Совершенствование и развитие отношений между федеральным центром и регионами в России возможно на основе изучения двух тенденций в мировом опыте: (1)последовательное расширение демократических основ федеративных отношений при строгом соблюдении прав муниципальных органов (разграничение полномочий между уровнями власти, их финансовое обеспечение, самостоятельности в выборе приоритетов регионального развития и др.); качественная настройка процессов выравнивания уровней экономического и особенно социального развития регионов, обладающих разными возможностями.
Остановимся на обсуждении второго направления. Фондовое обеспечение субъектов РФ строится на базе следующих составляющих:
- средства из федерального бюджета;
- средства государственных внебюджетных фондов;
- средства консолидированных бюджетов регионов РФ;
- заемные средства;
- привлеченные средства.
Бюджетные ассигнования, обеспечивающие выполнение определенных функций государственного управления, составляют около 2/3 расходов федерального бюджета (в 2006 году - 62%). На долю межбюджетных трансфертов в 2006 году приходилось 38%. Сравнивая среднедушевое бюджетное обеспечение (расходы консолидированных и местных бюджетов) можно отметить, что существуют разрывы между разными субъектами РФ в сотни раз.
Сложившаяся в России практика выравнивания уровней социального и экономического развития регионов, подвергается критике со стороны теоретиков, специалистов и управленцев. Эта практика "возврата абсолютному большинству регионов заработанных ими средств из федерального бюджета, с использованием институтов дотаций, субвенций и субсидий, свидетельствует о слабости федеративных взаимоотношений и отсутствии у регионов стимулов повышать эффективность развития" (2).
Такая система межбюджетных взаимоотношений как бюджетный федерализм должна удовлетворять требованиям социально-экономической эффективности, региональной (территориальной) справедливости и политической стабильности. Эти требования практически всегда противоречивы даже в условиях устойчивого и спокойного развития экономики. Так, для достижения политической стабильности приходится идти на межбюджетные трансферты и дополнительные "вливания" в регионы, которые в силу ряда обстоятельств не могут обеспечить эффективное их использование. Региональная (территориальная) же справедливость в российской практике приводит к тому, что у дотационных субъектов РФ, привыкших к "выравниванию" за счет регионов-доноров и центра, ослаблены стимулы к развитию. Справедливость обеспечивается тогда за счет определенного ущерба экономической эффективности. Очевидно, что в условиях глобального финансово-экономического кризиса, усиливавшегося в России со второй половины 2008 года, острота противоречий между этими требованиями резко возрастает. И в течение последующих двух-трех лет они будут только усиливаться.
О том, что необходимо что-то менять в сложившемся подходе говорят и теоретики и управленцы. Так, министр регионального развития РФ Д.Козак отмечал, что надо разработать "механизм ответственности федеральных, региональных и местных властей за конечный результат", предоставив субъектам РФ больше самостоятельности и финансов (3).
В силу многих обстоятельств уровни бюджетной обеспеченности (БО) консолидированных бюджетов субъектов РФ оказываются различными. Для того чтобы хоть как-то выровнять такие различия, в России были созданы так называемые выравнивающие механизмы - система безвозмездных перечислений регионам из федерального бюджета в формате межбюджетного трансферта. Эта система оказания финансовой помощи на сегодняшний день включает 5 фондов: ФФПР, ФФК, ФССР, ФФРР и ФРРФ.
Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР) - это основной механизм выравнивания БО, созданный в 1994 году, объем которого в 2007 году равнялся 260,4 млрд. руб.
Федеральный фонд компенсаций (ФФК) - второй по величине (153.1 млрд. руб. в 2007 г.) фонд, образованный в 2001 году, предназначен для предоставления субъектам РФ субвенций на реализацию федеральных законов, связанных с социальными выплатами или льготами выделенным категориям населения.
Объемы трех других фондов в 2007 году менее значительны:
- Фонд софинансирования социальных расходов в форме субсидий (ФССР - 35.4 млрд. руб.),
- Федеральный фонд регионального развития в виде субсидий на развитие общественной инфраструктуры и поддержку региональных фондов муниципального развития (ФФРР - 6.3 млрд. руб.), а также
- Фонд реформирования региональных финансов (ФРРФ сформирован за счет средств МБРР - 1.9 млрд. руб.) в форме субсидий на основе конкурсного отбора субъектов РФ для выполнения реформ в бюджетной сфере.
Действующая методика расчета бюджетных трансфертов ФФПР основана на оценке уровня БО, определяемой из соотношения индекса налогового потенциала (ИНП) и индекса бюджетных расходов (ИБР). ИНП - это оценка налоговых доходов консолидированного бюджета региона на душу населения, при расчете которой используют показатели добавленной стоимости за несколько лет, а ИБР - это оценка расходов консолидированного бюджета по предоставлению одинакового объема бюджетных услуг на душу населения (применяются коэффициенты дифференциации зарплаты, стоимости ЖКУ, уровня цен в регионе и др.). Субъекты РФ, у которых БО больше 1 поддержки из ФФПР не получают. В число таких регионов в 2006 году входили 18 субъектов РФ (Тюменская обл., Москва, Липецкая обл., Республика Татарстан, Санкт-Петербург, Вологодская обл., Пермская обл., Самарская обл., Красноярский край, Челябинская обл., Томская обл., Оренбургская обл., Республика Коми, Свердловская обл., Ленинградская обл., Ярославская обл., Астраханская обл., Республика Башкортостан), а в 2007 году - 17 (перечисленные выше без Республики Башкортостан).
Остальные субъекты РФ по линии ФФПР получили поддержку, которая отличается следующими особенностями (4):
- - велика поляризация регионов по уровню финансовой поддержки (в 318 раз на душу населения - от 241 руб./чел. для Удмуртии до 76533 руб./чел. для Эвенкийского АО; в 50 раз по общему объему перечислений - от 0.37 млрд руб. в Удмуртию до 18.62 млрд. руб. в Дагестан);
- меньшую поддержку получают регионы, имеющие одну или несколько конкурентоспособных отраслей, или отличающиеся наличием города-миллионера;
- наибольшую поддержку получают депрессивные регионы ЦФО, УрФО и ПФО со значительным спадом промышленного производства, регионы юга СФО и ДФО, находящиеся в состоянии социально-экономического кризиса, слабо развитые АО и субъекты РФ с малой численностью населения и бюджетной экономикой, удаленные субъекты с плохой транспортной доступностью и суровым климатом, а также слаборазвитые субъекты Северного Кавказа.
Отметим, что методика расчета финансовой помощи по линии ФФПР неплохо формализована, в основном достаточно четко выявляет проблемные регионы. Однако имеются примеры, свидетельствующие "о политической обусловленности особой поддержки (скорее всего, на этапе расчета статистических данных) некоторых регионов: балансирование Кемеровской области и Башкирии, значительные трансферты отдельным республикам Северного Кавказа" (5). Рядом исследователей отмечается, что в последние годы в связи с передачей части федеральных полномочий в субъекты РФ и осуществлением региональных социальных полномочий распределение всей совокупности межбюджетных трансфертов разнится от расходования по линии ФФПР: проявился рост уровня душевых безвозмездных перечислений в регионы с БО > 1. Поэтому выравнивающая роль ФФПР стала уменьшаться.
Очевидно, что при выработке стратегии реформы межбюджетных отношений в России придется искать допустимый компромисс между экономической эффективностью и региональной справедливостью. При этом надо осознавать, что экономическая эффективность есть рациональное использование бюджетных ресурсов и создание стимулов такого поведения со стороны властей разных уровней, а региональная справедливость состоит в обеспечении на всей территории страны (включая дотационные регионы) определенного минимума социальных гарантий.
По нашему мнению, деятельность федерального центра не должна сводиться к такому распределению, но должна состоять в оказании помощи в саморазвитии регионов и в контроле за рациональным использованием ресурсов. Это становится особенно значимым в кризисных условиях. Возникает острая нужда в новых инструментах для оценки:
- эффективности деятельности ОИВ;
- работы губернаторов;
- социально экономического развития регионов;
- тенденций саморазвития.
В течение последних 4-5 лет начали создаваться новые инструменты оценки эффективности деятельности органов власти и оценки социально-экономического развития регионов, которые косвенно были сориентированы на стимулирование саморазвития.
1. Указом Президента России от 28 июня 2007 года N825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" утверждена методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ. Идея о создании такого инструмента впервые была озвучена почти десять лет назад, но стала актуальной в связи с назначением губернаторов.
В соответствии с этой методикой оцениваются эффективность расходования бюджетных средств, динамика изменения показателей, характеризующих качество жизни, уровень социально-экономического развития региона, степень внедрения методов и принципов управления, обеспечивающих переход к более результативным моделям регионального управления. На основе полученных оценок определяются вопросы, требующие приоритетного внимания региональных и муниципальных властей, затем предполагается сформировать перечень мероприятий по повышению результативности деятельности региональных органов исполнительной власти (включая сокращение неэффективных расходов, выявление внутренних ресурсов для увеличения заработной платы работников бюджетной сферы, повышения качества и объема предоставляемых населению услуг).
Трудности, с которыми пришлось столкнуться создателям этого инструмента, просматриваются уже из перечня показателей оценки, утвержденных названным выше Указом Президента. Совокупность из 43 показателей (в исходном Указе) и 77 показателей (список расширен Комиссией при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия, протокол N 1 от 18 июля 2007 г.) условно можно разбить на две группы: "затратные" показатели и показатели "результатов" деятельности, которые можно подразбить на 3 подгруппы - прямые, конечные и показатели эффективности.
Оценка осуществляется в социально-экономической сфере по следующим направлениям: развитие экономики, уровень доходов населения, политика в сфере обеспечения безопасности, здоровье, образование, жилищно-коммунальное хозяйство, жилищная политика и проводится с использованием показателей, утвержденных Указом, а также дополнительных показателей, разработанных во исполнение Указа, утвержденных Комиссией при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия и необходимых для проведения комплексного анализа и расчета эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Бросается в глаза сразу то, что группа "затратных" показателей оказывается неполной в том смысле, что она не охватывает всех полномочий. Одновременно включены показатели, которые включают полномочия, не относящиеся к субъектам РФ (охват населения мобильной связью).
Есть сложности и со второй группой. Нетрудно заметить, что эти показатели, характеризующие динамику, имеют разный базовый уровень и являются противоречивыми: у одних рост значений отражает эффективность (доля населенных пунктов, обеспеченных питьевой водой надлежащего качества, или реальная среднемесячная начисленная заработная плата работников в сравнении с предыдущим годом), а у других напротив уменьшение значений (доля убыточных организаций ЖКХ или смертность населения разных половозрастных групп). А ряд показателей вообще трудно отнести к таким, которые позволяли бы оценить конечный результат (доля автономных учреждений).
Странно, что не включены показатели, увязывающие затраты с эффективностью.
Трудно не согласиться со следующим мнением представителя Центра фискальной политики: (6)
- Наличие показателей, динамика которых зависит от огромного числа факторов (ВРП, частные инвестиции);
- Наличие показателей, сомнительно характеризующих эффективность деятельности субъектов РФ (Соотношение среднедушевого товарооборота и величины прожиточного минимума);
- Наличие показателей, формирующих ложные стимулы (Число рентабельных крупных и средних сельскохозяйственных предприятий);
- Межрегиональная несопоставимость ряда показателей (абсолютные значения, различные условия и т.п.);
- Отсутствие интегральной оценки по отдельным отраслям (методика экспертной оценки предлагает формализованную сводную оценку только по отдельным показателям).
Надуманным выглядит, например, такой показатель как количество экземпляров библиотечного фонда общедоступных библиотек на 1000 человек населения. Действительно, если ничего не говорится о том, что представляют собой эти книги, то можно сильно нарастить значение показателя за счет приобретения бульварных книжонок.
Можно назвать еще ряд попыток создания различных методик оценки:- на заседании Госсовета в сентябре 2006 года было принято решение оценивать эффективность работы губернатора. За основу взяли методику Тюменской обл. (127 показателей оценки); - в декабре 2006 года было утверждено положение об оценке эффективности работы ОИВ регионов и об обязанности губернаторов отчитываться перед президентом по этим показателям; - в мае 2007 года Министерством экономического развития и торговли предлагалось вести федеральный мониторинг социально-экономического развития регионов по 25 направлениям на основе 700 показателей; - в апреле 2008 года Минрегионразвития сообщил о создании новой методики оценки субъектов РФ и ОИВ регионов.
Отметим, что последняя из названных разработок опиралась на опыт создания методики оценки эффективности работы региональных властей и муниципалитетов, развитой в ЮФО (7).
Цель методики для ЮФО состояла в повышении ответственности местного руководства за обеспечение развития территорий, эффективное использование ресурсов и качество предоставляемых государственных услуг. В ней преобладали показатели, характеризующие качество жизни населения и развитие экономического потенциала, включая демографические показатели, среднедушевые доходы населения, состояние рынка труда, систем здравоохранения и образования.
Всего при проведении оценки использовалось 80 показателей. Около 30 из них предназначались для оценки состояния экономики, финансовой устойчивости и тенденций развития региона (динамика роста валового регионального продукта, состояние промышленности, торговли и пр.). Основной массив показателей (около 50) был направлен на оценку состояния социальной сферы и общественной ситуации в регионах.
Применение методики по данным 2005- 2006 годов позволило по сути дела проранжировать субъекты ЮФО по степени развитости, оценить их перспективы и сделать властями выводы о направлениях корректировки проводимой политики.
В 2008 году методика была адаптирована для оценки эффективности деятельности органов государственной власти субъектов РФ в масштабе всей страны. Среди показателей оценки были рост доходов населения, состояние системы образования, здравоохранения, состояние жилищно-коммунального хозяйства, уровень инвестиционной привлекательности самих территорий и т.п. 13 ноября 2008 года Правительство РФ подвело итоги, на основании чего 20 регионам, добившимся наивысших результатов было выделено 2 млрд. рублей из федерального бюджета. Этот поощрительный бонус предлагалось им использовать для решения самостоятельно определенных приоритетных задач.
Следует отметить, что задача оценки эффективности деятельности ОИВ субъектов РФ относится к классу задач многокритериального выбора. Для решения таких задач развит солидный аппарат многокритериальной оптимизации и моделей выбора предпочтительных вариантов, оцениваемых по многим критериям (8). Разработаны методы выбора предпочтительных альтернатив в условиях слабоструктуризованности задачи с учетом предпочтений лиц, принимающих решения. Имеются методики (а) упорядочения всех вариантов,
(б) выделения заданного числа "наилучших" вариантов,
(в) разбиения вариантов на упорядоченные группы и пр. Создан модельно-расчетный комплекс оценки эффективности деятельности администраций регионов, опирающийся на результаты теории многокритериального выбора (9).
Представляется целесообразным применение этих теоретических и прикладных результатов для совершенствования методик оценки.
2. Для повышения эффективности государственного и муниципального управления в России наряду с усилением профессионализма и ответственности власти необходимо расширение участия общества в делах государства, развитие каналов обратной связи между обществом и властью, привлечение потенциала гражданского общества к созданию условий устойчивого социально-экономического развития регионов.
Основные направления развития институтов гражданского общества и межсекторного социального партнерства включают (10):
- развитие механизма конкурсного размещения государственного и муниципального заказа на предоставление социальных услуг, обеспечивающее участие в их оказании некоммерческих организаций (НКО);
- расширение практики частно-государственного финансирования социальных программ (проектов) в рамках механизмов социального партнерства с привлечением к их реализации НКО;
- развитие механизмов взаимодействия органов исполнительной власти и структур гражданского общества в рамках административной реформы;
- распространение лучшей практики реализации социальной политики с привлечением НКО.
Нами была предложена рейтинговая методика оценки (АЯ-рейтинг) регионов по уровню продвижения механизмов межсекторного социального партнерства (МСП) (11).
Модель предполагает расчет рейтинга на уровне регионов и федеральных округов. На уровне регионов рейтинг может рассчитываться двумя способами.
С помощью первого способа оценивается использование механизмов МСП на региональном уровне. Второй способ позволяет определить рейтинг региона с учетом развитости механизмов МСП на внутрирегиональном уровне - в муниципальных образованиях, которые входят в состав региона.
Первый способ предполагает расчет рейтинга по двум вариантам: первый - по факту наличия механизмов МСП в регионе, второй - с учетом значимости механизмов МСП в регионе. В исследовании участвовали восемь значимых механизмов МСП (фонды местных сообществ, гранты НКО, налоговые льготы НКО и донорам и др.). Отметим, что многие механизмы МСП позволяют привлечь на территорию внебюджетные средства.
Результаты расчета рейтинга субъектов России по факту наличия механизмов МСП позволили выделить шесть групп регионов (2006 год):
1) "Отсталые" - регионы, для которых значение рейтинга Ri=0, т.е. механизмов МСП нет. Таких - 22, что составляет 25% от числа всех субъектов РФ. Большая часть из них - это республики и автономные округа в составе РФ, занимающие примерно такие же строчки рейтингов по экономическому положению (депрессивные регионы);
2) "Начинающие" - регионы, где значение Ri=1. Здесь 23 региона, что составляет 26% от всех субъектов РФ;
3) "Средние" - регионы, где значение Ri=2, 19 регионов или 22%;
4) "Развитые" - регионы, в которых значение Ri=3, таких регионов 12 по состоянию на 2006 год (что составляет 14%);
5) "Продвинутые" - регионы, в которых значение Ri=4. Их - 10 (или 11%). Треть из них - регионы, считающиеся донорскими - Челябинская, Тюменская, Свердловская области. Но сюда вошли и не столь экономически развитые - Приморский край, Сахалинская и Саратовская области;
6) "Лидеры" - это Пермский край и г. Санкт-Петебург - регионы, в которых значение Ri =5.
Аналогично рейтингу регионов по факту наличия механизмов МСП рассчитан рейтинг каждой выше названной группы регионов по факту наличия правовых условий МСП (Pi). При сравнении этих двух рейтингов наблюдается связь первого и второго показателей. Из чего следует очевидный вывод о необходимости существования правовых условий для запуска механизмов МСП. В то же время зависимость не является прямо пропорциональной, что логично, т.к. для развития и эффективной работы механизмов МСП необходимо наличие процедурных, а не декларативных правовых норм (здесь важно отметить, что при определении Pi учитывались в большей степени декларативные правовые нормы).
Таблица 1. Весовые коэффициенты механизмов МСП. | N | Механизм МСП | | | 1. | Фонды местных сообществ | 0,2 | | 2. | Социальный заказ | 0,15 | | 3. | Гранты НКО | 0,15 | | 4. | Налоговые льготы НКО и донорам | 0,2 | | 5. | Общественные палаты | 0,1 | | 6. | Форумы НКО | 0,1 | | 7. | Общественные советы при законодательных органах власти | 0,05 | | 8. | Общественные советы при исполнительных органах власти | 0,05 | |
В рамках второго способа рейтинг i-того региона можно определять с учетом развитости механизмов МСП на муниципальном уровне, т.е. в муниципальных образованиях, которые входят в состав этого региона.
Среднее значение рейтинга региона по степени развитости механизмов МСП по России составляет 0,21. Ниже этой границы находится более половины (45) регионов России. Их список совпадает со списком дотационных регионов.
Стратегия развития МСП будет различаться в зависимости от принадлежности региона к той или иной группе. Так, для регионов отсталых и начинающих, акцент необходимо делать на просвещении и обучении участников, создании базовых институциональных условий, необходимых для запуска механизмов МСП. В регионах, принадлежащих к группам "средние" и "развитые" приоритетным станет разработка и запуск тех механизмов МСП, которые в регионе еще не работают, методическая и консультационная поддержка процесса межсекторного взаимодействия. В продвинутых регионах и регионах-лидерах скорее всего речь пойдет о повышении качества и эффективности МСП, обеспечении стабильности, поддерживании необходимого уровня мотивации участников, обмене опытом. Именно эти регионы могут взять "шефство" над отсталыми и начинающими и оказывать им необходимую информационную, методическую, консультационную и иную поддержку.
В заключении отметим, что наблюдающееся в течение многих лет устойчивое сохранение в списке "дотационных" субъектов РФ подавляющего числа одних и тех же регионов, свидетельствует о том, что практика межбюджетных взаимоотношений между федеральным центром и субъектами РФ в динамике оказывается неэффективной. Эта практика не стимулирует саморазвитие дотационных регионов и не способствует наращиванию потенциала регионов-доноров. Очевидно, что должно работать не только оказание финансовой помощи из федерального центра. Необходимо в ускоренном темпе создавать новые инструменты управления, направленные, с одной стороны, на поощрение экономического и социального саморазвития всех субъектов РФ, а с другой стороны, на контроль за эффективным расходованием финансовых средств органами исполнительной власти регионов, на комплексную и верифицированную оценку эффективности их деятельности, как в отношении использования этих фондов, так и в создании новых механизмов саморазвития (в том числе и межсекторного социального партнерства) с учетом состояния и потенциала всех секторов экономики (государственного, муниципального, коммерческого и некоммерческого).
__________________________________________________________________________________
1. Татаркин А.И. Макроэкономические условия и организационно-экономические формы устойчивого развития регионов // Проблемы государственной политики регионального развития России. - М.: Научный эксперт. 2008. - С. 66-81.
2. Татаркин А.И., с.69.
3. Коммерсантъ. - М., 2007. - N197. - С.2.
4. Мильчаков М.В.Выравнивающие финансовые механизмы федерального центра: современные тенденции и территориальные изменения // Проблемы государственной политики регионального развития России. - М.: Научный эксперт. 2008. - С. 513-531.
5. Мильчаков, 2008, с. 521
6. Курляндская Г.В. Эффективен ли административный рейтинг регионов, Центр фискальной политики, 2007
7. Российская газета, 22.05.2007
8. Дубов Ю.А., Травкин С.И., Якимец В.Н. Многокритериальные модели формирования и выбора вариантов систем. - М.: Наука, 1986. - 295 с.; Ларичев О.И. Теория и методы принятия решений, а также хроника событий в волшебных странах. 2-е изд. - М.: Логос, 2002. - 392 с.; Aleskerov F., Monjardet B. Utility Maximization, Choice and Preference. - Berlin: Springer Verlag. - P. 221.
9. Алескеров Ф.Т., Андрюшина Н.А., Хуторская О.Е. Якуба В.И. Модельно-расчетный комплекс оценки эффективности деятельности администраций регионов. // Моделирование в социально-политической сфере. 2008. - N 1(2). - С.4-9.
10. Якимец В.Н. Межсекторное социальное партнерство: основы, теория, принципы, механизмы. - М.: Едиториал УРСС. 2004. - 382 с.
11. Акрамовская А.Г., Якимец В.Н. АЯ-рейтинг регионов по уровню продвижения механизмов межсекторного социального партнерства //Актуальные проблемы управления - 2007. - М.: Государственный университете управления, 2007. - С. 3-10.
www.viperson.ru,
12.08.2009
Док. 581112
Опублик.: 12.08.09
Число обращений: 0
Якимец Владимир Николаевич
|
