В.Е. Егоров: Проблемы и перспективы правового регулирования туристской индустрии Псковской областиНазад
В.Е. Егоров: Проблемы и перспективы правового регулирования туристской индустрии Псковской области
Туризм меняется вместе с миром, и в начале XXI века он стал одним из ведущих направлений социально-экономической и культурной жизни большинства государств и регионов мира, а туристская индустрия - неотъемлемым элементом потребительских моделей и социального поведения значительной части населения.
Анализ современного состояния туризма в Российской Федерации показывает, что в последние годы эта сфера в целом развивается стабильно и динамично. Федеральное агентство по туризму Российской Федерации (Ростуризм) отмечает ежегодный рост внутреннего туристского потока, что в свою очередь вызвал быстро растущий спрос на туристские услуги и бум строительства малых гостиниц.
По прогнозным оценкам Всемирного совета по туризму и путешествиям, доходы от туризма в 2007 году в ВВП нашей страны с учетом мультипликативного эффекта составили 6,7 %. Согласно данным того же источника, число рабочих мест в туризме составило 1 % от общей занятости населения, с учетом смежных отраслей - 5,7 %. Инвестиции в основной капитал в туристскую индустрию России составляют 12,1 % от общих инвестиций при годовом росте в 8,2 % [1].
Неудивительно, что законодатель определил принципы государственной политики, направленной на установление правовых основ единого туристского рынка в Российской Федерации и стал регулировать отношения, возникающие при реализации прав туристов на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий, а также определять порядок использовании туристских ресурсов России.
Отныне правовое регулирование в сфере туристской индустрии стало характеризоваться следующими тенденциями:
- развитием и реализацией правовых норм, направленных на повышение гарантий и эффективности защиты прав и законных интересов потребителей туристского продукта, качества и безопасности туризма;
- усилением экономической ответственности туроператоров за нарушение гражданско-правовых обязательств;
- появлением правовых актов, регламентирующих классификацию и стандартизацию средств размещения, и другие сегменты туристской индустрии;
- дальнейшим развитием нормативно-правового регулирования в области безопасности туризма;
- развитием регионального правотворчества в сфере туризма и гостеприимства.
Можно заметить, что эти тенденции проявились в 2006 - 2007 гг., когда в нашей стране были сформированы правовые основы современного цивилизованного туристского рынка, а правовая база туристской деятельности России в полной мере стала соответствовать нормам и принципам международного права и законодательствам развитых в туристском отношении государств, входящих в Европейский Союз.
В соответствии с общепринятыми нормами, законодательство о туристской деятельности активно развивается и в субъектах Российской Федерации. Как отмечает Ростуризм, в 48 субъектах существуют специальные законы, регулирующие общественные отношения в сфере туризма. В трех субъектах России наряду с законами приняты концепции развития туризма (санаторно-курортного, туристского комплекса) на среднесрочную перспективу, а в 16 регионах приняты региональные целевые программы развития туризма.
Все это подчеркивает значение туризма для социально-экономического, культурного, экологического и иного развития субъектов Российской Федерации. Отмечается, что внутренний туризм в России становится динамичнее, а российские туристы все активнее ездят по стране. Вместе с тем очевидно, масштабы его развития для такой страны, как Россия совершенно недостаточны. Так по данным социологических центров (ВЦИОМ и ФОМ), в 2003 г. и 2004 г. около 40% населения отдыхало на дачах, в других городах и селах, в ближайшем зарубежье - 4% и в дальнем - только 2%. А почти две третьи опрошенных оставались дома и для отдыха никуда не выезжали.
Думается, что причинами, сдерживающими это развитие, являются: низкая платежеспособность массового отдыхающего и соответственно доступность отдыха, и лечение на курортах; сезонность загрузки; несоответствие цены и качества предоставляемых услуг; высокая стоимость проезда на курорты как авиа, так и железнодорожным транспортом.
По мнению ряда известных ученых (А.Д. Некипелов, Н.П. Лаверов, И.В. Зорин) [2, с.10 - 11], здесь отражены все беды российской индустрии туризма: и недостаток инвестиций, и неумелое пользование рыночными инструментами, и незнание реальных ресурсов отрасли, и недостаток квалифицированных кадров, и отсутствие серьезного научного обеспечения, и наконец, несовершенная законодательная база. Причина по их видению заключается в том, что ни политическая элита, ни органы исполнительной и законодательной власти не воспринимают туризм как крупную отрасль экономики, способную весьма существенно пополнять бюджеты всех уровней и решающим образом влиять на воспроизводство живых сил человека, главного элемента производительных сил общества.
В Псковской области так же, к сожалению, пока не сложились условия, благоприятные для эффективного развития туристской отрасли. Признав 10 лет тому назад туристскую деятельность в Псковской области одной из приоритетных отраслей экономики, и, установив основную цель по созданию благоприятных условий для развития туризма (ст. 3 Закона Псковской области от 14 июля 1999 г. N 48-ОЗ "О туристской деятельности в Псковской области"), государственная власть региона, с течением времени, утратила наступательность в выработке стратегических ориентиров и механизмов развития отрасли.
Думается, во многом именно поэтому у нас в индустрии туризма пока не сложилась эффективная система рыночных отношений. Налицо существенное отставание туристской отрасли области от других регионов России, от мировых стандартов в сфере управления, организационных и производственных технологий, нормативно-правового обеспечения туристской деятельности. А ведь названный закон в статье 4 целью государственного регулирования туристской деятельности на территории области определяет создание нормативно-правовой базы для регулирования отношений в сфере туризма.
К нашему огорчению Псковская область попадает в список субъектов, где нормативно-правовая база, устанавливающая направления государственной политики в сфере туризма, регулирующая отношения, возникающие при реализации права человека на отдых, и способствующая увеличению потока туристов в область безнадежно устарела. Принятый 14 июля 1999 года Закон Псковской области "О туристской деятельности в Псковской области" за N 48-ОЗ практически полностью не соответствует действующему федеральному законодательству о туризме и не регулирует актуальные проблемы развития регионального туризма. В свое время по своему содержанию он был принят по одному и тому же канону что и Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации". При этом нашими законодателями не были учтены особенности применительно к территории Псковской области, его туристско-рекреационный потенциал. За прошедший период стало заметно, кроме этого, острой нехватки профессиональных управленцев и экономистов новой формации, способных эффективно возглавить современные направления в индустрии туризма нашего региона.
По нашему мнению законодателям Псковской области необходимо разработать новый Закон, регулирующий туристскую деятельность в Псковской области и в нем целесообразно отразить следующие актуальные вопросы правового регулирования туризма:
- определение и поддержка приоритетных направлений туристской деятельности в Псковской области;
- защита прав и законных интересов туристов в Псковской области, реализации, на территории которой, мер обеспечения безопасности туризма;
- меры по содействию информационного обеспечения регионального туризма, в том числе путем продвижения туристского продукта Псковской области на внутреннем и мировом туристских рынках;
- содействия проведению стандартизации и классификации объектов туристской индустрии, расположенных на территории области;
- меры по проведению классификации и оценки туристских ресурсов Псковской области, установления режима их охраны, порядка сохранения целостности туристских ресурсов и реализации мер по их восстановлению, определения порядка использования туристских ресурсов с учетом предельно допустимых нагрузок на окружающую природную среду;
- меры по содействию кадрового обеспечения и развития научных исследований в сфере туризма;
- меры по оказанию помощи и содействию предпринимателей работающих в сфере туризма.
Учитывая, что туризм - одна из важнейших сфер деятельности современной экономики, нацеленная на удовлетворение потребностей людей и повышение качества жизни населения, необходимо разработать и принять Концепцию развития туризма Псковской области. Положения концепции должны стать основой для государственного понимания места и роли сферы туризма в экономике региона, определить направления и уровень государственной поддержки туристской индустрии на Псковщине.
Думается в концепцию необходимо включить следующие задачи, как создание условий для динамичного и устойчивого экономического роста; повышения уровня и качества жизни населения области путем увеличения занятости в сфере туризма; рост конкурентоспособности экономики Псковской области путем повышения привлекательности наших земель как туристского направления.
Кроме этого, с учетом того, что сфера туризма представляет собой сложный межотраслевой комплекс, необходимо наладить правовое регулирование в Псковской области по созданию и функционированию туристско-рекреационных особых экономических зон.
В 2006 году в России определены семь таких зон. Думается создание туристско-рекреационных особых экономических зон для Псковской области довольно актуальная тема [3]. Всем известна туристская привлекательность нашего региона. В области работает ряд санаториев, знаменитых своими лечебными грязями и минеральными водами. Налажена добыча и розлив минеральных вод. То есть в наличии имеются все составляющие для создания особых экономических зон туристско-рекреационного типа. Немаловажное значение имеет и близость к нашим границам стран Евросоюза (Эстония, Латвия, Литва) и СНГ (Беларусь), которое способствует инвестициям в создании и функционировании особых экономических зон.
Конкурс проектов по организации особых экономических зон туристско-рекреационного типа продолжается, а это дает возможность принятия участия в нем и нашей области. Первая попытка участия в конкурсе Псковской области в прошлые годы не увенчалась успехом. Тому наверняка множество причин. Ведь разработка проекта в стоимостном выражении зависит от целого ряда факторов и может различаться на порядки.
Думается нужно помнить, что особая экономическая зона туристско-рекреационного типа - это не отдельный объект или комплекс, а территория, наполненная инфраструктурой и располагающая определенными возможностями с точки зрения транспорта, инженерных сооружений, энергоснабжения, экологии, экономического положения, традиционных видов туризма и так далее.
По нашему мнению на стоимость проекта могут влиять:
во-первых, целевые характеристики создаваемой зоны: регион (в нашем случае муниципальный район), площадь, состав объектов, сопутствующая инфраструктура;
во-вторых, состояние проекта на момент подачи заявки для участия в конкурсе (какие объекты уже существуют, какие планируются к созданию и так далее);
в-третьих, положение инициатора создания туристско-рекреационной зоны в обществе - администрация региона, муниципального района, компания, пул инвесторов, будет ли инвестор привлекать консультантов или нет, за чей счет планируется осуществлять финансирование проектных работ и прочее;
в-четвертых, представляемый на конкурс проект должен быть проработан достаточно детально, вплоть до генерального плана всей территории особой экономической зоны.
Это значит, что должен быть представлен согласованный на всех уровнях генеральный план на каждый существующий и проектируемый в рамках зоны объект.
По мнению специалистов, сроки разработки проекта зависят от тех же факторов, что и его стоимость.
Предполагается, что большую роль здесь будет играть позиция областных властей, которые и должны выступать инициаторами создания особых экономических зон. Если администрация Псковской области будет заинтересована в создании туристско-рекреационной зоны и сама активно участвует в разработке и продвижении проекта, то сроки соответственно могут быть более или менее обозримыми. В ином случае у проекта мало шансов на реализацию. Исполнительная власть Псковской области должна использовать свой ресурс для объединения интересов местного бизнеса и развития туристского направления. Ведь проект по созданию особой экономической зоны туристско-рекреационного типа предполагает значительные усилия и затраты со стороны как государственной власти региона так и властей муниципальных образований Псковской области. Помимо гостиниц, санаториев и прочей непосредственно туристской инфраструктуры в области имеются аэропорт, дороги, очистные сооружения на предприятиях области - то, без чего любой проект обречен.
Исходя из вышеизложенного, можно предложить следующие примерные этапы выбора особой экономической зоны туристско-рекреационного типа:
1. Создание организационного комитета, рабочей группы, то есть органа, управляющего проектом и включающая представителей администрации области и администрации муниципальных образований, на территории которых предполагается создание зоны.
2. Разработка и согласование концепции особой экономической зоны;
3. Разработка бизнес-планов и предпроектная подготовка по объектам зоны (как существующим, так и вновь создаваемым).
4. Решение вопросов с предполагаемой структурой и источниками финансирования, структурой будущей собственности, программами продвижения и прочих, определение резидентов проектируемых зон.
5. Разработка генеральных планов по объектам и зоны в целом.
6. Подготовка недостающей проектной и другой документации для участия в конкурсе.
7. Участие в конкурсе.
8. Реализация проекта в случае положительного решения комиссии.
Псковская область уникальна с точки зрения природы, исторического и культурного наследия, поэтому, по нашему мнению, может предложить определенные ресурсы для развития туризма. Определенными факторами при этом являются инфраструктура и грамотный подход к проекту.
Важно, по нашему мнению, на основе анализа регионального природно-рекреационного потенциала (в том числе возможности по разработке месторождений минеральных вод, лечебных грязей и других природных лечебных ресурсов, их добыче и использованию) и освоения туристских ресурсов Псковской области можно определить потребности:
- в необходимости надежной оценки регионального туристско-рекреационного потенциала и реально доступных ресурсов;
- в разработке методов экономической оценки рекреационного туристского продукта;
- в создании нормативной базы в сфере туристско-рекреационной деятельности в особой экономической зоне;
- в разработке новых туристских маршрутов с вовлечением туристско-рекреационных ресурсов.
Следовательно, для осуществления данного направления туристско-рекреационной деятельности в особой экономической зоне, с целью активного вовлечения рекреационных ресурсов в туристский бизнес, необходимо проявить, в первую очередь, политическую волю государственной власти Псковской области. То есть создать соответствующую нормативную базу, путем принятия областным Собранием депутатов Закона Псковской области и подзаконных актов Администрации области, регулирующих порядок создания и функционирования особой экономической зоны туристско-рекреационного типа. Кроме этого необходимо внести соответствующие коррективы в разрабатываемую Концепцию развития туризма в Псковской области с учетом возможности создания особой экономической зоны туристско-рекреационного типа.
Продуманное законодательство, с одной стороны, нужно для повышения качества услуг в особой экономической зоне туристско-рекреационного типа, с другой - для защиты отечественного производителя, которому придется столкнуться в конкурентной борьбе с иностранными компаниями, пришедшими на российский рынок.
Однако, при этом, нельзя забывать о ряде преференций (в том числе и юридических) для инвесторов, особенно иностранных:
в-пятых, последствия утраты статуса резидента особой экономической зоны;
в-шестых, инвестиционные обязательства.
Таким образом, инвесторов будут интересовать вопросы, связанные с объемом предоставляемых льгот; близость рынка сбыта и поставщики; наличие транспортной инфраструктуры и квалифицированной рабочей силы; преодоление административных барьеров и гарантии надежности ведения бизнеса на территории особой экономической зоны.
Думается, с учетом этих предложений при разрешении выявленных проблем и реализации задуманных проектов, можно надеяться на успех.
Библиография
1. Существующее состояние сферы туризма в Российской Федерации // Туризм: право и экономика. 2008. - N 2. - С. 6 - 8.
2. Некипелов А.Д., Лаверов Н.П., Зорин И.В. Системный взгляд на государственную политику Российской Федерации в сфере туризма // Туризм: от науки - к практике. Труды Российской академии естественных наук. Том 1 / Под ред. И.В. Зорина. - М.: РАЕН, 2006. - 335 с.
3. Егоров В.Е. Туристско-рекреационная особая экономическая зона как компонент стратегического развития туризма Псковской области (экономико-правовой аспект) // Материалы международной научно-практической конференции "Историко-культурный и природно-оздоровительный потенциал Псковского региона. Стратегия развития туризма" 1- 2 ноября 2007г. - Псков: Изд-во ООО "Гименей", 2007. - 123 с.
