Проблемы оценки эффективности государственной политики на региональном уровне Пермская областьНазад
Проблемы оценки эффективности государственной политики на региональном уровне Пермская область
4 октября в Высшей школе бизнеса МГУ им. Ломоносова состоялся семинар "Стратегия развития. Проблемы оценки эффективности государственной политики на региональном уровне". В дискуссии принимали участие эксперты ведущих аналитических центров страны, представители бизнеса. В качестве основных докладчиков выступили начальник отдела региональных финансов и инвестиций главного управления экономики Пермской области Максим Решетников и руководитель Центра макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования Андрей Белоусов.
Как было заявлено участниками дискуссии, основные цели на федеральном и региональном уровне общие: достижение высоких темпов роста экономики для удвоения ВВП за 10 лет и повышение уровня доходов населения. Но механизмы достижения этих целей на каждом уровне власти могут быть разные. На примере Пермской области это хорошо видно. Сейчас она входит в число 15-ти наиболее динамично развивающихся регионов России. Но есть ряд факторов, которые объективно не способствуют дальнейшему развитию. По оценкам Максима Решетникова, практически все промышленные мощности области загружены полностью. Из них около 50% - предприятия топливно-энергетического комплекса, продукция которых в основном идет на экспорт или реализуется вне региона. Таким образом, через механизм трансфертного ценообразования, часть прибыли формируется за пределами Пермской области, что в свою очередь тормозит процесс роста благосостояния жителей края. Это консервирует некоторые негативные моменты в социальной сфере, такие как: относительно высокий, по сравнению с соседними регионами, уровень заболеваемости, преступности, смертности и относительно низкий уровень продолжительности жизни. Для решения этих задач администрацией Пермской области совместно с экспертными организациями была разработана концепция экономической политики в регионе. Она предусматривает снижение издержек на ведение бизнеса, целенаправленное привлечение инвестиций для расширения прежних и создания новых производств, а так же увеличение рынка сбыта предприятий области. В качестве инструментов реализации намеченных мер предполагается использовать механизмы бюджетной, налоговой, тарифной политики, привлекать займы и средства федерального бюджета, лоббировать интересы предприятий области, эффективно управлять госсобственностью и земельными ресурсами, упрощать административные процедуры. А главной предпосылкой для эффективного расходования бюджетных средств, в Пермской области считают изначально четко поставленные задачи по реализации экономической политики в регионе. Но, как признался Максим Решетников, по объективным причинам далеко не для всех отраслей в области удается такие задачи определить.
Та же самая проблема стоит сейчас и перед федеральными властями. Cуществуют явные несоответствия (разрывы) между целями экономической политики, задачами по достижению этих целей и программами, которые должны разрабатываться под конкретные проекты. Такие несоответствия приводят к тому, что невозможно построить четкие отраслевые стратегии, в том числе и по развитию инновационного сектора российской экономики. Причина несогласованности экономической политики на разных стадиях ее реализации, по мнению участников семинара, в том, что с недавних пор все министры несут политическую ответственность за результаты своей деятельности. Поэтому и Минэкономразвития, и Минфин, и отраслевые министерства претендуют в той или иной степени на роль "локомотива" экономических преобразований. Не ясно и как будет складываться структура ответственности различных ветвей власти после введения принцип назначения губернаторов через региональные законодательные собрания.
Все эти и многие другие проблемы стали предметом дискуссии среди экспертов на прошедшем семинаре.
Максим Решетников. (Основной доклад).
Начальник отдела региональных финансов и инвестиций главного управления экономики Пермской области.
Проблемы оценки эффективности государственной политики на региональном уровнеa
Добрый день, уважаемые коллеги!
Перед тем, как начать свой доклад, позвольте поблагодарить организаторов за приглашение. Свой доклад я рассматриваю, в первую очередь, как возможность представить перед столь уважаемой аудиторией наши идеи в сфере управления региональным развитием. В некотором смысле, ваши отзывы и замечания мы будем рассматривать, ну если не как аудиторское заключение, то очень близко к этому.
Доклад содержит как материалы из уже утвержденных документов о социально-экономической политике в Пермской области, так и еще разрабатываемые проекты. Во многих случаях, излагаемые идеи являются личным мнением автора, особенно там, где звучит критика и самокритика. Поэтому, прошу не рассматривать доклад как официальную позицию администрации области и, если будет необходимость на что-либо сослаться, сделать дополнительный запрос.
В своем выступлении мне бы хотелось затронуть несколько моментов. Во-первых, высказать определенные соображения о самих подходах к оценке эффективности государственной политики. Во-вторых, познакомить вас с общими подходами к управлению развитием, которые разрабатываются в Пермской области. Далее, я постараюсь подробно раскрыть нашу политику по двум основным направлениям, касающимся работы над повышением эффективности государственных расходов и стимулированию экономического роста.
Итак, перейдем к вопросу о самих подходах к оценке эффективности государственной политики. Расположим все показатели оценки эффективности в трехмерном пространстве.
Первое измерение этого пространства связано с разделением показателей на целевые и инструментальные. Соответственно, целевые показатели характеризуют воздействие на процесс, которым мы управляем. Такое понимание весьма близко к устоявшемуся понятию "показателей эффективности". Показатели инструментальные (они же "показатели результативности") характеризуют результат применения тех или иных инструментов, при помощи которых мы воздействуем на процесс.
Второе измерение отражает деление показателей в зависимости от степени инерции соответствующих процессов и их подверженности влиянию управленческих решений. С этой точки зрения, можно разнести показатели по шкале краткосрочные - долгосрочные.
И, наконец, третье измерение отражает распределение показателей по уровням ответственности. Показатели верхнего уровня характеризуют ответственность Правительства, Губернаторов и т.д., показатели нижнего уровня - ответственность отдельных подразделений органов исполнительной власти.
Безусловно, если расположить показатели оценки эффективности в таком пространстве, они не будут распределены равномерно. Должно образоваться две области, более-менее компактных. В первой области, будут расположены целевые долгосрочные показатели верхнего уровня ответственности, во второй - показатели инструментальные краткосрочные нижнего уровня ответственности.
Если с этой точки зрения посмотреть предложения Правительства относительно собственных целей, то в целом они как раз и представляют первую область стратегических целевых показателей. Конечно, можно предложить какие-то иные варианты компоновки целей, можно, например, более активно разрабатывать и использовать категорию "человеческого капитала". Но любая такая система - плод компромиссов, прежде всего между теорией и имеющимся инструментарием. С точки зрения возможности декомпозиции целей, в том числе трансляции на региональный уровень, предложенный вариант является вполне приемлемым компромиссом.
Если же идти глубже и смотреть цели и задачи и соответствующие показатели ведомств, то возникают определенные вопросы. Так, можно найти инструментальные показатели, слабо связанные с целями Правительства в целом. Об этом уже неоднократно говорилось, в частности, это показатели объема таможенных платежей, доходов бюджета от сдачи в аренду федерального имущества и т.д. Еще одним недостатком, с моей точки зрения, является включение одного и того же показателя в зону ответственности разных министерств.
Мне кажется, что все недостатки вызваны одним крайне существенным обстоятельством. Чтобы перейти от целей к инструментам, необходимо четко представлять себе способы такого перехода. Речь, по сути, идет об однозначно понимаемой социально-экономической политике как системе принципов и подходов, а также мер по их реализации. К сожалению, из тех материалов, которые представлены Правительством, сделать вывод о наличии такой политики не представляется возможным.
Думаю, тому есть несколько причин.
Во-первых, на начальном этапе Правительство хотело сосредоточиться на обсуждении показателей верхнего уровня и это вполне естественно. В этом случае, наличие в системе инструментальных показателей неизбежно привело бы к обсуждению тех или иных аспектов отраслевых политик.
Во-вторых, думаю, что далеко не во всех отраслях и секторах органы власти готовы предложить внятную систему действий.
В-третьих, существенное влияние оказало то, что представленные цели и задачи формировались через призму бюджетного планирования. Очевидно, что такой подход не способствовал системному видению с использованием всех доступных инструментов и регуляторов.
При всем при этом, наличие проработанной политики с использованием всех инструментов крайне важно при постановке целей. Ведь любое значение целевого показателя предполагает использование тех или иных ресурсов, общий объем которых ограничен и распределяется на многие цели. Думаю, что разработка именно этой части будет наиболее сложным и ответственным элементом.
Учитывая сказанное, позвольте перейти к изложению основных аспектов социально-экономической политики, реализуемой в Пермской области. В силу своего масштаба, регион в принципе способен проходить определенные этапы быстрее, поэтому полагаю, что наши подходы могут представлять интерес.
Основная проблема в социально-экономическом развитии области связана с трансформацией имеющегося экономического потенциала в качество жизни граждан. Именно эта проблема была названа центральной в докладе исполняющего обязанности губернатора области Олега Анатольевича Чиркунова в послании Законодательному Собранию области в апреле 2004 года.
Устойчиво входя по показателю валового регионального продукта на душу населения в число пятнадцати ведущих регионов России, в области наблюдается самая низкая в сравнении с аналогичными по экономическому развитию регионами продолжительность жизни, зашкаливающий уровень преступности, наивысший уровень заболеваемости и крайне высокий коэффициент смертности.
Исходя из этого, губернатором сформулирована миссия для всех органов власти: привести качество жизни населения в соответствие огромному потенциалу Пермского края.
Системная работа организована по двум основным направлениям: стимулирование экономического роста и повышение качества государственного управления.
Вопрос о повышении качества государственного управления на современном этапе тесно связан с вопросом об эффективности расходов областного бюджета и бюджетов органов местного самоуправления.
Пермская область является одним из лидеров в Поволжье и на Урале по среднедушевым расходам бюджета на образование, культуру, социальную политику, здравоохранение, правоохранительную деятельность. И при этом мы имеет те проблемы, о которых я уже говорил. Соответственно, возникает устойчивое подозрение, что средства могли бы расходоваться эффективнее.
Не думаю, что здесь мы предложим что-либо оригинальное. Пути повышения эффективности государственных расходов известны.
На первом этапе необходимо четко сформулировать, что же мы хотим получить, расходуя государственные средства. Причем описать результат не просто в терминах работы школы и больницы, а именно в терминах конечного эффекта - уровня знаний и состояния здоровья людей. В целом так, как это предлагает Правительство.
Далее давайте поймем, а каким образом мы планируем это получить. То есть необходимо описать технологию, стандарт получения этой услуги. Очевидно, что стандарт этот должен быть, с одной стороны, достаточно общим, чтобы давать возможности оптимизации затрат, с другой стороны, достаточной конкретным, чтобы мы были уверенны в том, что получим желаемое. Это как раз и есть отраслевая политика.
Тут может возникнуть вопрос, а зачем вообще нужен стандарт, если мы знаем, что хотим получить в результате. Имеет смысл вернуться к началу. Показатели конечного результата (они же целевые показатели) - показатели стратегические долгосрочного плана. Для построения менеджмента необходимы оперативные инструментальные показатели. В данном случае, это показатели, связанные с выполнением стандартов.
На третьем этапе необходимо определить, во что это обходится государству на данный момент. Вопрос не такой простой, как может показаться. Известно, что в системе государственных финансов нет понятия себестоимости услуги. Есть затраты на функционирование соответствующих учреждений. Но и по ним нельзя оценить, а во что это обходится государству. Причина в том, что в составе затрат не формируется амортизационный фонд. То есть, конечно, какие-то средства на строительство и ремонт помещений, закупку оборудования выделяются, но как правило, наблюдается недофинансирование именно по капитальным статьям затрат. В результате, нет стабильного источника не только для расширенного, но и для простого воспроизводства в важнейших отраслях. Помимо этого, в состав затрат необходимо включать и альтернативную стоимость использования государственного имущества.
На последнем этапе настанет пора разделить функции заказчика услуги и подрядчика. То есть, определив, что мы хотим получить, и сколько это стоит на самом деле, мы можем объявлять конкурс на приобретение соответствующих услуг среди государственных учреждений и частных компаний. Таким образом, помимо снижения стоимости и повышения качества в результате конкуренции, мы формируем и развиваем новые рынки.
Безусловно, реализация данной схемы требует серьезной проработки. Необходимо вводить систему стимулирования в бюджетных учреждениях, возможности гибкого изменения сметы, что сейчас весьма жестко регламентируется. Требуется определить и порядок использования государственной собственности данных учреждений таким образом, чтобы, с одной стороны, не исказить рыночную среду, с другой стороны, уберечь это имущество от приватизации (школы в центрах городов могут быстро стать торговыми центрами, как это случилось с детскими садиками).
В области мы сейчас движемся по данной схеме. Формируется перечень бюджетных услуг, подбираются целевые показатели, в ряде отраслей разрабатываются регламенты.
Теперь позвольте перейти к вопросу о стимулировании экономического роста. Лично я считаю данный вопрос куда более серьезным. В первую очередь, в силу того, что вопросы экономической политики, в особенности на региональном уровне, слабо проработаны. Да и сами механизмы воздействия на экономическое развитие менее очевидны, нежели вопросы расходования бюджетных средств.
В качестве основных показателей верхнего уровня в этой сфере выбраны два показателя. Первый, валовой региональный продукт - это количественная оценка экономического роста. Второй, доля населения с доходами ниже прожиточного минимума - это качественная характеристика роста. Она показывает, что экономический рост, который сопровождается углублением социального неравенства, не может быть признан приемлемым.
Несколько слов об экономическом развитии области. В экономике области более 50% составляют отрасли ориентированные на внешний рынок, либо сильно зависящие от мировой конъюнктуры. Это нефтяная, химическая, нефтехимическая, целлюлозно-бумажная отрасли промышленности, цветная и черная металлургия. Соответственно, в период после августа 1998 года до 2001 года эти отрасли показали выдающиеся темпы роста. Темп роста ВРП в эти годы существенно опережал среднероссийский. С 2001 года в этих отраслях потенциал роста оказался исчерпанным, производственные мощности в целом загружены и рост ВРП по области в целом снизился. В 2004 году мы ожидаем рост ВРП 104,5%, что нас никак не устраивает.
Более того, существенное влияние оказывают микроэкономические факторы, такие как интеграция крупнейших предприятий области в холдинговые структуры и сопровождающийся этим процесс формирования центров прибыли за пределами области. Это не позволяют нам рассчитывать ни на что большее, кроме как на 2-3% роста, которые вызваны последовательной модернизацией и расширением производства в этих отраслях.
Помимо этого, последовательное внедрение новых технологий в указанных отраслях приводит к снижению трудоемкости. Соответственно, они не в состоянии абсорбировать весь трудовой потенциал, существующий в области, к слову сказать, весьма квалифицированный.
В общем, это наша основа и мы ей благодарны. Но наши надежды с выходом на требуемые темпы роста в 7,2% лежат в другой плоскости.
Перед тем, как перейти к изложению нашего видения экономической политики, позвольте перечислить инструментарий, которым располагают регионы в настоящее время. Давать подробный обзор не буду из-за нехватки времени, но буду готов ответить на вопросы в этой сфере.
Итак, при формировании экономической политики регионы могут использовать инструменты налоговой и тарифной политики, политики бюджетных расходов и оказания бюджетной поддержки, привлечение займов, привлечение федеральных финансовых средств и лоббирование интересов предприятий в федеральных ведомствах и национальных компаниях, политики в сфере управления государственной собственностью и земельными ресурсами, выдача лицензий, установление нормативов, иные административные процедуры.
Теперь переходим к самому важному вопросу - вопросу формирования экономической политики на региональном уровне. В целом экономическая политика в области представлена двумя направлениями.
Первое направление - создание общих благоприятных условий для развития экономики в целом. Второе - формирование и реализация структурной политики в отношении развития приоритетных отраслей (точек роста).
Основные задачи общеэкономической политики формулируются в терминах инвестиционной привлекательности. Как я уже сказал, в конкурентоспособных отраслях области достигнут предел, в том числе и по загрузке мощностей. Поэтому все надежды мы возлагаем на привлечение инвесторов, которые принесут с собой не только и не столько финансовые ресурсы, но управленческие навыки.
Поэтому основная цель общеэкономической политики заключается в развитии эффективных производств вне зависимости от их структурной принадлежности.
Общеэкономическая политика направлена на снижение издержек, на ведение бизнеса на территории области, целенаправленное привлечение инвестиций и расширение рынков сбыта предприятий.
Для снижения издержек на ведение бизнеса предлагается использовать инструменты налоговой и тарифной политики и политики управления государственной собственности (земельными ресурсами). Сразу скажу, что объем снижения издержек в результате действий власти, оценивается в сумму более 1 млрд. рублей в год.
Для целенаправленного привлечения инвестиций организуется работа по привлечению федеральных финансовых средств и система адресной поддержки инвестиционных проектов. По поводу системы адресной поддержки инвестиций готов буду рассказать особо, если такой интерес имеется. Скажу лишь, что на эти цели мы готовы выделить до 300 млн. рублей в 2005 году.
В сфере расширения рынков сбыта мы практикуем помощь в получении заказов предприятиям области со стороны федеральных структур и крупнейших национальных компаний.
Представляется очевидным, что одних мер общеэкономической политики недостаточно для достижения стоящих целей. Как я уже говорил, на сегодняшний день эффективные производства сосредоточены в достаточно узком секторе экономики, связанном с добычей и первичной переработкой невозобновляемых природных ресурсов. При этом данный сектор не в состоянии задействовать имеющийся трудовой потенциал области. В этих условиях необходимо обеспечить диверсификацию структуры экономики, стимулируя опережающее развитие отраслей, ориентированных на внутренний рынок.
Структурная политика нацелена на увеличение инвестиций путем решения специфических проблем для ограниченного круга секторов с наибольшим потенциалом роста.
Точки роста предлагается выделить на основе анализа отраслевой и экономической структуры ВРП. В настоящее время проведен предварительный анализ, который позволил выделить следующие структурные приоритеты:
жилищное строительство, коммунальное обслуживание и производство сопутствующих материалов и оборудования;
агропромышленный сектор и пищевая промышленность;
лесопромышленный комплекс и соответствующие отрасли машиностроения;
транспортная инфраструктура (дорожное строительство, реконструкция водного пути, развитие железнодорожных перевозок, развитие аэропорта);
туризм и инфраструктура гостеприимства.
Так, оценка потерь от неэффективной политики в сфере сельского хозяйства за последние три года оценивается в 2,2% роста ВРП, строительства - 3,2%.
Отдельным приоритетом выступает развитие малого предпринимательства.
В отношении данных отраслей существует определенное понимание и, главное, явные инструменты воздействия на них.
Вместе с тем, перечисленными секторами не исчерпываются перспективные точки роста. Очевидно, что одной из перспективных зон роста являются машиностроительные отрасли промышленности. Вместе с тем, в данных отраслях очевидных инструментов регулирования на областном уровне нет, что многократно повышает требования к системе управления (работа с собственниками, федеральными структурами и национальными и транснациональными корпорациями).
Теперь позвольте вновь вернуться к системе показателей оценки экономической политики. Показатели верхнего уровня - ВРП и доля населения с неудовлетворительными доходами - являются стратегическими, на их решение работают все органы власти. Это показатели, при помощи которых граждане оценивают власть. Использовать их для управления напрямую невозможно. Поэтому на втором уровне разрабатывается система более конкретных показателей, характеризующих состояние в тех или иных отраслях.
В первую очередь, это показатели добавленной стоимости, на основе которых формируется ВРП. Добавленная стоимость рассматривается одновременно в отраслевом разрезе и в разрезе источников. Т.е. в результате мы получим целевые показатели фонда оплаты труда, инвестиций, налогов и т.д. в промышленности, транспорте, сельском хозяйстве и т.д.
Помимо перечисленных планируется использовать на втором уровне и другие интегральные показатели, в первую очередь показатели оттока финансовых ресурсов из области по различным каналам.
Именно в этих показателях формулируются основные задачи перед органами власти. С учетом того, что было сказано, особое внимание уделяется показателям инвестиций.
И уже на последнем - третьем уровне - по мере формирования отраслевых стратегий, формируются инструментальные показатели.
В результате необходимо получить конфигурацию целей экономической политики в разрезе секторов и процессов, инструментов, в том числе общеэкономических, специальных и отраслевых, и распределения ресурсов, обеспечивающих выход на заданные количественные и качественные параметры экономического роста.
Необходимо изначально допускать возможность корректировки и самих целей в случае, если вышеуказанное конфигурации для их достижения подобрать не удается, либо такая конфигурация не является приемлемой.
Очевидно, что означенная работа требует проведения значительного объема аналитических и прогнозных расчетов исходя из разных сценариев развития мировой и российской экономики, а также региональной экономической политики.
Результатом такой работы, по нашему мнению, должна стать программа социально-экономического развития Пермского края до 2015 года и организационная структура ее реализации. Программа должна затрагивать общерегиональные, отраслевые и территориальные аспекты развития экономики. Существенным элементом будет схема развития и размещения производительных сил, развития транспортной и инженерной инфраструктуры на территории края.
Программа должна предусматривать два или три варианта развития в зависимости от фундаментальных сценариев развития мировой и российской экономики.
Для решения стратегических задач в администрации области создана межведомственная комиссия. Задачами межведомственной комиссии является стимулирование экономического роста в Пермской области путем формирования благоприятного инвестиционного климата в регионе, поддержки разработки и реализации инвестиционных проектов, содействия структурной перестройке экономики области. Функция комиссии - обеспечить слаженную работу органов власти по приоритетным направлениям экономического развития.
Основной проблемой в организации работы на данном этапе мы видим в отсутствие экономической политики на федеральном уровне. И хотя это наше движение не остановит, но определенность в стратегических вопросах на уровне центра - нам безусловно очень бы помогла.
Олег Юнь.
Главный научный сотрудник Центра информационных технологий и систем органов исполнительной власти.
Исходя из обсуждения, можно сделать вывод, что на федеральном уровне нужны общие критерии успешности деятельности того или иного региона. Сейчас регион сам начинает формировать такие критерии, это тоже правильно, важно и нужно. Но если регион будет оценивать себя по этим своим критериям, то сходимости никогда не будет, и общей картины тоже никогда не будет. Поэтому нужна общая линия, общая политика, но с учетом, естественно, позиций, мнений регионов по этим вопросам.
С точки зрения самого Пермского региона, можно пожелать им продолжения этой работы и успехов в ней. Но докладчик же отмечал, что для них остается нерешенной проблема согласования федеральных и региональных рычагов. Это, видимо, не самый важный, но один из важных моментов в реализации социально-экономической политики на территории региона.
Роль малого бизнеса в современной России.
Нет, конечно, это совершенно неоправданно, потому что с точки зрения тенденций мирового развития, малый бизнес является стратегическим путем и носителем социально-экономического прогресса, самостоятельности, активности. В нашей стране малый бизнес находится в захудалом состоянии. Это, отчасти, является результатом политики, проводившейся в предшествующей системе, когда в угоду марксисткой догме поддерживались только крупные предприятия, а малое предпринимательство вообще сводилось на нет, не говоря уже о смешанных и других формах собственности. Считалось, что только крупные предприятия обеспечивают научно-технический прогресс, аккумуляцию рабочей силы, сплоченность рабочего класса и так далее. На самом деле, с компьютеризацией наступает эра малого бизнеса, потому что компьютеры позволяют и автоматизированное производство на их основе, позволяют малым числом добиваться больших результатов. Поэтому во всем мире малый бизнес составляет в ВВП порядка 70%, в Японии даже 80%. То есть, это стратегический путь. То, что у нас эта линия не получила развитие, и не поддерживается, не форсируется экономическими методами - это большое упущение в социально-экономической политике. Это является, собственно, причиной отсутствия демократии, свободы, активности, предпринимательства, и так далее. Более того, судя по статистике, малый бизнес в последние годы начал даже как-то сокращаться. Это связано и с нашим общим техническим отставанием, потому что в компьютеризации, электронизации, мы на несколько десятков лет отстаем от продвинутых стран.
Евгений Погребняк
Начальник управления анализа и разработок ИКСИ.
Выводы делать еще рано, но наблюдения были очень интересные. Региональный опыт очень познавателен в плане того, насколько на примере Пермской области региональные власти продвинулись в понимании проблем и понимании необходимости активного участия в судьбе регионов. Сейчас абсолютно нет такой постановки вопроса, что региональная власть существует отдельно, а бизнес отдельно. Ясно, что если власть что-то не сделает для улучшения условий бизнеса, то экономического роста не будет, а в отсутствие экономического роста не будут решены социальные проблемы, которые лягут на власть. В самой технологии работы, по ответам на вопросы и по докладу представителей Пермской области было очень интересно видеть, что какие-то определенные технологии работают, а в Перми вырабатывается понимание ограничений технологии этой работы. Хотелось бы, чтобы это было в максимальном количестве регионов. Выводы делать рано, одного семинара явно недостаточно для глобальных и общепринятых выводов, но один из таких лежащих на поверхности выводов, - необходимость состыковки региональной стратегии и общегосударственной стратегии - то, что упоминалось в обоих докладах, на что будет направлена работа нового Министерства регионального развития. Мне кажется это довольно существенным моментом.
Выборы - как форма мотивации чиновников?
Сложно спорить с тем, что невыборный чиновник - менее подотчетен. В то же время система оценки госслужащих, о которой говорилось, нацелена на то, чтобы внутри госаппарата создать мотивацию для работы госслужащих и более четко определить функции и вознаграждение за достижение конкретных результатов. Не за освоение средств сметы или бюджета, выделяемого на ведомство, а за получение результатов деятельности и соотнесение зарплаты чиновника с этим конкретным практическим, полезным результатом. В этом смысле разрабатываемая система очень полезна, но насколько легко это можно сделать, покажет время.
О становлении малого бизнеса в регионах ...
На специальный вопрос о том, не махнули ли рукой на малый бизнес, прозвучал ответ - нет. Но роль малого бизнеса в качества локомотива экономики не рассматривается. Ответ подразумевал, что малый бизнес призван обеспечить занятость там, где нет занятости на крупных предприятиях, и развитие малого бизнеса в сферах, где есть больший социальный спрос, где нужны рабочие места, и плюс в сферах, где малый бизнес работает лучше, чем крупный бизнес. Особенно было указано на то, что малый бизнес в разных сферах очень разный: агробизнес, инновационный бизнес, городской бизнес, торговля, производственный малый бизнес и т.д.
Малый бизнес не может быть опорным локомотивом, но может быть важным дополнительным сектором.
Сергей Гуриев
Проректор РЭШ.
Я думаю, что многие показатели определяются начальными условиями и эффективностью работы предыдущей администрации Пермской области, а также факторами вне компетенции региональных органов власти. В самом докладе мы услышали ряд абсолютно правильных положений о том, что делать, с другой стороны, мы не услышали в самом докладе детали того, как именно эти положения будут реализованы. Эти детали стали появляться только в ответах на вопросы. Впрочем, во время дискуссии стало ясно, что, в принципе, докладчики хорошо себе представляют, что они делают. А получится у них, или нет, - это зависит, к сожалению, от очень многих факторов. И, как отметили сразу несколько участников семинаров, новые изменения выборной системы могут существенно затруднить задачу.
Я думаю, что все рецепты повышения эффективности более-менее известны. Мне кажется, что докладчик, Максим Решетников, упомянул очень важную вещь, что главное, чтобы в местных и региональных органах власти были стимулы для поддержки долгосрочного экономического роста, и качества этого роста, которым определяется выравнивание распределения доходов. Но главным стимулом для местных и региональных чиновников являются выборы. К сожалению, ситуация складывается так, что центральная власть предпочитает отменить выборы на региональном уровне, и не совсем понятно, как будет работать назначаемый губернатор. Совершенно неясно, какие стимулы заставят назначаемую номенклатуру заботиться о тех показателях, о которых говорил докладчик. В конце концов, региональная номенклатура будет подотчетна центральной власти, и в меньшей степени подотчетна избирателям.
Высокая зарплата - стимул к эффективной работе чиновников?
Да, высокая зарплата, но дело в том, что содокладчик очень хорошо описывал, насколько сложно сделать эту высокую зарплату зависящей от целевых показателей области. Сама по себе высокая зарплата не может быть стимулом эффективности. Главное, чтобы получение высокой зарплаты было обусловлено хорошими достижениями. И если человек не справляется, его уволят или понизят, если справляется, ему повысят зарплату или повысят в должности. Но для того, чтобы иметь возможность создать, таким образом, стимул, нужно иметь информацию о реальных достижениях. И выборы являются самым простым, и, в то же время, самым мощным механизмом агрегирования такой информации на местном и региональным уровне. И мне кажется, что Администрация Президента не сможет справиться со сбором информации о том, как на самом деле обстоят дела в регионах. "О том, что происходит в стране, мы узнаем из газет". К сожалению, так оно и будет. Газеты будут писать то, что скажет Администрация Президента, министерство регионального развития будет докладывать наверх официальные статистические показатели, и все это не будет иметь отношения к реальности.
Алексей Ведев.
Генеральный директор аналитической лаборатории "Веди".
Пермская область, как один из ведущих регионов России, формально выглядит достаточно благополучно: производство растет - раз; региональный бюджет сводится со значительным профицитом - два. Но, так или иначе, есть проблема. Глобально-региональные проблемы состоят в том, что Пермская область является классическим примером региона, который развивается за счет экспортно-ориентированной сырьевой модели. В этом смысле рост валового регионального продукта составил в прошлом году больше 4%, в этом году будет таким же. Насколько мне известно, руководство данного региона озабочено поставленной Президентом России целью об удвоении ВВП. На примере Пермской области мы имеем классический вариант развития экспортно-сырьевой модели или сырьевой модели, которая не может расти темпами, превышающими объективные условия. Даже в крайне благоприятном варианте 5% роста являются пределом. Пермская область является классическим примером, потому что является сырьевой областью, в которой присутствует значительное количество системообразующих предприятий, то есть, предприятий и сырьевых, и оборонного комплекса. Это первое. Второе - бюджет сводится с профицитом, но это означает, что возросшие доходы не сопровождаются ростом расходов. Можно поставить под сомнение саму по себе цель сведения бюджета без дефицита. Конечно, инфляция не растет, цены более-менее находятся на стабильном уровне, но это сказывается на всех социальных программах. Насколько мне известно, в рамках этой модели данная область испытывает проблемы с развитием малого и среднего бизнеса, с такими отраслями, которые традиционно являются уделом малых и средних предприятий - легкая и пищевая промышленность, с тем, что называется частной инициативой или частной активностью, которая создает рабочие места и которая должна обеспечивать отчисления в бюджет, в том числе, региональный. Из этого следует проблема безработицы и проблема социального расслоения. Экспортно-сырьевая модель не позволяет, в широком смысле, решать проблемы социальной дифференциации и увеличения занятости, особенно при наличии значительного количества системообразующих предприятий, которые зависят либо от местной конъюнктуры, либо от госзаказов. Ключевой проблемой для региональной администрации является: а) создание комплекса системы целей и приоритетов; б) создание конкурентной среды и благоприятного инвестиционного климата (как это ни банально звучит).
