Главный продукт Думы - закон. Можно сколько угодно стучать кулаком по
трибуне, разражаться политическими заявлениями, забавляться импичментом,
грозить Правительству, но результат деятельности парламента и депутатов
будет нулевым, если не завершается финалом - закон вступил в силу.
В информационно-аналитическом управлении Госдумы вам выдадут исчерпывающие
цифры: сколько законов разработал наш парламент, сколько принято,
сколько прошло первое чтение,
сколько отвергнуто Президентом, какие не прошли через Совет Федерации...
Но цифры бессмысленны, потому что сколько актов Дума ни выдай, в
конкретной российской ситуации, когда фундаментально поменялись основы
жизни, о законах долго еще будут говорить: мало! И не просто мало, а еще
уточнят, добавят: и сами законы, мол, не те, законы противоречивые,
половинчатые, законы купленые, законы бессмысленные.
Депутат Степан Сулакшин ("Народовластие") так определил цель закона:
"Желательно, чтобы закон - это первое - отражал реальную проблему жизни
общества страны, чтобы он профессионально формулировал способы решения
этой проблемы - это второе, и третье - чтобы содержал внутри самого себя
механизмы эффективной реализации положений закона. То есть от жизненной
проблемы он должен вернуться к моменту разрешения, регулирования этой
проблемы". Таким строгим
ичетким критериям соответствует незначительная часть продукции нашей
Думы.
Первая причина: велика политическая составляющая в деятельности
парламента - мы это подробно разбирали в первом "письме из парламента".
Политика довлеет потому, что законотворческий климат в Думе определяет
сила, которая как раз не очень-то хочет реформ - ни политических, ни
экономических, не социальных. Речь, понятно, о коммунистах. Блокирующее
большинство пытается сохранить свою монополию и борется со всем тем, что
предлагают силы иной политической
окраски. Эта ситуация говорит о том, что ментальность парламента как
советской структуры сохраняется.
Идет в парламенте война идеологическая, и она отражается прежде всего
на экономике. Законы экономического направления тормозятся потому, что
нередко они противоречат идеологическим установкам компартии. Но
коммунисты все-таки поддаются напору требований времени и обстоятельств.
Реформы никто и ничто отвратить не в состоянии. Фракция КПРФ вынуждена
идти на уступки. Правда, чтобы не терять лицо, она имитирует бурную
борьбу.
Весьма мучительно в этом смысле прохождение многострадального Закона о
разделе продукции. Его суть противоречит идеологическим установкам
коммунистов, и в то же время они понимают: не принять его нельзя. Закон
проходил трудно, сложно. Пугали: это распродажа Родины. Подключили
Николая Ивановича Рыжкова, который убеждал соратников: надо принять. И
ему не верят. В конце концов пустили на свободное голосование. Депутат
Юрий Гуськов (КПРФ) так обрисовал
коллизию: "По принципиальным вопросам мы на фракции договариваемся из
политических соображений. Иногда бывает, что закон территории выгоден, а
партии - нет, тогда как? Закон о разделе продукции мне как депутату от
Архангельской земли нужно было поддержать, потому что у нас
Штокмановское месторождение на шельфе, с его развитием у нас связано
много надежд. Это серьезный, важный закон, который позволяет привлечь
иностранные инвестиции, но не как главное
средство... Естественно, я голосовал за него. Фракция меня понимает в
этом плане".
Следующая причина недостатков ряда законов: депутатский корпус Думы по
степени подготовленности пока что мало профессионален. У нас нет вековых
традиций парламентаризма, потому практика подготовки законов неразрывно
связана с учебой - как этим заниматься. Редко кто из депутатов, пришедши
впервые в Думу, сходу готов к законодательному творчеству, к созданию
содержательного законодательного акта. Учеба идет так. Первая стадия
становления: по отмашке
лидера с первого ряда депутат нажимает на кнопку. Инстинкты, капризы,
случайные обстоятельства определяют в этот период действия народного
избранника. Вторая стадия: депутат ничего еще не может, но, освоившись в
Думе, решает, что не боги горшки обжигают, назначает себя великим
специалистом во всех сферах права и принимается клепать политические и
популистские агитки, именуя их законами. Есть стахановцы, за которыми
числятся сотни законопроектов. Не
останавливает юридическую самодеятельность и то, что есть Конституция,
есть другие законы. Моему проекту мешает Гражданский кодекс? Тем хуже
для Кодекса, тут же сочиняется поправка по его изменению. Депутата
волнует не развитие законодательства, а его собственные амбиции. Вето
Президента в 90 процентах случаях связаны с тем, что законы нарушают
Конституцию, не соответствуют уже принятым законодательным актам.
Третий этап становления депутата: он накапливает опыт, постигает
технологию законодательной работы, учится убеждать оппонентов, усваивает
логику политической жизни, что позволяет ему приступить к созданию
содержательных, полновесных законодательных актов. Тут, правда, возможны
варианты: депутату по-прежнему не хватает профессионализма, усидчивости,
а углублять знания нет терпения, потому он опять скатывается в
политиканство, поскольку это и проще,
инеобременительно. И, наконец, самый выгодный итог: депутат становится
профессионалом со всеми вытекающими благоприятными последствиями для
российского парламентаризма и для общества в целом.
Если сортировать законы, то грубо их можно разложить на три кучи -
политические, социальные и те законодательные акты, которые, собственно,
и создают правовую ткань нашей жизни, ради которых по большому смыслу и существует парламент. Безусловно, должны быть законы политического
склонения, иначе как могли бы существовать партии и движения, как
проводить выборы, как противодействовать политическому экстремизму, как
блокировать антиконституционную
деятельность и так далее.
Иное дело: в Думе политическое направление приобрело
декларативно-политиканствующий характер. И одновременно, чтобы, к
примеру, поставить преграду русскому фашизму или антисемитизму, Думе не
хватает политической зрелости, а, может, и уровня морали. Мучительно и
долго проходил закон о коррупции. Никак не выйдет на финишную прямую
закон "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных
незаконным путем". Самое печальное: не обнаруживаешь,
кто конкретно, или что их тормозит. При обсуждении никто не выступает
против, не выдвигаются аргументы, по которым его не принимают, но
набрать для одобрения необходимые голоса законопроект не может. Вообще
сложилась печальная практика: часто депутаты не голосуют "против", они
просто не голосуют. Понятно, попробуй кто дать голос "против" закона о
коррупции, тут же возникнет молчаливое подозрение: если "против",
значит, сам занимаешься этим "грязным"
делом?
В необходимости законов социальной направленности убеждать никого не
нужно. Но беда в том, что законопредложения этого цикла носят характер
предвыборно-популистского типа. Многие законопроекты сводятся к льготам
и привилегиям. И каждая статья вопиет: "Дайте денег! Дайте денег!"
Вице-премьер Правительства Валентина Матвиенко в ужасе: "Дума
напринимала столько социальных законов, что голова идет кругом. В
результате 100 миллионов человек имеют право
на льготы... Социальная сфера должна отвечать современным рыночным
условиям. Перейти на практике к адресной помощи позволило бы принятие
ряда законопроектов, которые сейчас находятся в Госдуме. Но, к
сожалению, эти идеи не всегда находят поддержку у депутатов".
В. Матвиенко утверждает, что во многих социальных начинаниях
Правительство не встречает поддержки у коммунистов. Насущные законы
социального смысла застряли в дебрях Думы. Например, Кодекс законов о
труде. Нужда в нем гигантская! Сформировался рынок труда, имеем
нанимателей и наемных работников, нужно квалифицированно обозначить
законом, кто у нас работодатель, идет трансформация профсоюзов - все это
не умещается в параметры КЗоТа советского образца.
Проект современного, отвечающего реалиям жизни КЗоТа, - ни с места.
Тормозится фракцией коммунистов, которые столь настойчиво доказывают
необходимость защиты прав трудящихся. Почему они занимают такую позицию,
внятных аргументов не приводится. Уже ясно, что шестая Дума не примет
такой жизненно необходимый Кодекс. В. Матвиенко считает: "КЗоТ до
выборов не примут. Его только читать два месяца надо, не говоря уже о
юридической подготовке. Дай Бог, чтобы
хотя бы первое чтение до выборов прошло". Вряд ли, Валентина Ивановна...
Если сейчас не принять социальные законы, которые предлагает
Правительство, то через месяц будет поздно: развернется предвыборная
кампания, и тогда социальная сфера попадет в невольницы кандидатов в
депутаты, они будут взахлеб обещать льготы и привилегии. Избирателю это,
как маслом по губам, он-то не всегда просечет: пообещать, разработать и
принять социальный закон просто - невероятно сложно наполнить его
материально.
Отсутствие продуманной стратегии в законотворчестве приводит к тому,
что депутатство становится формой политического самоутверждения. Законы
принимаются мощным потоком, но краеугольных для здания Права - раз-два и
обчелся. Это создает проблему, которую можно обозначить, как
замусоривание законодательства.
Почему важны кодифицированные акты, рамочные законы? Они обозначают
правовое поле и все последующие законы. Если нет рамок, то законы входят
в противоречие друг с другом. В результате из-за неопределенности они
могут даже ухудшить правовое положение гражданина. Доходит дело до
судебного разбирательства - судья может основывать решение то на одной,
то на другой букве закона. А чиновник может просто не выполнять
требования закона. Как должно быть? Депутат Татьяна Ярыгина ("Яблоко") делится такими
размышлениями: "Есть провалы в самой организации законотворческой
работы. Не сложилась система. В моем понимании, после того, как прошли
выборы и сформирован состав палаты, ее комитеты, должна быть выработана
линия на приоритеты. Это прежде всего базовые законодательные акты,
кодифицированные акты. Должны быть приоритеты, без которых дальше очень
трудно двигаться, а иногда и невозможно".
Знаю, руководство Госдумы обижается, когда выдвигается утверждение, что
отсутствует продуманная линия законотворчества. Тут же скажут:
составляются планы - общедумские и по комитетам, намечаются ориентиры,
определяются перво-, второ- и третьестепенные направления работы. Но
беда в том, что от планов ничего не остается. Изменяется политическая
или экономическая ситуация - и планы отбрасываются. Авторитетный комитет
или влиятельный депутат могут пробить
обсуждение внепланового законопроекта.
Общепринято мнение, что закон пишет депутат. Это не так, не его это
обязанность. У Государственной Думы должен быть шлейф экспертной
поддержки - правовые институты, независимые эксперты, юристы,
государствоведы, специалисты по различным направлениям экономики, права,
социальной сферы, профессионалы, одним словом. Они, собственно, и должны
заниматься текстами законов. Десять лет назад профессионалы брались за
текст закона из энтузиазма. Сегодня уважающий
себя высокий профессионал говорит депутату: а почему я должен писать
законы бесплатно, я стою вот столько-то, плати - напишу. Ни депутат, ни
комитет, ни Дума заплатить не могут, потому что бюджет не позволяет
нанять эксперта.
И вот тут-то начинается самое увлекательное. Объявляется масса
желающих, готовых помочь депутату в подготовке законов, оплатить труд по
их составлению. Например, ведомства: они, преследуя свою выгоду,
конструируют законопроекты и пытаются протолкнуть их в жизнь через
прикормленных депутатов. Президент пытался это пресечь, запретил, чтобы
ведомства занимались законотворчеством. Но и это еще терпимо - из
ведомственного интереса все-таки можно иногда
высечь и общественную выгоду. Но вот когда статьи закона пишутся под
диктовку той или иной финансовой группы, корпорации, олигарха, тут
требуется совсем иной тон разговора.
Сразу скажу: документами, которые подтверждали бы данный вывод, не
располагаю. Мне, например, известно, что за поправку к одному из законов
было выложено 20 тысяч у.е. Узнал это из устного рассказа участника
операции, фамилию которого я умудрился забыть. Но похоже на твердую
правду, поскольку, когда я упоминал данный факт в разговоре с
депутатами, это не вызывало протеста или недоумения. Одни думские
собеседники комментировали: с такими предложениями
кним не обращались, но это вполне возможно. Другие говорили дословно
следующее: "На стуле, на котором вы сидите, время от времени усаживается
социально-политический заказчик, который предлагает: вот за такое
решение проголосуй, мы тебе заплатим. Вот конверт: скажи, сколько туда
положить. Иной раз разговор сразу начинается с назначения
соответствующих цифр и сумм в твердой валюте".
Заинтересованные лица обращаются не к кому попало, а к тем депутатам,
которые способны решить судьбу закона или поправки к нему. Депутат
депутату по влиятельности рознь - зависит от комитета, принадлежности к
фракции или группе, известности, политического веса, влиятельности,
раскрученности имени. Какой комитет наиболее привлекателен для
депутатов? Бюджетный. Он насчитывает почти полсотни человек. Выгодно
находиться ближе к регулятору денежных потоков,
есть возможность отвести ручеек в нужное русло. Василий Кобылкин
(независимый депутат) определяет: "От депутата, который начинает
работать над законом, зависит очень многое: концепция, состав экспертов,
технология прохождения через Думу". И в этой связи: фракцию ЛДПР в Думе
называют "закрытым акционерным обществом"... - своими ушами слышал от
одного из депутатов.
Есть совершенно неожиданные повороты в этом сюжете. Скажем,
транснациональные табачные корпорации активно поддерживали прохождение
через Думу закона о запрете рекламы сигарет на телевидении. С конки что
ли свалились - действовать себе во вред? Ход, однако, замысловатый: их
марки сигарет (зарубежные, импортные) раскручены, известны, у всех на
устах, а предлагаемый закон поставит преграду тем, кто запускает новые
марки (то есть пострадают отечественные
производители). Или если пристально всмотреться в историю с законом по
защите нравственности на телевидении - за ним, может быть, стоит одна из
телекомпаний. Ей-то какая выгода? Прицел такой: когда сумеем очистить
телеэкраны от "жестокости, насилия и эротики", а народ-то как раз на эти
фильмы падок, то где он их может посмотреть? На платном спутниковом
канале, который развивает эта телекомпания.
Есть технологи по протаскиванию решений в Государственной Думе. Они
знают: куда, кому и сколько отнести. Знают, какие слова написать, в
какие почтовые ящики распихать предложения. Они точно знают расценки на
разного рода думские решения. Эти технологи никогда не гуляют без дела.
Сейчас они переключаются на работу в предстоящей избирательной кампании
по выборам в седьмую Думу. Я попытался встретиться с некоторыми -
наотрез отказываются: реклама им
ни к чему.
Забавны сцены прохождения бюджета. Можете брать его историю за любой
год - сюжет развивается по одному и тому же сценарию. Сторонники
бюджета, апологеты Правительства обычно не добирают десятка два голосов.
И уже стало очевидным, что эти голоса дадут коммунисты. При этом они
будут с жаром обвинять Президента в геноциде русского народа,
Правительство - в том, что оно идет на поводу у МВФ, но в итоге голосуют
"за". Раз бюджет набрал необходимые голоса,
значит, надо предполагать, что это не просто так делается. Такие
странности показывают нам, проницательным зрителям, что если
дисциплинированная группа людей принимает решения, которые расходятся с
их политическими и идеологическими установками, то это не случайно. Тем
более что это оформилось как система.
Как с этим бороться? И можно ли?
Можно. Нужно ввести лоббирование в рамки закона. Все равно оно есть.
Мировая практика парламентаризма относится к этому явлению, как к вполне
естественной и разумной составляющей законотворчества. Корпорация может
содержать лоббиста, он регистрируется и доказывает, что принятие того
или иного закона может быть полезно не только этой конкретной
экономической структуре, но и всему обществу.
"Мне часто кричат из зала, когда я свой закон докладываю, что это, мол,
лоббистский закон, - рассказывает депутат Степан Сулакшин
("Народовластие"). - На что я хочу заявить: каждый закон должен быть
лоббистским. То есть в законе обязательно кто-то должен нуждаться, он
должен отражать реальную проблему и предлагать ее решение. Если закон
никому не нужен, то зачем тогда над ним работать?" Есть нужда в
регулировании лоббистской деятельности в период
созревания российского парламента. Однако соответствующий закон был
провален.
Можно считать, что механизм законотворчества в Государственной Думе
сложился. Он, конечно, нуждается в совершенствовании и развитии, но есть
понимание, как должен строиться законотворческий процесс. Депутатскому
корпусу не хватает профессионализма. В этом не было бы ничего страшного
- парламент только становится на ноги - если бы все депутаты стремились
стать подлинными профессионалами. Но мешают политика, идеология,
социальная демагогия. И это
тоже не пугало бы, если б законы составлялись на чистой, безвозмездной
основе. Механизм "черного лоббирования" развращает Государственную Думу,
превращает ее в податливый политический орган.
Стартует новая предвыборная кампания, и от избирателей зависит: будет
ли депутатский корпус сформирован из честных представителей или
укрепятся основы продажности будущей, седьмой, Думы. Нет сомнений, что
финансовые рулевые предпримут попытки, чтобы купить партии и
группировки, чтобы сформировать услужливый состав Думы.
Источник: Андреев Николай, -ПИСЬМА ИЗ ПАРЛАМЕНТА. Дума и закон//Российская газета, 106, от 05.06.1999
lobbying.ru
Док. 612571
Перв. публик.: 05.06.99
Последн. ред.: 27.11.09
Число обращений: 0
Кобылкин Василий Федорович
|
