Приграничное сотрудничество в решении проблемы снижения диспропорций в развитии регионов Российской ФедерацииНазад
Приграничное сотрудничество в решении проблемы снижения диспропорций в развитии регионов Российской Федерации
Решение проблемы приграничного сотрудничества, развития приграничных территорий имеет большое не только практическое, но и научное значение.
Пространственный анализ характера и уровней развития районов в Российской Федерации, административных районов и муниципальных образований в субъектах РФ показывает, что наиболее интенсивно в них развиваются центральные территории и территории, расположенные вдоль основных транспортных магистралей (транспортных коридоров), а также регионы, богатые природными ресурсами. Все эти территории имеют дифференциальные ренты по положению, использованию научно-технического и производственного потенциалов, строительной базы, высококвалифицированных кадров, финансов, природных и др. ресурсов.
Рента в таких регионах формируется за счет уменьшения транспортных расходов на производство и реализацию товаров и услуг, экономии затрат на внедрение высокоэффективных новых технологий, подготовку и использование высококвалифицированных кадров, привлечение финансовых ресурсов, платы в региональные и местные бюджеты от использования природных ресурсов и т.д.
Такие территории (регионы) меньше всего пострадали от экономического, а затем и системного кризиса в России, быстрее оправились от него, успешнее проводят реструктуризацию экономики и в значительной своей части стали регионами-локомотивами по выводу российской экономики из кризиса.
Существуют различные подходы к выделению регионов-локомотивов (доноров) в нашей стране. Но при любом подходе доля окраинных (приграничных) территорий в их числе составляет менее четверти.
Окраинные регионы России в силу большой удаленности от центра, слабой транспортной освоенности и длительного периода относительной замкнутости хозяйства Советского Союза в большинстве своем развивались замедленными темпами , были отсталыми. Те же регионы Российской Федерации, которые стали приграничными только после распада Советского Союза, начали резко снижать уровни социально-экономического развития, экономической эффективности производства и конкурентоспособности производимой продукции (услуг).
С проведением экономических реформ и переходом страны на рыночные отношения в экономике в приграничных регионах развился глубокий экономический кризис, который во многих из них продолжается и сейчас.
Основная часть приграничных субъектов РФ в настоящее время относится либо к отсталым, либо к депрессивным регионам.
Похожая ситуация относительно развития центральных и окраинных (приграничных) территорий складывается и на уровне субъектов РФ. В приграничной Ленинградской области, например, в ближайшем окружении Санкт-Петербурга (6 административных районов, 5% территории Северо-Западного экономического района) производится четверть продукции растениеводства и животноводства экономического района. Здесь наивысшие показатели интенсификации и экономической эффективности производства. Плотность населения этой зоны превышает 40 чел. на кв.км., достигая в Гатчинском районе до 80 человек.
С удалением от указанной зоны плотность населения, интенсицикация и эффективность производства снижаются . Средняя плотность населения самой удаленной от центра части Ленинградской области - около 10 чел. на кв. км., в Подпорожном районе - 5 человек на кв.км.
Аналогичная картина наблюдается в приграничной Псковской области. Земли сельскохозяйственного назначения приграничных территорий Псковской области зарастают лесом, для них характерен самый большой отток населения и т.д.
Приведенные материалы свидетельствуют, что окраинные (приграничные) территории на всех уровнях региональной иерархии объективно имеют хуже условия и показатели воспроизводства, чем центральные территории и развиваются замедленными темпами. Сложились, своего рода, такие пространственные закономерности. И это наблюдается не только в Российской Федерации, но и в других странах мира. В Великобритании, например, показатели социально-экономического развития Шотландии, хуже, чем Англии. В свою очередь окраинные территории Шотландии развиваются медленнее центральных, расположенных вдоль транспортной магистрали, проходящей через г. Глазго и г. Эдинбург в северо-восточном направлении. И таких примеров по миру можно привести много. Выявленные закономерности предстоит еще научно осмыслить и правильно использовать.
К тому же ряд богатых центральных регионов России смогли заключить выгодные для себя Договоры с центром, которые дали им дополнительные правовые преимущества в социально-экономическом развитии. И они этим преимуществом с успехом пользуются, увеличивая разрыв в развитии. В первую очередь это относится к республикам Татарстан и Башкортостан. В Договорах республик Татарстан и Башкортостан с федеральным центром четко прослеживается перераспределение полномочий в их пользу за счет расширения перечня совместных полномочий и предметов ведения, а также объема собственных исключительных полномочий (за счет совместных и федеральных). В основном к исключительным полномочиям этих республик относилось решение вопросов владения, пользования и распоряжения землей, недрами, природными ресурсами (договор с Татарстаном), самостоятельное осуществление внешнеэкономической деятельности (обе республики), создание собственного банка и др. Договоры позволили этим республикам быть в определенной степени независимыми от Российской Федерации при проведении собственной политики (в том числе в экономике). Договоры Москвы и Свердловской области с федеральным центром укрепили их самостоятельность в решении региональных проблем и т.д.
За годы экономических реформ территориальная дифференциация в уровнях социально-экономического и правового развития регионов России возросла, увеличился разрыв между центральными и приграничными (глубинными) регионами.
Базовые показатели социально-экономического развития подавляющего большинства приграничных субъектов РФ (от 70 до 90% и выше) уступают аналогичным среднероссийским показателям, а по некоторым из них имеют наихудшие значения. В число таких показателей входят инвестиции в основной капитал на душу населения, приведенные душевые бюджетные доходы, удельный вес убыточных предприятий и др. Стабильные регионы-реципиенты в стране более чем на 70% представлены приграничными территориями.[1]
Если мы строим федеративное государство, то это противоречит основным принципам федерализма, равноправию субъектов и мы не имеем право на это не обращать внимания.
Как это получилось? Кто виноват? Наука, которая не может выделить дифференциальную ренту и предложить вариант разумного ее распределения по территории, или это ошибки, которые были допущены при заключении Договоров, или это естественный процесс развития территорий и т.д. В этом, видимо, придется еще разбираться и жизнь, несомненно, расставит все на свои места.
Но факт в том, что приграничные регионы России (а их в стране почти половина) особенно те, которые не располагают значительными запасами ликвидных природных ресурсов с высокой рентабельностью их освоения, научно-техническим и производственным потенциалами, развитой инфраструктурой, которые потеряли преимущество географического положения с распадом СССР, обречены на более длительный кризис, отставание в развитии по сравнению с другими более богатыми преимущественно центральными регионами. Так получилось во многих случаях не по вине этих регионов, а сложилось исторически, либо это стало результатом не очень дальновидной политики федерального центра.
К тому же надо отметить, что многие приграничные субъекты РФ начали выполнять не свойственные им ранее функции по обслуживанию международных связей только после распада Советского Союза. На их территории еще не создана соответствующая инфраструктура. Обустройство приграничных территорий международными пунктами пропуска связано со значительными затратами финансовых и материальных ресурсов, которые в ряде случаев наряду с федеральными структурами осуществляют сами субъекты.
В таких условиях решение проблемы равноправия субъектов РФ, снижение территориальных диспропорций в их развитии, укрепление федеративного устройства страны может идти по нескольким направлениям. Одно из них - перераспределение дифференциальной ренты и государственная поддержка депрессивных и отсталых регионов.
Исходя из принципов федеративного устройства России, а также учитывая, что в создании дифференциальной ренты принимало участие население всех регионов страны, было бы целесообразно сделать дифференциальную ренту общегосударственной собственностью и направить ее на решение общероссийских проблем, в частности на развитие приграничных депрессивных и отсталых регионов.
Такая точка зрения не нова. Заслуживает внимания высказывание общественного деятеля США Генри Джоржа еще в конце ХIХ века относительно земельной ренты. Он считал, что земельная рента принадлежит всей экономики в целом, должна облагаться полным (100%) налогом и использоваться на общественные нужды.[2]
Эту мысль полностью разделяет современный русский ученый секретарь Отделения экономики Российской академии наук академик Львов Д.С. По его мнению общество должно быть верховным владельцем тех природных ресурсов, на которых основывается жизнедеятельность всех его членов.[3]
В концепции устойчивого развития общества и экономики, разработанной под эгидой ООН, решительный крен сделан в сторону эффективного использования природно-ресурсного потенциала земли в интересах всего населения планеты.
Однако, в Российской Федерации проблема использования ренты до сих пор не имеет четкого и корректного решения , даже в области распределения ренты от использования природных ресурсов. Существующие федеральные законы "О недрах" и "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской федерации" на все эти вопросы не дают однозначного ответа. Договоры же, как мы видим, по-разному решают проблему собственности природных ресурсов и платы за их использование , что, несомненно, только усиливает социально-экономическую нестабильность и увеличивает асимметрию в развитии регионов.
Форм государственной поддержки регионов известно много (трансферты, целевые программы, помощь в завозе продукции (товаров), поддержка ЗАТО, субсидии на переселение и др.). Выбор конкретного направления поддержки определяется условиями развития региона, выхода его из кризиса.
В одних случаях целесообразно помочь региону в строительстве транспортной магистрали, связав его тем самым с общероссийским рынком. Примером такого субъекта РФ может служить Республика Тыва. В других случаях целесообразно создать правовые условия и направить государственные средства в освоение природных ресурсов региона ( Сахалинская область, располагающая значительными запасами углеводородов, рыбных ресурсов, термальных вод). В третьих помощь может быть направлена на переселение жителей из кризисных регионов (депрессивные и отсталые регионы на Севере России) и т.д. Но есть одна общая для всех приграничных регионов и страны в целом проблема, решение которой может дать мощный импульс для их развития. Это - создание условий для приграничного сотрудничества.
Улучшение условий приграничного сотрудничества позволяет сопредельным странам восстановить и развить взаимовыгодные культурные, производственные и др. связи. Взаимозаинтересованность страны и регионов в этом и положительный зарубежный опыт приграничного сотрудничества, в частности в создании еврорегионов делают проблему развития приграничного сотрудничества во многих случаях наиболее предпочтительной среди других при определении направлений государственной поддержки приграничных территорий.
Типичным примером взаимной выгоды приграничного сотрудничества стран СНГ может служить сотрудничество Оренбургской области с Республикой Казахстан. "В условиях экономического кризиса, хронических неплатежей на российском рынке они (внешнеэкономические факторы, авт.) выступают важнейшими средствами стабилизации и удовлетворения первоочередных нужд хозяйственного комплекса области, сохранения рабочих мест, получения гарантированных доходов."[4]
Исторически хозяйственный комплекс Оренбуржья в рамках некогда единого Союзного государства был сориентирован на рудную базу, нефтяное и отчасти сельскохозяйственное сырье северных территорий Республики Казахстан. Эта зависимость предприятий, особенно восточного Оренбуржья (АО "НОСТА" (ОХМК), АО "Новотроицкий завод хромовых соединений", АО " Южуралникель", АО "Орскнефтеоргсинтез", ОАО "Орский мясоконсервный комбинат"), продолжает оставаться высокой. И если эти связи по каким-то причинам нарушаются, то предприятия юга Урала вынуждены завозить сырье из значительно более отдаленных стран или регионов России, например, хромовую руду из Турции. А это уже почти на порядок будет дороже.[5]
Республика Казахстан из Оренбургской области получает автомобильный бензин, дизельное топливо, мазут топочный, чугун, сталь, электроэнергию и др.
Между Оренбургской областью и приграничными территориями Республики Казахстан регулярно проводятся спортивные соревнования, осуществляется творческий обмен выставками работ художников, гастролями театральных коллективов, укрепляются связи учебных заведений и т.д.
Однако, к сожалению, во взаимоотношениях стран СНГ еще очень много нерешенных проблем.
Новые приграничные территории в первую очередь испытывают на себе все несовершенство политического, правового и экономического устройства СНГ. Существует необходимость решения целого комплекса приграничных проблем: восстановление прерванных экономических, культурных и др. связей, ликвидация двойного налогового обложения и с этим связанная проблема согласования и унификации национальных законодательств, обустройство таможенной границы и др.
К сожалению, при этом многие подходы к формированию взаимоотношений федерального центра к новым приграничным субъектам РФ у нас остаются прежними. Нельзя, как мы уже видели, ставить в один ряд внутренние и приграничные территории Российской Федерации. Последние требуют большего внимания, большей инвестиционной и финансово-бюджетной поддержки и уровня полномочий.
Все приведенные выше факты свидетельствуют о сложных условиях хозяйствования в приграничных регионах. Для успешного решения проблемы приграничного сотрудничества потребуется выполнение целого комплекса последовательных мероприятий. Первое из них - создание целостной общегосударственной концепции приграничного сотрудничества , учитывающей богатый международный опыт. Последующие шаги - разработка политики и специальных методов регулирования приграничного сотрудничества.
Формой отражения политики и методов регулирования приграничного сотрудничества, несомненно, должен стать федеральный закон. Будет этот закон называться "О статусе приграничных регионов" или "О государственной поддержке социально-экономического развития приграничных территорий Российской Федерации", или будет свод законов о приграничном сотрудничестве? Сейчас это, видимо, не принципиально. Важно, чтобы в федеральном законе (федеральных законах) наряду с решением других вопросов были определены правовой статус приграничных территорий, дающий возможность для решения многочисленных проблем, связанных с границей, уровни компетенции федерального, региональных и местных органов власти в вопросах приграничного сотрудничества, виды и мера государственной поддержки приграничных территорий. Это будет справедливо в свете рассмотренных выше вопросов и укрепит нашу федерацию.
Необходимо также провести консультации с парламентами сопредельных государств о координации законодательной деятельности по сближению, гармонизации и унификации национальных законодательств, особенно в области финансового, налогового, внешнеторгового и таможенного регулирования.
____________________
[1] Федеральный бюджет и регионы: опыт анализа финансовых потоков. М., Диалог-МГУ, 1999, с.30
[2] Макконнелл К.Р., Брю С.А. Экономикс: принципы, проблемы и политика. Таллинн, 1993, с.178.
[3] Путь в ХХI век (стратегические проблемы и перспективы российской экономики). М., "Экономика", 1999, с.43.
[4] Елагин В.В. Вступительное слово. "Внешнеэкономические связи России: опыт Оренбургского региона". Оренбург, 1999, с.7
[5] Миркитанов В.И. Укреплдение приграничного сотрудничества - требование времени. Сб. "Оренбуржье и Республика Казахстан: приграничные аспекты сотрудничества", Оренбург, 1997, с.7
