Эксперт МГИМО: Александр Вылегжанин. Соглашение между СССР и США о линии разграничения морских пространств 1990 года: разные оценки `временного применения`Назад
Эксперт МГИМО: Александр Вылегжанин. Соглашение между СССР и США о линии разграничения морских пространств 1990 года: разные оценки `временного применения`
Соглашение между Союзом Советских Социалистических Республик и Соединенными Штатами Америки о линии разграничения морских пространств было подписано в Вашингтоне 1 июня 1990 г.: от СССР - министром иностранных дел СССР Э.А. Шеварднадзе, от США - государственным секретарем США Дж. Бейкером. Статья 7 Соглашения предусматривает, что оно "подлежит ратификации и вступает в силу в день обмена ратификационными грамотами". Не дожидаясь исполнения этой статьи Соглашения, однако, в день его подписания госсекретарь США направил министру иностранных дел СССР дипломатическую ноту, в которой предлагалось, чтобы правительство СССР и правительство США "договорились взять на себя обязательства выполнять положения указанного Соглашения до его вступления в силу, начиная с 15 июня 1990 года". В тот же день - 1 июня 1990 г. - министр иностранных дел СССР направил госсекретарю США ответную ноту, содержащую запрашиваемый положительный ответ. Соглашение 1990 г. стало исполняться на такой временной основе, хотя оно и не вступило в силу в порядке, предусмотренном в его статье 7, цитированной выше.
Разграничиваемый по Соглашению район - по площади самый большой (в сравнении с районами делимитации морских пространств, ранее обозначенными в международных договорах СССР). А предусмотренная Соглашением линия, разграничивающая между СССР и США районы континентального шельфа - самая протяженная в мире. С учетом такой масштабности объекта Соглашения 1990 г. понятен современный интерес к реальным перспективам Соглашения: а) будет ли оно и в будущем временно исполняться Россией; б) вступит ли Соглашение в силу в порядке, в нем предусмотренном (т.е. будет ли оно ратифицировано Россией); в) будет ли оно прекращено Россией в порядке, предусмотренном для такого рода случаев Венской конвенцией о праве международных договоров 1969 г.
Суть Соглашения 1990 г.: использование линии русско-американской конвенции 1867 г. в новых целях
В соответствии со ст. 1 Соглашения 1990 г. линия, описанная как "западная граница" русско-американской конвенции 1867 г. об уступке Аляски, "является линией разграничения морских пространств" между СССР и США, т.е. линией разграничения между этими двумя соседними государствами: - территориальных морей; - исключительных экономических зон; - континентальных шельфов. Такое предназначение линии, обозначенной Конвенцией 1867 г., не имели в виду, конечно же, Император Всероссийский и Северо-Американские Соединенные Штаты. В 1867 г. в международном праве не было институтов исключительной экономической зоны и континентального шельфа. Исходя из объекта и целей русско-американской конвенции 1867 г., обозначенная в ней линия необходима была для того, чтобы четко отграничить уступаемые в пользу США Императором Всероссийским земли Аляски от тех, которые остаются российскими. В русско-американской конвенции 1867 г.:
- линия разграничения обозначена относительно точно лишь для Северного Ледовитого океана, именно, как проходящая от исходной точки в Беринговом проливе находящейся "на равном расстоянии" от российского острова и от острова, уступленного Соединенным Штатам Америки) по меридиану к северному полюсу - "по прямой линии безгранично к северу";
- для Берингова моря линия разграничения точно не была обозначена; скорее, четко обозначены лишь три точки: кроме первой (исходной) в Беринговом проливе, отмеченной выше - вторая точка, находящаяся на "равном расстоянии между северо-западной оконечностью острова Св. Лаврентия и юго-восточною оконечностью Чукотского носа"; и третья точка, находящаяся "на равном расстоянии" между уступаемым американцам островом Атту и островом Куппера (о. Медный, лежащим в группе остающихся у России Командорских островов).
Зафиксированная в русско-американской конвенции 1867 г. линия не предназначалась для делимитации исключительной экономической зоны, континентального шельфа. Но в международном праве нет и запрета сторонам договора придать новое предназначение разграничительной линии, согласованной ранее. Более того, такая разграничительная линия может быть применима и к юрисдикции, которая не осуществляется по современному международному праву, но может осуществляться в будущем. Так, в деле о единой морской границе в заливе Мэн Международный Суд ООН отметил, что по обоюдной воле спорящих сторон - США и Канады - разграничительная линия в этом заливе, которую Суд определит, применима не только к юрисдикции прибрежного государства "в его нынешнем состоянии, но также к юрисдикции, которая будет определена в будущем".
Участники Соглашения 1990 г., приняв "западную границу", описанную в конвенции 1867 г., в качестве "линии разграничения морских пространств между СССР и США", согласованно уточнили местоположение этой разграничительной линии.
В статье 2 Соглашения 1990 г. даны точные координаты линии Конвенции 1867 г. Это, конечно, достоинство Соглашения 1990 г., поскольку большая точность в договорах о разграничении сужает вероятность конфликтов между сторонами, причиной или поводом которых является разное понимание ранее достигнутой договоренности. Вместе с тем, некоторые эксперты отметили ухудшение для СССР (России) здесь правовой ситуации, существовавшей до Соглашения 1990 г. Согласно его статье 2, от указанной точки "линия разграничения морских пространств идет на север по меридиану" 168 градусов 58 минут 37 секунд "западной долготы через Берингов пролив и Чукотское море по Северному Ледовитому океану, насколько допускается по международному праву". Последнее словосочетание - юридически не тождественно тому, которое предусмотрено в тексте Конвенции 1867 г.: "направляется по прямой линии безгранично к северу". Привнесенную в текст Соглашения 1990 г. новую формулировку можно, по мнению некоторых аналитиков, толковать в том смысле, что стороны Соглашения считали, что международное право не допускает, чтобы линия, разграничивающая пространства двух государств в Северном Ледовитом океане, простиралась до северного полюса. Но такого ограничения Российская Империя и США в 1867 г. не предусматривали. Именно в точке Северного географического полюса пересекаются секторальные границы, установленные русско-английской конвенцией 1825 г. и русско-американской конвенцией 1867 г.
По мнению других экспертов, однако, слова "насколько допускается по международному праву" отражают в Соглашении 1990 г. тот факт, что эта разграничительная линия едина - и для делимитации исключительной экономической зоны, и для континентального шельфа, а их допустимая ширина - разная в соответствии с международным правом. То есть эти слова ограничивают удаленность от побережья только исключительных экономических зон двух государств; допустимая ширина исключительной экономической зоны - до 200 морских миль (норма, которая предусмотрена в ст. 57 Конвенции по морскому праву 1982 г. и которая признавалась уже на тот период в качестве обычно-правовой нормы). При таком толковании цитированные слова Соглашения 1990 г. не ограничивают возможность прохождения разграничительной линии между континентальными шельфами двух государств до северного полюса. Это имеет практическое значение и для США, которые сегодня претендуют на районы континентального шельфа севернее Аляски на удалении 600 и более морских миль.
Эйфория победы над МИДом СССР
Самая высокая оценка Соглашению была дана при его ратификации Сенатом США в 1991 г. В послании президента США Сенату от 26 сентября 1990 г. Дж. Буш (старший) рекомендовал "дать согласие на ратификацию" Соглашения 1990 г. В послании отмечалось, что "Соглашение полностью соответствует интересам Соединенных Штатов Америки". Главный довод - это результаты сопоставления разграничения морских пространств СССР и США в Беринговом море: 1) по принципу равного отстояния и 2) по линии, обозначенной русско-американской конвенцией 1867 г. В случае разграничения между СССР и США в Беринговом море по принципу равного отстояния, Советский Союз получил бы дополнительно значительный по площади район. Так и доказывалась в Сенате "победа" над советским МИДом: "настоящее соглашение подводит под юрисдикцию США около 70 % площади Берингова моря и дает Соединенным Штатам дополнительно 13200 кв. морских миль ... по сравнению с самым благоприятным разграничением по линии равного отстояния" - доложено с гордостью на слушаниях. О "дополнительных 13200 квадратных милях", полученных США в Беринговом море, сказано и в документе, направленном Сенату губернатором штата Аляски.
Ложка дегтя в бочке меда
Доложив Сенату о пространственных приращениях в Беринговом море, администрация США не доложила о некоторых потерях (в сопоставлении с разграничением по равному отстоянию) в Северном Ледовитом океане. Вместо администрации США об этом - в гипертрофированном виде - заявила американская независимая группа "надзора за внешней политикой США". 18 декабря 1997 года она распространила заявление под заголовком "Государственный департамент прошел длительный путь, чтобы передать русским 9 американских островов; обширное, богатое нефтью морское дно; осуществить новую передачу 150 тысяч тонн рыбных запасов; население Аляски выражает резкий протест". Заявление подкрепляется специальным изданием журнала "Орбис", в котором подробно излагаются обвинения в адрес Государственного департамента США за "уступки" в пользу России при подписании Соглашения 1990 г. о линии разграничения морских пространств, имея в виду уступки в Северном Ледовитом океане.
Негативные оценки Соглашения в СССР и в России
Обоснованные возражения в адрес МИД СССР в связи с подготовкой Соглашения - задолго до 1990 года - были направлены ИМЭМО АН СССР (академиком Примаковым Е.М.) и Минрыбхозом СССР (министром Котляром Н.И.). И институт АН СССР, и союзное министерство не видели оснований в утрате Советским Союзом района в Беринговом море вследствие отказа от делимитации по равному отстоянию. Кроме того, оппоненты ратификации Соглашения 1990 года отмечали, что к США, помимо указанного выше морского района (где традиционно промысел вели отечественные рыбаки), отошла по Соглашению также и часть исключительной экономической зоны СССР в виде "специальных восточных районов".
В материалах законодательного органа России отражена жесткая критика этого договорного результата работы МИДа СССР (в основном, руководства МИДа, лично Министра Э.А. Шеварднадзе). Как следствие, логичным выглядел отказ в законодательном согласии на продление срока временного применения Соглашения. Примечательно, что это Постановление принято при редком единодушии различных фракций в Государственной Думе.
Nemo sine voce dixisse existimatur
Вместе с тем, некоторые из обвинений в адрес МИДа, выдвинутые в стенах отечественного парламента в связи с подписанием Соглашения 1990 г., носят не правовой характер и даже не соответствуют фактам. Среди них - приписывание лично Э. А. Шеварнадзе, в обход высшего руководства СССР, инициативы заключить Соглашение с США в его нынешнем виде, т.е. на основе линии Конвенции 1867 года. Документы свидетельствуют, что это не так. Задолго до прихода Э. А. Шеварнадзе к руководству МИДом СССР, а именно, 24 января 1977 года в МИД СССР была передана нота посольства США в Москве, в которой, в связи с установлением США 200-мильной рыболовной зоны, указывалось, что при осуществлении юрисдикции в области рыболовства правительство США "намерено уважать линию, установленную Конвенцией, подписанной 30 марта 1867 г. в Вашингтоне", и что правительство США ожидает, что правительство СССР "будет следовать аналогичной практике при осуществлении своей юрисдикции в области рыболовства". Именно тогда у союзного МИДа была первая возможность ответить, что линия, установленная Конвенцией 1867 г., имеет иное предназначение, и предложить осуществить разграничение в Беринговом море 200-мильных районов юрисдикции США и СССР в соответствии с современным международным правом, в первую очередь, на основе принципа равного отстояния. А в Северном Ледовитом океане разграничение по равному отстоянию было не целесообразно и для США, и для Советского Союза: оба государства заинтересованы в незыблемости Конвенции 1867 г. и меридиональной (секторальной) линии, установленной этой Конвенцией. Вместо этого в ноте МИД СССР посольству США в Москве от 24 февраля 1977 года выражено согласие с предложением США: "Правительство СССР при осуществлении мер, вытекающих из Указа Президиума Верховного Совета СССР от 10 декабря 1976 г. "О временных мерах по сохранению живых ресурсов и регулированию рыболовства в морских районах, прилегающих к побережью СССР", намерено придерживаться в Северном Ледовитом океане, Чукотском и Беринговом морях той же линии конвенции от 18 (30) марта 1867 года". Понятно, что в 1977 г. МИД СССР мог принять такое решение только по согласованию с высшим руководством страны.
Надо учесть и то, что принцип равного отстояния сам по себе не является обязательным по смыслу упоминавшихся Женевских морских конвенций 1958 г.: в них этот принцип сочетается с обязательством учитывать наличие особых обстоятельств при делимитации на море. На III Конференции ООН по морскому праву высказались мнения как в пользу подтверждения этого принципа, так и в пользу того, что равностоящая линия является не правовым принципом, а лишь одним из методов разграничения, который может быть использован только тогда, когда он ведет к справедливому решению вопросов делимитации. Статьи 74 и 83 Конвенции ООН по морскому праву 1982 года предусматривают, что делимитация исключительной экономической зоны, континентального шельфа осуществляется путем соглашения на основе международного права, как это указывается в статье 38 Статута Международного Суда, в целях достижения справедливого решения. А Суд в ряде своих решений подчеркнул, что "метод равного отстояния" не является юридически обязательным. Поэтому разграничение по Соглашению 1990 года, произведенное с отступлением от принципа равного отстояния, не может само по себе расцениваться как нарушение норм международного права.
Не имеют оснований упреки в адрес СССР и США и в том, что по Соглашению 1990 г. ширина их исключительной экономической зоны в обозначенных сторонами "специальных районах" превысила 200 морских миль. А согласно Конвенции по морскому праву 1982 г. "ширина исключительной экономической зоны не должна превышать 200 морских миль" (ст.57) и никаких исключений не предусмотрено. Но смысл этой статьи - в том, чтобы исключительная экономическая зона не прирастала за счет открытого моря. По Соглашению 1990 г. - не прирастает: ширина исключительной экономической зоны не превышает 200 миль. Норма Конвенции 1982 г. не нарушена. Но Конвенция не запрещает прибрежным государствам договориться о признании суверенных прав и юрисдикции кого-то из них в конкретных районах исключительной экономической зоны. Договорной практике известны примеры, когда одно государство осуществляет четко обозначенные государственные функции даже в пределах государственной территории другого государства. Это - объект двусторонней договоренности суверенных государств, а не многосторонней конвенции.
Не правы и те, кто обвиняют СССР и США в том, что они разграничили по Соглашению 1990 г. районы континентального шельфа за 200 мильным расстоянием от исходных линий без всякого обращения к Комиссии по границам континентального шельфа, предусмотренной Конвенцией 1982 г. А ее статья 76 предусматривает, что "данные о границах континентального шельфа за пределами 200 морских миль... предоставляются соответствующим прибрежным государством в Комиссию по границам континентального шельфа". Во-первых, эта статья устанавливает границу между континентальным шельфом прибрежного государства и международным районом морского дна. Последний является новым институтом в морском праве, представленным нормами об "общем наследии человечества". Это - нормы Конвенции 1982 г., а не общего международного права. Они не применимы к отношениям с США, не являющимся участником Конвенции 1982 г. Во-вторых, и для участников Конвенции 1982 г. статья 76 (о границе между шельфом и районом "общего наследия человечества") применима лишь постольку, поскольку она "не затрагивает вопроса о делимитации континентального шельфа между государствами с противолежащими или смежными побережьями". СССР и США осуществили такую делимитацию. И в этом аспекте Конвенция 1982 г. не нарушена. В-третьих, в 1990 г. Конвенция 1982 г. еще не вступила в силу как международный договор, а ее положения о районе "общего наследия человечества" не составляли (как не составляют и в настоящее время) часть международного обычного права.
Следовательно:
* обозначенное в 1977 г. и в 1990 г. согласие СССР и США разграничивать морские пространства по линии русско-американской конвенции 1867 г. соответствует общему международному праву;
* решение о согласии с предложением США придерживаться для целей разграничения 200-мильных рыбоохранных районов юрисдикции, в т.ч. в Беринговом море, не линии, равноотстоящей от побережий двух соседних государств, а линии конвенции 1867 года, было принято советским руководством и оформлено МИДом СССР еще в 1977 г. В 1990 г. эта линия была уточнена и, кроме того, принята для разграничения континентального шельфа между СССР и США;
* это решение в части Берингова моря экономически более выгодно США, чем СССР;
* экономическая выгода, полученная в 1977 г. США в Беринговом море, отчасти "компенсировалась" совместным подтверждением двумя государствами восточной секторальной границы между зонами юрисдикции и суверенных прав СССР и США в Северном Ледовитом океане.
