В.Е. Егоров: Правовое регулирование отношений в туристской деятельностиНазад
В.Е. Егоров: Правовое регулирование отношений в туристской деятельности
Туристская индустрия в Российской Федерации из года в год становится активно развивающейся отраслью экономики, реализующей конституционное право человека на отдых, в связи с чем защита прав туриста в данной отрасли всегда является актуальной для государства в силу ее социальной значимости.
В течение 2007 года в правовом регулировании туристской деятельности произошли существенные изменения. С 1 января 2007 года в соответствии с положениями п. 6 ст. 18 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" произошла отмена института лицензирования туроператорской и турагентской деятельности, что вызвала большой резонанс среди туристских предприятий. Они потеряли формальный идентифицирующий признак - лицензию, предоставляющую им право работать в этой сфере и отличающую их от компаний из других областей бизнеса. Таким образом, возникла необходимость выработать некий механизм ответственности участников туристского рынка перед потребителями-туристами и государством.
5 февраля 2007 года был подписан Федеральный закон N 12-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации", который вступил в силу с 1 июня того же года. Названный закон успешно заменил лицензирование для туроператоров системой финансового обеспечения. Следовательно, туроператоры, имеющие финансовое обеспечение, получили возможность войти в Единый федеральный реестр туроператоров и заиметь свой номер, который одновременно является и репутационным, и легальным отличительным признаком для них.
Система финансового обеспечения состоит из договора страхования гражданской ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по договору о реализации туристского продукта и банковской гарантии исполнения обязательств по договору о реализации туристского продукта. Законодатель определил размер финансового обеспечения, который в соответствии со ст. 17.2 не может быть менее: 10 млн. рублей - для туроператоров, осуществляющих деятельность в сфере международного туризма; 500 тыс. рублей - для туроператоров, осуществляющих деятельность в сфере внутреннего туризма и 10 млн. рублей - для туроператоров, осуществляющих деятельность в сфере внутреннего и международного туризма. В новом законе изменено содержание основных понятий "туристский продукт" и "туристская путевка", определенны понятия "формирование туристского продукта" и "реализация туристского продукта", а также выведены из правового поля понятия "тур" и "туристский ваучер". Установлены новые критерии безопасности туристского продукта как потребительской услуги, которые теперь позволяют повысить эффективность защиты прав потребителей гражданско-правовыми методами.
В соответствии с законом предполагается, что туроператор предоставляя право реализовать свой туристский продукт агенту, создаст некую систему фильтров, то есть систему отбора турагентов. Фактически туроператоры стали контролировать деятельность своих агентов и нести за них ответственность. Рынок, таким образом, стал саморегулироваться.
Следовательно, закон направлен на изменение государственного влияния на туристский рынок и делает главный акцент на защиту интересов туриста. При этом не забыт важный нюанс: турист должен получить финансовое обеспечение в четком соответствии с действующим законодательством, даже тогда, когда договор о реализации туристского продукта исполнялся ненадлежащим образом и турагент действовал от своего имени, а не от имени туроператора и, не имея финансового обеспечения.
Однако закон для простого понимания достаточно сложен. В нем параллельно поднимаются вопросы других отраслей права - страхового и банковского, перевозки и безопасности, прописаны новые способы государственного регулирования туризма. В частности разработка и реализация федеральных, отраслевых, целевых и региональных программ развития туризма, стандартизация и классификация объектов туриндустрии, информационное обеспечение туризма. В законе существенно расширено понятие туристской индустрии. Оно гармонизировано с пунктом 2.1 ст. 10 Федерального закона от 22 июля 2005 года N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" вводящий новый тип особой экономической зоны - туристско-рекреационный: добавлены объекты санаторно-курортного лечения и отдыха.
Закон вызвал некоторые проблемы в сложившихся правоотношениях на рынке между туроператором и турагентами. Основным субъектом, занимающим главную позицию в сфере предоставления турпродукта, теперь становится туроператор. Агенты же - это лица, способствующие реализации туристского продукта. Отличие от действующей ранее практики здесь существенное. Ранее агент имел возможность реализовать туристский продукт оператора как от своего имени и под свою ответственность, так и от имени и по поручению оператора по договору купли продажи или комиссии. Теперь же по новым требованиям закона между ними действует договор, где турагент осуществляет продвижение и реализацию туристского продукта, сформированного туроператором, только от имени и по поручению последнего.
Однако, как показывает практика и широкая полемика в периодической печати, специалисты в сфере туризма просто не читали закон, особенно его 7-ую главу. По мнению руководителя юридической фирмы "Персона Грата" Г. Мохова, - они "часто путают поправки к закону и сам закон. Последний целиком, как выяснилось, никто и не видел. Отсюда полное отсутствие представления о том, как строится система фингарантий и на что направлен закон. Некоторые до сих пор искренне полагают, что это депозитная система и гарантийную сумму в пять миллионов нужно вносить "живьем" на расчетные счета. Отсюда возникает совершенно необоснованная паника.
<...> В законе достаточно подробно обозначены объекты и субъекты турбизнеса - что такое оператор, агент, турпродукт и так далее. Но именно эти простые дефиниции вызывают проблемы в приложении к реальной жизни. Вопрос идентификации, кто является туроператором и кто не является, до сих пор ключевой для многих компаний" [1, с. 18].
Поэтому закономерен вопрос организации проведения разъяснительной работы среди лиц, профессионально занимающихся турбизнесом либо их переподготовки, чтобы они поняли смысл и содержание закона и осознали его социально-экономическую эффективность для отрасли и страны в целом.
Немаловажно и то, что турагенты относятся к субъектам малого бизнеса и ими могут работать индивидуальные частные предприниматели, на них не распространяется требование финансового обеспечения деятельности, а туроператоры - только юридические лица (организации), в штате которых должно быть не менее семи человек и обязательно наличие офиса. Законодатель предусмотрел для туроператоров экономическую ответственность, а для турагентов - административную.
В отношениях между основными субъектами закон стал четче регулировать их права и обязанности. Они предусмотрены в статье 10, где при заключении письменного договора на реализацию туристского продукта между туроператором и турагентом, между туроператором и туристом, между турагентом и туристом и (или) иным заказчиком особое место уделено существенным условиям договора. В соответствии с ними туроператор обязан довести до турагента всю информацию по реализуемому туристскому продукту, указать, кто является финансовым гарантом - банк или страховая компания, их адреса, в какую сумму у него имеется гарантия. Соответственно турагент со своей стороны, также обязан, при составлении договора, эту информацию довести до потребителя-туриста. До принятия изменений в закон ответственность агента и оператора не была разграничена. Все претензии туристы в основном предъявляли к турагентам, хотя агент не всегда был виноват. С введением финансовых гарантий ответственность четко разграничивается. Турагент стал отвечать перед туристом за предоставление достоверной и полной информации, за правильность заключения договора, за точность расчетов с потребителем. А за качество сформированного туристского продукта несет ответственность туроператор. Турагент не отвечает за качество туристских услуг.
Пожалуй, одной их главных проблем в отношениях между туроператором и туристом является определение оснований для выплат по финансовым обеспечениям. Законодатель четко предусмотрел и эти положения. В соответствии со ст. 17.4 основанием для выплат денежных средств являются: существенные нарушения договора туроператором; наличие существенного недостатка в туристском продукте; существенное нарушение требований к качеству и безопасности туристского продукта; неисполнение или ненадлежащее исполнение туроператором одной из главных услуг, входящих в туристский продукт, - перевозки или размещения. Думается при определении формулировки "существенное нарушение", кроме названного закона необходимо руководствоваться Гражданским кодексом, судебной и арбитражной практикой, а также Законом Российской Федерации от 7 февраля 1992 года N 2300-1 "О защите прав потребителей". Выплаты за названные нарушения происходят только в случае возникновения реального ущерба и в части возврата денежных средств за неполученную услугу. Если такой случай возникнет, турист-потребитель имеет право обратиться и к туроператору, и к турагенту, и к гаранту, т.е. туда, куда ему удобнее. Все названные лица обязаны принять претензии от туриста. К примеру, в соответствии со ст. 21 Правил оказания услуг по реализации туристского продукта, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 18 июля 2007 г. N 452, претензии к качеству туристского продукта предъявляются туроператору в письменной форме в течение 20 дней с даты окончания действий договора о реализации туристского продукта и подлежат рассмотрению в срок не позднее 10 дней с даты получения претензий. Названные Правила четко регулируют порядок предъявления претензий и ответственность сторон по договору о реализации туристского продукта. Если же никто из перечисленных лиц не хочет исполнять претензии туриста, то последний вправе обратиться в суд, как по месту нахождения ответчика, так и по месту своего жительства и при этом он освобождается от уплаты пошлины. По мнению специалистов Федерального агентства по туризму Н. Назиной и Е. Писаревского в таких случаях туроператор обязательно пожелает, чтобы турист-потребитель обратился именно к нему, а не гаранту. Ведь если гарант расплатится за туроператора, он тут же должен будет сообщить в Ростуризм об уменьшении суммы финансовой гарантии. Ростуризм, в свою очередь, поставит вопрос об исключении туроператора из Единого федерального реестра или о предоставлении информации о том, что данный туроператор подмочил свою репутацию. Специалисты уверенны, что это будет существенно подрывать имидж компании. По их мысли здесь выполняется основная задача государства - исключить двойные стандарты и создать прозрачную систему работы туристского бизнеса [2, с. 57].
В практике туристских организаций частые претензии от туристов по их размещению в гостиницах и отелях. Ведь туристский продукт, согласно Закону это комплекс услуг, в том числе и по размещению, оказываемых за общую цену по договору о реализации туристского продукта. Туристы жалуются на несоответствие классификационным требованиям особенно российских гостиниц. Все чаще появляется проблема недовольных клиентов в средствах информации (Интернете), где недовольные туристы высказывают свои мнения по поводу соответствия классификации гостиниц. Высокий уровень цен при низком уровне обслуживания всегда является причиной недовольства клиентов. В чем здесь причина? Почему наши гостиницы не могут удовлетворить клиентов должным образом и в соответствии с категориями (количество звезд)? Регулируются ли эти вопросы в сфере действующего права? Как поступать недовольным клиентам не получившим ожидаемого удовлетворения от проживания в отеле?
В Российской Федерации с 2005 года действует новая Система классификации гостиниц и других средств размещения, одобренная Распоряжением Правительства от 15 июля 2005 года N 1004-р. В соответствии, с которым Федеральное агентство по туризму издал приказ от 21 июля 2005 года за N 86 и утвердил названную Систему, а Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии своим приказом от 05 июля 2006 г. N 129-ст прекратил применение межгосударственного стандарта на территории России ГОСТ 28681.4-95 "Туристско-экскурсионное обслуживание. Классификация гостиниц". Взамен названного стандарта обязал пользоваться "Системой классификации гостиниц и других средств размещения". Таким образом, была создана правовая база для регулирования классификаций средств размещения по новым стандартам. Однако вследствие правовой неграмотности и малой информированностью представителей отрасли средств размещений о правилах классификации появляется ряд проблем, приводящий к ситуациям, в которых пострадавшей стороной становятся сами гостиницы. По мнению М. Немоляевой, руководителя авторского коллектива разработчиков Системы, проблема заключается в незнании руководителями отелей законов. По ее утверждению подобное незнание доходит до абсурда. Она приводит пример, когда один из отелей "присвоил" сам себе категорию 5* на основании "решения трудового коллектива", или другой случай, когда руководитель отеля просил дать категорию 4*, потому что "цены у него четырехзвездные" [3, с. 10]. Подобное незнание, по нашему мнению может привести к неприятностям. Первая - злоупотребления со стороны органов сертификации, которые по просьбе гостиниц продлевают старые сертификаты, которые являются по закону недействительными или проводят сертификацию на соответствие требованиям Госстандарта ГОСТ Р 51185-98, который также не является основанием для присвоения категории, поскольку не содержит классификационных требований. Вторая неприятность заключается в недооценки последствий небрежного отношения к правилам классификации. Гостиница не прошедшая классификацию по новым стандартам по закону не имеет права называть свою категорию в любых рекламных и информационных материалах. В наружных рекламах не имеет права располагать "звезды". В таких случаях любой недовольный клиент или конкурент могут подать претензию в орган Федеральной антимонопольной службы, и собственник гостиницы будет привлечен к административной ответственности.
Думается единственный выход из таких ситуаций для руководителей гостиниц это тщательное изучение названных нами правовых актов, действовать в соответствии ими и избежать возможных неприятностей. Система классификации гостиниц и других средств размещения - это единственная подобная система в России, одобренная государством. Руководителям и специалистам, изучающим новые требования Системы, необходимо помнить, что повсеместное ее введение особенно важно в рамках процесса вступления нашей страны во Всемирную торговую организацию (ВТО). Учесть, что она разработана с учетом положений Федерального закона "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" и Закона РФ "О защите прав потребителей", Концепции развития туризма в Российской Федерации, Рекомендаций ВТО и существующей зарубежной передовой практики.
Для туристов, клиентов гостиниц, важно знать, что отель, прошедший экспертизу и получивший присвоенную категорию, получает специальный знак от Ростуризма, который прикрепляется рядом с центральным входом, чтобы всем было известно, что эта гостиница соответствует своим "звездам". Кроме того, информацию о средствах размещения, прошедших классификацию, можно прочесть в официальном сайте Ростуризма, а также во всех официально выходящих в нашей стране справочниках.
Таким образом, права туристов в отношениях с субъектами туристской индустрии законодательным образом защищены.
Следовательно, главная задача перед субъектами туриндустрии состоит в том, чтобы учесть изменения в сфере туристской деятельности и в законодательстве, которое эту деятельность отражает. Поэтому как не велика необходимость ориентироваться в производственном процессе на некие непреходящие правовые ценности, важно в то же время следить за обновлением нормативно-правовых требований, за появлением совершенно новых законов, за конкретизацией последних в подзаконных актах.
На основе нового законодательства складываются и новые правоотношения в сфере туризма. Это обстоятельство особенно подчеркивается в связи с введением в действие Федерального закона от 5 февраля 2007 г. "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" N 12-ФЗ.
Реалии жизни таковы, что в современных условиях получение одного высшего образования работнику недостаточно, чтобы выдержать конкуренцию и быть востребованным на рынке работ на протяжении всей трудовой деятельности. Думается, в ближайшем будущем специалисты в сфере туризма и гостеприимства будут неоднократно проходить обучение, переподготовку, получать новые знания, специальности, в том числе и в области правового регулирования, чтобы соответствовать потребностям рынка. И тогда на смену менеджерам, работающим сегодня в туристской отрасли, придет новое поколение менеджеров, обладающих новым мышлением, в том числе и правовым, новыми технологиями, которые должны быть заложены в процессе непрерывного профессионального туристского образования.
Следовательно, указанная потребность общества должна быть максимально удовлетворена нами, работающими в сфере туристского образования. Думается для этого необходимо: начать разъяснительную работу среди специалистов, преподавателей правовых и специальных дисциплин, ведущих учебную деятельность в образовательных учреждениях в сфере туризма, по исполнению требований закона, осмыслению его содержания, вводящего новый порядок оказания услуг по реализации туристского продукта; подготовить рабочие учебные программы по правовым дисциплинам и другой дидактический материал необходимый для подготовки менеджеров в сфере туризма с учетом новых изменений в Федеральном законе "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" [4, с. 40].
Таким образом, в сфере туризма правовые отношения между субъектами, как правило, возникают при реализации туристского продукта, то есть при деятельности туроператора или турагента по заключению договора о реализации туристского продукта с туристом или иным заказчиком туристского продукта. Именно на защиту этих правоотношений и направлены цели нашего государства, которое сформировало соответствующую правовую основу для надежного регулирования туристской деятельности в России.
Литература
1. Мохов Г. Пора бы определится... // Туризм: практика, проблемы, перспективы. 2007. - N 04. - С. 18 - 19.
2. Богданова С. Закон в вопросах и ответах // Туризм: практика, проблемы, перспективы. 2007. - N 02. - С. 50 - 57.
3. Сирина Е. Новые стандарты классификации отелей - немного детективная история // Гостиничное дело. 2008. - N 2. - С. 8 - 11.
4. Егоров В.Е. К вопросу о задачах правового образования в туристском вузе // Туризм: право и экономика. 2007. - N 4. - С. 37 - 41.
Статья опубликована в Общенациональном правовом журнале "Человек и закон" - 2008. - N 8.
