Проблема третья. Правовое обеспечение АСУ. 3.1 . Компьютеризация управленияНазад
Проблема третья. Правовое обеспечение АСУ. 3.1 . Компьютеризация управления
Ars gubernandi longa, judicium difficile[1]
Сегодня компьютер может моделировать то, что никто никогда не видел, например, эволюцию Вселенной с момента Большого взрыва. Воссоздавая условия, которые, возможно, существовали миллиарды лет назад, ЭВМ продемонстрирует вам на дисплее, как скопления элементарных частиц соединяются в цепочки-нити и плоские диски, как из первобытного хаоса возникали первые структуры.
С другой стороны, сегодня компьютер с трудом учится тому, что уже известно любому трехлетнему ребенку: например, в чем различие между чашкой и блюдцем.
Спрашивается: можно ли доверить этому специалисту по Большому взрыву с разумом младенца государственное управление? Не приведут ли компьютеры страну, если не к взрыву, то по меньшей мере к "черному понедельнику", как это произошло 19 октября 1987 г. в США, когда тысячи дисциплинированных компьютеров, запрограммированных своими хозяевами на то, чтобы только выигрывать и получать прибыль, в решающей степени способствовали панике на Уоллстрите, начав, действуя по законам формальной логики, без всякого удержу наперегонки распродавать акции в условиях падения биржевого курса[2].
Пожалуй, только всеми признаваемый факт крайне низкого уровня компьютеризации советского общества спасает компьютер от обвинения в том, что именно он довел страну до состояния кризиса. Если бы все же кто-то и додумался сделать из компьютера козла отпущения, то, наверное, единственный его аргумент состоял бы в следующем: после слова "спутник" и задолго до слова "гласность" появился наш советский термин "АСУ" - "автоматизированная система управления". Широко распространено мнение о том, что за рубежом нет соответствующего термина[3]. Это, однако, неверное суждение. Термин "Automatic Data Processing" (автоматическая обработка данных), появившийся раньше, чем в русском языке аббревиатура "АСУ", по содержанию довольно близок к ней, но отражает суть дела несколько точнее.
Что такое АСУ? Существует более ста не повторяющих друг друга научных определений этого понятия, многие из которых просто противоречат друг другу[4]. Нет единообразия и в нормативных определениях АСУ: от узкого толкования как системы управления, основанной на использовании ЭВМ, до предельно широкого - человеко-машинная система, обеспечивающая сбор и обработку информации. Естественно, что разнобой в определениях отрицательно сказывается на решении организационных и правовых вопросов функционирования АСУ.
Поскольку для данной книги в целом термин "АСУ" в отличие от термина "компьютер" имеет частное значение, ограничимся здесь лишь постановкой проблемы определения понятия АСУ. При наличии большого массива рабочих определений возможен системный метод ее решения, основанный на выделении их инварианта[5]. Добавим также, что, хотя название "АСУ" широко вошло в обиход, системами управления в подлинном смысле они не являются, так как непосредственно на народнохозяйственные объекты и процессы целенаправленного воздействия не оказывают. Такое воздействие находится в компетенции органов управления - единоличных и коллегиальных. Именно люди определяют цели управления, выбирают пути и средства их достижения, принимают управленческие решения, обеспечивают их выполнение. Они же несут и ответственность за состояние дел[6]. Помимо прочего отечественный опыт управления неопровержимо доказывает, что люди, считающие себя безусловно разумнее компьютеров, своими действиями явно превосходят их по катастрофичности последствий. Таким образом, компьютеризация управления народным хозяйством будет способствовать его совершенствованию. В самом деле, ведь автоматизировать можно только упорядоченную управленческую деятельность.
В общем виде правовая проблематика АСУ должна охватывать следующие организационные уровни: систему органов государственного управления; вычислительные центры и иные звенья информационного обеспечения; АСУ как технический комплекс для автоматизации управленческого труда[7]. Сегодня основное внимание уделяется созданию технической базы, которая и ассоциируется с АСУ. Первый и второй аспекты освещаются значительно меньше.
С усложнением народнохозяйственных задач, ростом объема производства, повышением количества управляемых объектов наблюдается рост общественных связей, а следовательно, резко изменяется объем информации, поступающей в органы управления. Органам государственного управления, чья информационная пропускная способность остается примерно на одном и том же уровне, все труднее оперировать поступающими данными, анализировать всю их совокупность для принятия управленческого решения. Поэтому объективно возникает необходимость использовать ЭВМ в качестве вспомогательного инструмента.
Компьютеризация сферы государственного управления сопровождается появлением новых объектов, процессов и отношений, которые требуют правового регулирования. Так, создание и функционирование вычислительных центров коллективного пользования, банков данных и баз знаний, экспертных систем и сетей передачи информации ставят ряд вопросов юридического характера: о правовом режиме данных образований, об особенностях, привносимых ими в производственно-хозяйственную деятельность, и т. д.
Нормативно-правовую базу управления в условиях компьютеризации в научной литературе разделяют на общую и специальную.
Общую нормативно-правовую базу управления составляют все отрасли права. Государственное право, исходя из конституционных принципов, определяет правовой статус субъектов государственного управления. Гражданское право регулирует договорные отношения. Финансовое - регламентирует вопросы финансирования. И так далее.
Специальную нормативно-правовую базу составляет, главным образом, административное право. Именно оно регулирует те отношения в сфере исполнительно-распорядительной деятельности, которые возникают в процессе компьютеризации управления, устанавливает организационно-правовые формы и методы деятельности органов государственного управления в условиях использования информационных технологий[8].
В связи с тем что появляются новые процессы и отношения, подлежащие урегулированию, растет и количество принимаемых нормативных актов различных уровней. За четверть века это вызвало формирование мощного пласта в нормативно-правовой базе управления - законодательства об АСУ. Рано или поздно должно было случиться так, что эффективность этого законодательства стала невозможна без того, чтобы упорядочить его, устранить множественность, дублирование, а в некоторых случаях и противоречивость правовых актов. Такой процесс сейчас начался. "Динамичность правового регулирования отражает соответствие юридических норм складывающимся экономическим условиям. Однако такое изменение не должно переходить в неустойчивость законодательства"[9]. Это серьезная трудность, если учесть реальное состояние законодательства об АСУ: огромное количество актов, применяемых на отраслевых и функциональных уровнях управления по одним и тем же вопросам, неодинаковый подход к решению однопорядковых вопросов, неконтролируемый рост различных рекомендаций, временных положений, инструкций, стандартов.
Представляется, что исправление этого положения надо вести одновременно тремя путями: 1) отмена избыточных актов, особенно низкого ранга; 2) дополнение, уточнение и пересмотр действующих актов с учетом новых условий; 3) принятие небольшого числа актов, которые регламентировали бы деятельность новых субъектов и новые отношения.
До сих пор нормативная база компьютеризации управления развивалась преимущественно посредством закрепления задачи использования ЭВМ в положениях об органах управления и в соответствующих инструкциях. Вопросы о компетенции органов управления, правах, обязанностях и ответственности, если и регулировались в них, то, как правило, без увязки с другими актами. Целесообразно, на наш взгляд, здесь использовать системный подход и, может быть, на основе математических моделей, автоматизировать процесс приведения актов в соответствие друг с другом, тем более что уже делались попытки передать машинам контроль за своевременностью пересмотра локальных актов, оперативностью внесения в них изменений[10].
Хотя многие проблемы, связанные с компьютеризацией управления, решаются в рамках действующего законодательства, различных его отраслей, имеется и немало пробелов, обусловленных интенсивностью развития новых отношений. Если бы не этот фактор быстрого изменения отношений, то было бы целесообразно принять единый основополагающий акт, устанавливающий нормы создания и функционирования АСУ всех видов и уровней.
Понятие компьютеризации управления связывается и с размещением вычислительной техники и распределением функций АСУ по рабочим местам аппарата управления, что стало возможным благодаря появлению персональных компьютеров. Так же как и управление в целом, создание автоматизированных рабочих мест потребует упорядочения управленческого труда. Существующая сегодня неупорядоченность в управленческой деятельности проявляется, например, в дублировании информационных потоков, в нерациональности автоматизируемой деятельности.
Зачастую полагают, что право должно лишь законодательно оформлять, санкционировать сложившиеся общественные отношения. При разработке правового обеспечения АСУ такая концепция приведет к печальному результату: неупорядоченные отношения будут закреплены неупорядоченным же образом. Создать эффективное правовое обеспечение АСУ можно только, связав эту работу с рационализацией управления.
_______
[1] Искусство управления обширно, правовое решение затруднительно (лат.).
[2] См.: El Pais. 1987. Diciem. 13.
[3] См., например: Ицкович Э. Л. ЭВМ в системе управления предприятием. М., 1980. С. 18.
[4] См.: Авен О. И. Что же такое АСУ? М., 1981. С. 3.
[5] См.: Батурин Ю. М., Федотов М. А. Методологические проблемы анализа политико-правовых понятий. - В сб.: XXVI съезд КПСС и теоретические вопросы государства и права. М., 1984. С. 120-131; Международный порядок: политико-правовые аспекты. М., 1986. С. 30-43.
[6] См. подробнее: Мельник Е. Ф. АСУ в правовом аспекте. С. 124-127.
[7] См.: Мельник Е. Ф. Указ. статья. С. 126.
[8] См. подробнее: Правовые аспекты компьютеризации управления. Киев, 1988. С 30-53.
[9] Правовые аспекты компьютеризации управления. С. 36.
[10] См.: Правовые аспекты компьютеризации управления. С. 40.
