Государственный контроль и надзор за деятельностью СРОНазад
Государственный контроль и надзор за деятельностью СРО
(Выступление в Государственной Думе РФ на парламентских слушаниях "Правовые аспекты становления саморегулирования в различных отраслях".)
Одним из приоритетных направлений проводимой в стране административной реформы является развитие института саморегулируемых организаций в различных отраслях экономики.
Законодательным путем институт саморегулирования введен в таких сферах деятельности как рынок ценных бумаг, реклама, банкротство, оценочная и землеустроительная (кадастровые инженеры) деятельности.
Федеральная регистрационная служба наделена полномочиями по осуществлению контроля и надзора за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих и саморегулируемых организаций оценщиков, а также по ведению единых государственных реестров указанных СРО.
Основная масса саморегулируемых организаций арбитражных управляющих сформировалась в 2003-2004 годах, именно тогда в единый государственный реестр саморегулируемых организаций арбитражных управляющих было включено 38 некоммерческих партнерств. В настоящее время в едином государственном реестре зарегистрирована 41 саморегулируемая организация арбитражных управляющих, а в едином государственном реестре саморегулируемых организаций оценщиков - 7 СРО.
В свете нынешних парламентских слушаний, посвященных правовым аспектам становления и дальнейшего развития института саморегулирования, считаю необходимым остановиться на вопросах о роли государственного контроля и надзора за деятельностью саморегулируемых организаций и перспективах его законодательного совершенствования. Наше видение поставленной проблемы основано на пятилетнем опыте контрольных функций за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, которые с апреля 2003 г. осуществлялись Министерством юстиции Российской Федерации, а с 2005 г. - Федеральной регистрационной службой.
В соответствии с концепцией административной реформы основной целью создания института саморегулирования было предоставление некоммерческим организациям, работающим в различных сферах экономической деятельности, права устанавливать основные стандарты и правила ведения профессиональной деятельности и осуществлять контроль за исполнением их членами данных стандартов и правил.
Так, Федеральным законом от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" за саморегулируемыми организациями арбитражных управляющих закреплены следующие функции:
- обеспечение соблюдения своими членами законодательства Российской Федерации через осуществление контроля за профессиональной деятельностью своих членов;
- защита прав и законных интересов своих членов;
- обеспечение информационной открытости их деятельности, процедур банкротства;
- содействие повышению уровня профессиональной подготовки своих членов.
Предоставив саморегулируемым организациям достаточно широкие полномочия, государство оставило за собой функцию осуществления контроля и надзора за деятельностью самих саморегулируемых организаций. При этом законодательно закреплено, что государственный контроль и надзор саморегулируемых организаций осуществляется посредством проведения периодических проверок их деятельности.
Результаты проверок, проведенных Федеральной регистрационной службой, позволяют сделать вывод о том, что далеко не все саморегулируемые организации арбитражных управляющих справляются с основной своей функцией - контролем профессиональной деятельности своих членов и соблюдением ими законодательства Российской Федерации, не всеми СРО налажена должная система контроля профессиональной деятельности своих членов.
Об этом наглядно свидетельствуют статистические данные Федеральной регистрационной службы по привлечению к административной ответственности арбитражных управляющих. Налицо установившаяся тенденция ежегодного роста количества обращений, поступающих в Росрегистрацию, касающихся неправомерных действий (бездействий) арбитражных управляющих, а также увеличения количества принятых и вступивших в законную силу судебных актов о привлечении арбитражных управляющих к административной ответственности.
Так, в 2007 году количество таких обращений в Росрегистрацию по сравнению с 2005 годом возросло примерно в 3 раза и составило более 9200. Соответственно увеличилось количество и судебных актов о привлечении арбитражных управляющих к административной ответственности по нашим протоколам. Так, если в 2005 году число привлеченных к административной ответственности арбитражных управляющих составило 425 (378 - административных штрафов и 47 - дисквалификация), то к концу 2007 года данный показатель увеличился более чем в 4,5 раза и составил 1938 привлечений (1897 - административных штрафов и 41 - дисквалификация).
Эти цифры наглядно свидетельствует о том, что до настоящего времени саморегулируемым организациям арбитражных управляющих, которым законом предоставлены реальные полномочия по контролю за их деятельностью, не удалось зарекомендовать себя в качестве эффективного профессионального регулятора деятельности своих членов и сформировать у общества необходимое доверие к своей работе. В результате лица, чьи права нарушаются неправомерными действиями (бездействиями) арбитражных управляющих, вынуждены обращаться к государству в лице соответствующих органов за защитой своих законных прав и интересов.
Следует особо подчеркнуть, что даже установленные судом нарушения закона в деятельности арбитражных управляющих не вызывают должного внимания и своевременных мер реагирования у отдельных саморегулируемых организаций арбитражных управляющих.
Так, арбитражный управляющий Енукашвили М.Р. исключен из саморегулируемой организации арбитражных управляющих "Межрегиональный инвестиционный центр" после 17 решений, арбитражный управляющий Фазаилов Ш.А. исключен из Межрегионального центра экспертов и профессиональных управляющих также после 17, Муллабаев И.Р. исключен из саморегулируемой межрегиональной общественной организации "Ассоциация антикризисных управляющих" после 8. Причем все решения об исключении перечисленных арбитражных управляющих из саморегулируемых организаций приняты только после судебного решения об их дисквалификации. При этом в отношении Енукашвили М.Р. и Фазаилова Ш.А. соответствующие решения принимались по инициативе Федеральной регистрационной службы. Арбитражный управляющий Нестеров В.Д., который 15 раз был привлечен к административной ответственности в виде штрафа (по имеющимся в распоряжении Росрегистрации документам на 9 апреля 2008 г.), продолжает быть членом НП "Сибирская межрегиональная саморегулируемая организация арбитражных управляющих".
Подобных примеров можно приводить еще много, и все они, к сожалению, свидетельствуют об одном - отсутствии в большинстве саморегулируемых организаций системного подхода к контролю профессиональной деятельности своих членов, который должен строиться на анализе деятельности своих членов, оценке эффективности их работы, выявлении причин допущенных нарушений законодательства. По результатам такого анализа саморегулируемые организации должны своевременно принимать необходимые меры по корректировке действий арбитражных управляющих, по совершенствованию методов и форм контроля их профессиональной деятельности и вносить необходимые изменения в установленные саморегулируемой организацией правила.
Представляется, что именно такой системный подход саморегулируемых организаций к осуществлению контроля деятельности своих членов может обеспечить эффективность работы и, как следствие, повысит качество профессиональной деятельности членов СРО. Это требование, на наш взгляд, должно распространяться на все саморегулируемые организации, вне зависимости от сферы экономической деятельности, в которой они работают.
Уважаемые участники парламентских слушаний, я вынужден озвучить всем известную формулу: любые предоставленные законом права должны быть сбалансированы соответствующими обязанностями, неисполнение или ненадлежащее исполнение которых должно неотвратимо вести к реальной ответственности. Именно с целью предупреждения и при необходимости привлечения к ответственности саморегулируемых организаций за неисполнение возложенных на них обязанностей установлен государственный контроль и надзор.
Однако вопросам государственного контроля (надзора) федеральные законы, регулирующие деятельность саморегулируемых организаций, в том числе принятый в конце прошлого года Федеральный закон от 01.12.2007 N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях", не уделяют должного внимания. Так, указанный Федеральный закон, являющийся базовым для отношений в сфере саморегулирования, содержит только отсылочную норму в части системы государственного контроля и надзора (статья 23) к иным федеральным законам. К сожалению, в нем отсутствуют как механизм осуществления такого контроля, так и реальные полномочия государственных контрольно-надзорных органов по выявлению и пресечению правонарушений со стороны саморегулируемых организаций. За несоответствие саморегулируемой организации или ее деятельности требованиям Закона установлена одна санкция - исключение из единого государственного реестра саморегулируемых организаций. Между тем, по своим правовым последствиям исключение из единого государственного реестра саморегулируемых организаций должно быть крайней мерой, поскольку она налагает запрет на осуществление деятельности, ради которой создавалась саморегулируемая организация. Исходя из общих принципов наказания, эта крайняя мера должна применяться после того, как иные меры государственного воздействия использованы и не дали положительного результата. Иных мер ответственности, в частности административных, законодательство не предусматривает.
Между тем, исключение саморегулируемой организации из единого государственного реестра возможно только в судебном порядке, и для подобного решения необходимы достаточно серьезные основания. Однако закон не конкретизирует - каким образом должно быть выражено нарушение в деятельности саморегулируемой организации - в неисполнении или ненадлежащем исполнении возложенных на нее обязанностей. Закон не устанавливает также - нарушение какой нормы (или норм), кроме требований к размеру компенсационного фонда и количеству членов организации, может являться достаточным основанием для обращения в суд с заявлением об исключении саморегулируемой организации из единого государственного реестра. Не отвечают на данные вопросы и иные отраслевые (специальные) федеральные законы, предусматривающие создание саморегулируемых организаций (Федеральные законы "О несостоятельности (банкротстве)" и "Об оценочной деятельности в Российской Федерации").
На сегодняшний день единственной мерой воздействия на саморегулируемые организации является вынесение предписания об устранении выявленных нарушений в ходе проверки. Как показала практика, данная мера является неэффективной. За период с 2003 года проведено 79 проверок саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, в том числе силами Росрегистрации проведено 60 проверок. При этом деятельность более чем 30 саморегулируемых организаций проверена два и более раз. По результатам проверок каждый раз выносились предписания об устранении выявленных нарушений. Приведенные цифры показывают, что саморегулируемые организации, отчитавшись перед государственным контрольным органом об устранении выявленных проверкой нарушений, продолжают безнаказанно нарушать требования закона, а такая мера государственного реагирования на выявленные нарушения закона как предписание является малоэффективной.
Следует обратить внимание, что государственный контроль (надзор) не преследует карательную цель - запретить саморегулируемым организациям осуществлять свою деятельность. Учитывая, что объектом государственного контроля и надзора является законность деятельности поднадзорного субъекта, целями соответствующего государственного органа должны быть, прежде всего, своевременное предупреждение, выявление и предотвращение нарушений, которые могут быть допущены субъектами контроля и надзора.
Для достижения этих целей считаем необходимым предоставить государственному органу полномочия как на получение от саморегулируемых организаций информации, необходимой для осуществления его контрольно-надзорной деятельности, так и на применение административных мер воздействия на саморегулируемые организации. При этом в отраслевых федеральных законах, предусматривающих деятельность саморегулируемых организаций, должны быть прямо установлены перечни документов, которые государственный орган вправе запрашивать, а саморегулируемая организация обязана предоставлять. Одновременно в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях следует предусмотреть конкретные составы административных правонарушений, за совершение которых именно саморегулируемые организации могут привлекаться к административной ответственности. Кроме того, считаем целесообразным установить как в базовом Федеральном законе "О саморегулируемых организациях", так и в специальных законах ("О несостоятельности (банкротстве)" и "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" и других) перечень нарушений, которые являются безусловным основанием для решения вопроса о лишении некоммерческой организации статуса саморегулируемой.
Учитывая сказанное, хочу особо подчеркнуть, что изначально на законодательном уровне должно быть установлено единство системы контроля и надзора за саморегулируемыми организациями, независимо от вида экономической деятельности, в которой они функционируют, и при введении института саморегулирования в конкретной сфере экономической деятельности оно должно быть отражено в соответствующем отраслевом законе.
Принимая во внимание стремительность введения института саморегулирования в различные сферы экономической деятельности, хотелось еще раз обратить внимание уважаемых депутатов, что вопрос совершенствования системы государственного контроля и надзора деятельности саморегулируемых организаций требует безотлагательного решения законодательным путем на федеральном уровне по следующим направлениям:
1. В Федеральном законе "О саморегулируемых организациях" определить единую систему государственного контроля и надзора деятельности саморегулируемых организаций посредством установления перечня общих полномочий государственных контрольных органов с указанием на то, что в специальных федеральных законах могут быть установлены особенности данного контроля и надзора.
2. В федеральных законах, регулирующих деятельность саморегулируемых организаций определенных видов деятельности, установить конкретный перечень документов и информации, которые государственный орган вправе истребовать от саморегулируемых организаций, а саморегулируемая организация обязана предоставлять.
3. Четко сформулировать в федеральных законах нарушения, являющиеся основанием для обращения государственного органа в суд с заявлением о лишении некоммерческой организации статуса саморегулируемой организации.
4. Внести изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части установления конкретных составов правонарушений, за совершение которых саморегулируемые организации могут быть привлечены к административной ответственности, а государственным контрольным органам предоставить право возбуждать по данным статьям административное производство.
Сергей Дмитриевич Денисенко
заместитель директора Федеральной регистрационной службы.
