Совершенствование внешнего финансового контроля и пути повышения его результативностиНазад
Совершенствование внешнего финансового контроля и пути повышения его результативности
Контрольно-счетная палата Омской области образована в октябре 1997 года. К этому времени экономика области начала уверенно развиваться после поразившего ее в начале девяностых годов глубочайшего платежного кризиса, вызванного распадом Советского Союза, разрывом хозяйствующих связей между предприятиями.
Заканчивалось время получивших ранее широкое распространение зачетов взаимных задолженностей между бюджетом и налогоплательщиками - поставщиками товаров, работ и услуг бюджетным учреждениям.
Государство стало решительно пресекать финансовые нарушения в бюджетной сфере, особенно растраты и хищения государственных и муниципальных средств и имущества, а также их нецелевое использование.
Образование Контрольно-счетной палаты стало очередным знаковым событием, свидетельствующем о необратимости взятого курса на демократизацию политического процесса в области, усилении влияния на бюджетный процесс депутатов Законодательного Собрания Омской области.
С тех пор прошло немало времени, существенные изменения претерпело бюджетное законодательство.
Принят Бюджетный кодекс Российской Федерации, реформировано бюджетное законодательство Омской области.
В тоже время Закон "О Контрольно-счетной палате Омской области" практически не изменился, отдельные его статьи подверглись только косметическому "ремонту". По этой причине отдельные его положения требуют основательного переосмысления и приведения в соответствие с проводимыми в стране и регионе реформами.
Не смотря на многовекторность полномочий, до настоящего времени деятельность Контрольно-счетной палаты традиционно оценивается только по одной из четырех установленных законодательством видов деятельности - контрольной.
Экспертно-аналитическая, информационная и иная деятельность воспринимаются государственными органами и общественностью области исключительно как не основные, вспомогательные функции.
Со времен функционирования в составе Министерства финансов СССР Контрольно-ревизионного управления и его территориальных подразделений (в обиходе - КРУ) главным критерием оценки их деятельности являлась сумма выявленных нарушений. По этой причине ревизорам было не так уж и важно, какие это нарушения - несвоевременное утверждение бюджетной сметы, незаверенные надлежащим образом исправления записей в кассовой книге или недостача товарно-материальных ценностей на складе. Главное условие - чтобы общая их сумма была как можно внушительней, ведь по размеру выявленных нарушений вышестоящим начальством принималось решение о поощрении коллективов КРУ и их сотрудников.
К сожалению, такой подход к оценке органов финансового контроля и их работников имеет место и в настоящее время. Тогда как во многих странах органы государственного финансового аудита, в том числе и Счетная Палата России давно отказались от этой порочной практики. Там используют совершенно иные критерии оценки эффективности деятельности контрольных органов.
Во главу угла ставятся результаты деятельности контрольных органов, реально обеспечившие поступления в бюджет подлежащих восстановлению неправомерно использованных денежных средств, государственного имущества, неналоговых доходов, а также сокращение сумм неэффективных расходов, а не эфемерные показатели выявленных отступлений от установленных процедур в процессе исполнения бюджетного процесса.
Это очень принципиальный момент и непонимание его сути может на долгое время затормозить процесс реформирования государственного финансового контроля.
В подтверждение сказанному, хочу привести следующий пример. Недавно в средствах массовой информации было озвучено, что за все время существования Счетной Палаты РФ, каждый рубль затрат федерального бюджета на ее содержание принес 24 рубля в виде возмещения незаконно израсходованных и сокращения неэффективно использованных бюджетных средств, а также привлеченных дополнительных доходов во все уровни бюджетов. К сожалению, по этому критерию Контрольно-счетная палата Омской области существенно отстает от Счетной Палаты РФ и некоторых контрольно-счетных органов регионов.
Напрашивается вопрос, а каковы тому причины.
Понятно, что в отличие от Счетной Палаты России у нас меньше полномочий по проверке хозяйствующих субъектов, а оборот бюджетных средств у них значительно ниже, чем в федеральных национальных компаниях.
Сегодня уже не требует особых доказательств то, что сложившаяся в стране казначейская система надежно предотвращает еще на стадии предварительного и текущего контроля попытки отдельных должностных лиц бюджетных учреждений нарушить бюджетное законодательство. Это естественным образом сужает поле деятельности ревизоров, осуществляющих последующий финансовый контроль.
Мне могут возразить - такое положение и в других регионах, где контрольно-счетные органы работают более результативно, чем вы! И будут абсолютно правы.
Так в чем же причины? Ответ, как это часто бывает, находится на самой поверхности рассматриваемой темы.
Первая причина кроется в процедуре планирования работы Палаты.
Мы все еще не можем отойти от так называемого "мелкотемья". Проводя в основном ревизии смет бюджетных учреждений, подменяем органы и службы внутреннего финансового контроля, дублируем их работу. Тем самым не только снижается результативность в целом контрольной работы, но и неэффективно тратятся деньги налогоплательщиков выделяемые на проведение финансового контроля.
Выход из сложившегося положения видится в предоставлении Палате больших прав в формировании портфеля проверок.
Нужны более внятные критерии, по которым выбираются объекты и темы контрольных мероприятий, в том числе предлагаемые комитетами Законодательного Собрания Омской области. Основным из них должен стать критерий оценки возможных рисков при использовании бюджетных средств и государственного имущества.
Назрела необходимость уже в ближайшей перспективе переориентировать работу Палаты, обеспечить поэтапный переход (по мере накопления практического опыта сотрудников Палаты) от ревизий смет бюджетных учреждений к аудиту эффективности.
Состояние учета и отчетности в бюджетных организациях следует проверять при проведении внешних проверок и, как отдельный тематический вопрос, при проведении аудита эффективности.
Необходимо помнить, что проведение полномасштабных ревизий и проверок, соблюдение их масштаба и периодичности - прерогатива органов и служб внутреннего финансового контроля, а не Контрольно-счетной палаты, осуществляющей финансовый аудит.
Вторая причина, влияющая на результативность нашей работы, кроется в недооценке нами возможностей экспертно-аналитического вида деятельности Палаты.
Функция органов внешнего финансового контроля идентична процедурам проведения независимого негосударственного финансового аудита. Правительство Омской области, активно и последовательно реформируя бюджетный процесс, внедряя программно-целевые методы, доводит до получателей бюджетных средств конкретные показатели, которые требуется достичь за определенный период. Это дает возможность контролирующим органам объективно оценивать степень достижения бюджетными учреждениями поставленных перед ними целей и задач. Таким образом, в области уже создан реальный механизм для выявления скрытых резервов, реализация которых позволит повысить эффективность бюджетных расходов.
Цель экспертно-аналитической работы видится в подготовке заключений Палаты основанных на результатах контрольных мероприятий, анализе статистической и иной, легитимной информации и отчетности, позволяющих объективно оценивать эффективность использования средств и имущества объектом обследования.
При успешной реализации этой задачи будет обеспечен отход сотрудников Палаты от простой констатации выявленных нарушений, к системному анализу, позволяющему вырабатывать аргументированные предложения по совершенствованию бюджетного процесса.
Третьей причиной является ненадлежащее качество отдельных контрольных мероприятий. Не смотря на принимаемые коллегией Палаты меры, нам до настоящего времени не удалось кардинально решить эту проблему, в результате имеем обоснованные замечания к качеству проверок со стороны надзорных органов и депутатов Законодательного Собрания.
Критически оценивая некоторые аспекты нашей работы, в тоже время хочу отметить, что в целом деятельность Палаты Ассоциацией контрольно-счетных органов России оценивается положительно. Мы в 2008 году и первом квартале текущего года провели следующую работу.
Завершен первый этап по внедрению информационного программного комплекса "Внешний финансовый контроль".
Наряду с упорядочением отчетности о результатах проводимых Палатой контрольных мероприятий, данная информационная система выдает данные о затратах проведенных на каждую проверку в трудоднях и денежном выражении, ее результативности и экономичности.
Система учета рабочего времени сотрудников Палаты позволяет выявлять резервы для повышения интенсивности труда каждого ее сотрудника.
Налажен учет сумм денежных средств и государственного имущества, охваченных проверкой, а также проверенного периода.
В текущем году планируется осуществить второй этап информатизации Контрольно-счетной палаты Омской области.
В конце прошлого года нам одним из первым контрольно-счетных органов Сибирского Федерального округа установили современное серверное оборудование, приобретенное за счет средств федерального бюджета. Смонтирована оптико-волоконная линия связи, соединяющая сервер Палаты с вычислительным центром Счетной Палаты России. По этому показателю мы входим в список лидеров регионов России реализующих этот масштабный проект.
Внедрение современных информационных технологий позволяет осуществлять контрольную и экспертно-аналитическую деятельность на самом современном уровне. Мы надеемся, что после запуска в эксплуатацию программного обеспечения разрабатываемого Счетной Палатой России, отдача от деятельности нашей Палаты станет более весомой.
Стоящая перед нами цель непростая, но абсолютно реальная, требующая от сотрудников Палаты совершенно иного отношения к своей работе. Понятно, что возрастает и персональная ответственность сотрудников за четкое и неукоснительное соблюдение новой для всех нас работы.
В целях перевода нашей организации к работе в новых условиях, в первом квартале текущего года утверждены критерии оценки деятельности в целом Палаты, а также ее сотрудников.
При их разработке учтены методические рекомендации по оценке эффективности деятельности контрольно-счетных органов российской Федерации, утвержденные Научно-методическим советом Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации.
Показатели условно подразделены на три группы.
Первая группа включает в себя критерии оценки объемных показателей - степень достижения поставленных перед Палатой целей по количеству проверенных организаций и целевых программ, сумм, охваченных проверкой денежных средств, числу экспертно-аналитических и иных мероприятий.
Вторая группа включает в себя критерии результативности - итоговую сумму реального увеличения неналоговых поступлений и восстановленных в бюджет неправомерно использованных средств и государственного имущества, сокращения неэффективных расходов полученных в результате деятельности Палаты.
Третья группа включает в себя критерий экономичности - отношение общей суммы раздела "результативность" к расходам на содержание Палаты.
В таком же порядке будет оцениваться индивидуальный вклад каждого сотрудника в обобщенные результаты деятельности Палаты. Подведение критериев оценки работы Палаты и ее сотрудников планируется осуществлять по итогам года. Материальное стимулирование работников должно увязывается с их личным вкладом в итоговые показатели деятельности Палаты, что исключает субъективизм руководителя при принятии решения по данному вопросу.
Обращаю внимание читателей, что в критерии оценки Палаты не включен такой показатель как сумма выявленных нарушений.
Мы учитываем все установленные проверкой нарушения, включая отступления от установленных процедур, допущенные при осуществлении операций с денежными средствами и государственным имуществом, в том числе финансовые нарушения. В категории "финансовые нарушения" отдельно выделяются нарушения подлежащие восстановлению.
Учет таких сумм и реально восстановленных денежных средств и государственного имущества ведется в разрезе аудиторских направлений. Стимулирующие баллы за этот показатель будут применяться только для консультантов, выполняющих техническую работу при проведении контрольных мероприятий.
Подводя итоги сказанному выше, необходимо отметить следующее.
Первое. Реформировать внешний финансовый контроль, без участия интеллектуального ресурса сотрудников Палаты основываясь только на достижениях научно-технического прогресса невозможно.
Второе. Высококлассный специалист - основа основ любого творческого процесса, не исключением является финансовый аудит и экспертно-аналитическая деятельность.
Основываясь на этих аксиомах, будет в дальнейшем выстраиваться кадровая политика Палаты в отношении сотрудников аппарата.
Надеюсь, что Губернатор Омской области и депутаты Законодательного Собрания с пониманием отнесутся к нашим новшествам и окажут содействие в повышении эффективности работы Палаты путем предъявления более жестких требований к профессиональным качествам соискателей на занятие вакантных должностей аудиторов.
Ф.Ф. Сутулов - председатель Контрольно-счетной палаты Омской области
Газета "Омская правда" N45(24618) от 22.04.2009 года
