Жан и Жак заключают сделку. Записывают ее условия на свитке пергамента. Разрывают его пополам. Если что, обе части документа можно соединить, чтобы восстановить обстоятельства дела. Так в средневековой Франции оформляли деловые операции. Свиток по-французски - role. Его половина - contre-role. Нешуточная значимость этого самого contre-role и дала миру слово "контроль".
Но тогда не было демократии. В ее отсутствие наше Отечество, например, изрядно пополнило функции контроля. Обогатило их, скажем, надзором за собственными гражданами. В нынешней России контроль за умами сменился контролем за финансами. Но все-таки контролем, то есть чем-то властно-принудительным. В обществе не остается незамеченным, что на фоне финансово-экономического кризиса властные структуры еще более настоятельно требуют сопровождать контролем реализацию их бюджетных решений. Похоже, контрольные полномочия власти актуализируются.
Уместна ли такая функция в государстве, строящем гражданское общество? Допускают ли ее в свою семью другие институты демократического государства? И что, по мере дальнейшего становления в России демократических институтов эта функция будет отмирать, сохраняться или...?
Некогда бытовало представление: сам по себе человек добродетелен, но его губит среда. Согласно современным исследованиям в человеке таятся разнородные начала, тяготеющие как к добру, так и к злу. Из таких "человеков", если отбросить утопию, и состоит демократическое государство.
Демократическая власть обязана сама заботиться, чтобы государство не переродилось в автократию, тоталитарный режим или охлократию. Вот почему принцип демократического устройства - самоконтроль власти и внешний - в том числе общественный - независимый контроль над ее деятельностью. Сочетание того и другого и есть демократический контроль. Его ослабление ведет к деградации демократической власти. Не так ли произошло в ходе приватизации 1990-х, которую лауреат Нобелевской премии по экономике Джозеф Стиглиц назвал величайшим надувательством, обогатившим немногих и разорившим всех?
Ныне былая немощь государства сменилась обретением свойственных ему функций, в том числе контроля за использованием общественных ресурсов и национального достояния. Эффективно заработал государственный финансовый контроль. Так у нас обозначают ведомственный, внутренний контроль: соответствующие подразделения органов исполнительной власти проверяют нижестоящие инстанции. Это САМОконтроль государства.
А как насчет контроля
ЗА государством?
В новой России последовательно формируется гражданское общество. Это когда граждане осуществляют контроль за собственным государством. И в сфере соблюдения им прав человека. И в его деятельности по строительству вооруженных сил и использованию спецслужб. И в финансах. В последнем случае речь идет об утверждающемся в стране осуществлении от имени общества независимого, внешнего контроля за использованием исполнительной властью общественных средств и ресурсов. Представляется, что здесь Россия ощутимо продвигается к одному из "маячков" гражданского общества - контролю граждан за использованием общественного достояния, то есть к контролю ЗА государством. Ведь Счетная палата формируется представительной ветвью власти. И, стало быть, по поручению избравших ее граждан контролирует правильность использования их средств ветвью исполнительной. В этом ей ассистируют институты гражданского общества - СМИ, Общественная палата, Российский союз налогоплательщиков. В совокупности этот процесс, в отличие от государственного контроля, называется государственный аудит. Это специфическая социальная деятельность общества, которая, как отмечает академик РАН Геннадий Осипов, происходит на стыке экономики, конституционного права и социологии. И, подчеркивает он, развивает уже заложенную в Основном Законе идею государственного аудита как конституционно установленный институт внешнего контроля за использованием общественного достояния.
Если долг платежом... зелен
При сравнении этих двух терминов - контроль и аудит - могут сказать: первый звучит как-то императивнее. Этого у внутреннего, ведомственного контроля не отнимешь. Как, впрочем, и государственный аудит отмечен конституционно закрепленной директивностью своих решений. Просто внешний контроль - концептуально иное понятие. Речь идет о таком контроле за тем, как распоряжается исполнительная власть государственными средствами и собственностью, который, по Конституции, независим от распорядителей, то есть от самой власти. Да и конституционно предписанные функции государственного аудита иные. Он "экзаменует" проекты федерального бюджета, сопоставляя их с национальными стратегическими целями - соответствующие замечания или рекомендации Счетной палаты рассматриваются парламентом наряду с обсуждением самого проекта. После принятия бюджета государственный аудит, как нитка за иголкой, следует за его исполнением. Он пропускает сквозь экспертные жернова проекты федеральных законов и другие правовые акты государства, влекущие расход бюджетной копейки. И не только - выступает своеобразным "дознавателем" эффективности, да и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности.
Сейчас, например, государственный аудит выступает в роли "смотрящего" за правильностью расходования антикризисных миллиардов, ассигнований на подготовку сочинской Олимпиады, средств на поддержку системообразующих предприятий и банков. А его анализ антикризисных мер правительства результирован в решение власти о приостановке использования валютных резервов Банка России на покрытие корпоративной задолженности перед иностранными кредиторами. Перекрыт хотя бы этот канал утечки "зеленых" - компании должны сами добиваться реструктуризации своих долгов.
Между государством
и бюрократией
Финансово-экономический кризис заставил государство расчехлить потенциал своих управленческих и регулирующих функций. Жизнь взыскивает повышение эффективности работы государственного аппарата. И в не меньшей степени - обуздания рентоискательных инстинктов бюрократии. Ведь она при наличии нескольких альтернатив зачастую делает выбор в пользу той, которая обернется Клондайком для конкретных чиновников, но "черной дырой" - для общества. Происходящее ныне сжатие финансовых ресурсов побуждает бюрократию к гальванизации иного ресурса - административного. Экономика бюрократии начинает противостоять экономике России.
Возможен ли в принципе контроль общества над бюрократией? Государственный аудит отвечает на это так: есть государство как высшая ценность, а есть государство в лице органов исполнительной власти, то есть части государственного аппарата. Именно для того, чтобы защитить государство как высшую ценность, повысить его эффективность, необходим внешний, то есть независимый аудит деятельности исполнительных органов власти - той самой бюрократии, которая нанимается для исполнения властных решений государства. Для начала этот постулат реализован в ряде документов Счетной палаты по поводу коррупциогенности некоторых законодательных и нормативных актов. Когда дело дойдет до их пересмотра, общество узнает о них поименно. Как оно в свое время узнало о пересмотре, скажем, Лесного кодекса, некоторые положения которого были найдены Счетной палатой коррупциогенными.
Не сумеем отделить государство от иных его чиновников, образовавших некую самодостаточную касту рентоискателей и мздоимцев, произойдет ослабление государства и укрепление бюрократии. А иные ее представители будут вторить незабвенному Козьме Пруткову: долговременная и беспорочная служба моя дала мне возможность благоприятно разъяснять населению разные финансовые вопросы - согласно с видами начальства.
Между традицией
и модерном
Эффективно функционирующий государственный аудит - это еще и один из инструментов перехода к инновационной экономике. Ведь его действенность прямо пропорциональна демократичности государства. Причем сильного государства, которое может себе позволить и внутренний, и внешний контроль за собой. Для России на фоне нынешнего кризиса возвращение "сильного государства" - это пусть и недолгосрочное, но необходимое условие успешного социально-экономического развития, в том числе перехода к инновационной модели экономики. Тут важно учитывать социально-психологические аспекты. В силу трудностей и противоречий 1990-х годов немалому числу граждан сегодняшнее усиление государства видится главным образом в контексте расширения его социальных функций - как возможность получить, наконец, справедливое "воздаяние" за перенесенные страдания. Но такие социальные ожидания повышают риск попадания государства в ловушку патернализма. А патерналистское общество стремится избегать инноваций, поскольку они ведут к нарушению привычного порядка и сложившихся традиций. В результате возникает механизм "отрицательного отбора", который выбраковывает все новое и всех тех, кто способен к инновациям. Государственный аудит настроен на обнаружение "инерционных эффектов", препятствующих правильному балансу традиций и "модерна". И выстраиванию этого баланса в интересах инновационного развития.
Аудит как транквилизатор
Конечно, эффективное функционирование государственного аудита как части механизма общественного контроля требует достаточно высокого уровня развития гражданского общества и совершенно иного уровня социальной активности людей. Вот почему государственный аудит яростно отстаивает объективную необходимость общественного контроля за государством. А на практике способствует созданию каналов участия граждан в управлении общественными финансами и национальными ресурсами. Например, охотно принимает аккомпанемент СМИ и общественных организаций в общем ансамбле инструментов рачительного контроля за деятельностью власти в сфере финансов.
Институт государственного аудита в российских условиях - это нарождающаяся система независимой обратной связи, которая дает государству и обществу объективную информацию о реальном положении дел. Опыт современных развитых стран показывает, что открытость, прозрачность, подотчетность органов государства обществу является для власти одним из эффективных способов получения кредита доверия граждан. С этой точки зрения институт независимого внешнего государственного аудита, обеспечивающий общество достоверной информацией о деятельности органов государства, выполняет функцию одного из важнейших инструментов легитимации решений власти в глазах населения. А значит - непосредственно содействует укреплению стабильности политических институтов и общественно-политической ситуации в целом.
No comment
Недавно в МГУ в рамках нового факультета, который называется "Высшая школа государственного аудита", прошла олимпиада школьников "Государственный аудит". Вот выдержки из нескольких работ:
"Становление у нас государственного аудита началось после создания в 1995 году Счетной палаты как независимого конституционного института, востребованного новыми постсоветскими реалиями. Правда, на протяжении 350-летней истории российского государственного финансового контроля были попытки создания независимого аудита. Обреченные, конечно же, на провал по определению. Ибо контрольные органы, как бы они ни назывались, формировались царским двором, а затем - партийной номенклатурой. Их и обслуживали. В отличие от Счетной палаты - института, который впервые в отечественной истории остается независимым от тех, кому поручено распоряжаться общественным достоянием. Но зависимым от граждан, избирающих парламент, который и формирует высший контрольный орган страны".
Или вот: "Идея контроля общества над государством в сфере финансов с трудом произрастает на российской почве. Почему? Неполных полтора десятка лет после создания Счетной палаты как компонента общественного контроля - слишком малый срок для полноценного становления новых институтов, особенно в стране с традициями авторитаризма и правового нигилизма".
А вот еще: "Участие граждан в управлении общественными финансами и ресурсами пока еще лишь набирает обороты. Но при политической воле государства и содействии общества реализация заложенных в государственном аудите идей послужит интересам простых граждан. Собственно, им он и адресуется".
И наконец: "В ходе послевоенной денацификации любимую Гитлером автомобильную марку "хорхь" переименовали в латинское "ауди", что в обоих случаях значит - "слушай, расследуй". Однокоренного слова "аудит", то есть "независимое расследование", у немцев тогда не было, ибо при той модели государственного устройства, от которой уходила Германия, не было и такого понятия. Оно появилось вскоре после "ауди". Нет этого слова и в Большой советской энциклопедии. Интересно, не правда ли?"
Остается лишь повторить заголовок этой заключительной части моих заметок: "Без комментариев!" Кстати, победители олимпиады станут желанными студентами Высшей школы государственного аудита МГУ, а затем самых сильных выпускников ждут в Счетной палате России.
Сергей Степашин, председатель Счетной палаты РФ
Опубликовано в РГ (Федеральный выпуск) N4937 от 24 июня 2009 г.
