В.Е. Егоров: Туристско-рекреационные особые экономические зоны Российской Федерации: понятия, перспективы и проблемы в профессиональной подготовке специалистовНазад
В.Е. Егоров: Туристско-рекреационные особые экономические зоны Российской Федерации: понятия, перспективы и проблемы в профессиональной подготовке специалистов
До недавних пор в российском законодательстве понятие "особые экономические зоны" идентифицировались с понятием "свободные экономические зоны". Так, в ст. 23 Федерального закона "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности", принятом в 1995 году, предусматривалось, что "особый режим хозяйственной, в том числе внешнеторговой, деятельности на территории свободных экономических зон устанавливается федеральным законом о свободных экономических зонах, другими федеральными законами и иными правовыми актами Российской Федерации". В принятом в декабре 2003 года Федеральном законе "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" (1) дается определение свободной экономической зоны, в точности повторяя формулировку, данную в ст. 23 Федерального закона "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности". Согласно ст. 42 Закона 2003 г. "особый режим хозяйственной, в том числе внешнеторговой деятельности на территориях свободных экономических зон, устанавливается федеральным законом о свободных экономических зонах". Такое постоянство в понимании этой категории, по мнению Н.Г. Дорониной, позволяет предположить, что законодатель намеренно связывал понятие "свободная экономическая зона" с кругом отношений, возникающих в рамках внешнеторговой или связанной с ней деятельности (2, - С. 95 - 105).
В учебной и научной литературе понятию "свободная экономическая зона" давалось более широкое толкование. По определению М.М. Богуславского "под свободными экономическими зонами в международной практике понимаются обособленные территории государств, на которых для решения конкретных экономических и иных задач создаются особые благоприятные условия для деятельности иностранных предприятий" (3, с. 247).
Что же считать "особой экономической зоной" - режим деятельности или территорию - на практике этот вопрос приобретал важное значение, так как законодательные органы испытывали достаточно сильное давление субъектов государства, желающих иметь федеральные законы, касающихся конкретных экономических территорий с особым режимом хозяйственной деятельности.
Вопрос о создании в России особых экономических зон поднимался давно. Согласно Программе экономического развития на среднесрочную перспективу на 2003 - 2005 годы, принятой Распоряжением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2003 г. N 1163-р (4) предполагалось разработать правовые основы для создания в Российской Федерации "образований с особыми экономическими условиями функционирования (особых экономических зон)". Эта проблема неоднократно поднималась в печати (5, - С. 19 - 28).
Прежде всего, необходимо было выяснить, являются ли свободные экономические зоны, используемые во внешнеэкономической деятельности, и "образования с особыми экономическими условиями функционирования" - особые экономические зоны, одной и той же категорией или все таки речь идет о двух различных правовых институтах, из которых один используется применительно к инвестиционной, по мнению Н.Г. Дорониной, а другой - к внешнеторговой деятельности. Таким образом, возникла необходимость законодательного закрепления понятия особая экономическая зона.
Известный русский правовед П.И. Люблинский отмечал, что "законодательная терминология есть не только сумма названий; она есть отражение всей классификации законодательных понятий и путеводная нить для юридической конструкции" (6, с. 10). Поэтому определение должно иметь место только тогда, когда оно удовлетворяет определенным практическим потребностям.
22 июля 2005 года Президент подписал Федеральный закон за N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации", где в ст. 2 дается понятие особой экономической зоны "Особая экономическая зона - определяемая Правительством Российской Федерации часть территории Российской Федерации, на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности". Таким образом, законодательно было закреплено понятие особой экономической зоны.
Названный закон начал регулировать промышленно-производственные и технико-внедренческие особые экономические зоны, а туристско-рекреационное направление было предложено проработать дополнительно и внести в закон в виде поправок.
В подготовке законопроекта об особых экономических зонах туристско-рекреационного типа, в течение года, приняли участие Министерство экономического развития, Федеральное агентство по туризму, вновь созданное Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами и представители регионов России. И вот 3 июня 2006 года Президент России подписал Федеральный закон N 76-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особых экономических зонах в Российской Федерации". Закон ввел третий тип особых экономических зон "туристско-рекреационные особые зоны". Новый закон полностью опирается на принятый закон об особых экономических зонах с учетом особенностей функционирования туристских зон. Неизменными остались общий порядок создания, механизм функционирования особых экономических зон и управления ими. Вновь принятый закон определяет особенности создания и прекращения существования туристско-рекреационных особых экономических зон, а также условия осуществления предпринимательской деятельности на их территориях.
В соответствии с законом особые экономические зоны создаются на 20 лет, что является большим стимулом для регионов страны. Ведь формирование туристско-рекреационных зон преследует разные цели. Прежде всего - создание благоприятного инвестиционного климата, привлечение инвестиций в туристские, рекреационные и курортные центры России. Думается это обеспечит им развитие в условиях рыночной экономики. Предполагается, что туристская отрасль страны сделает в своем развитии качественный рывок, а жители России и зарубежные гости получат возможность доступного и полноценного отдыха, лечения и оздоровления.
По мнению Ю. Барзыкина - заместителя председателя комитета Государственной Думы Российской Федерации по экономической политике, предпринимательству и туризму, принятием закона, наряду с экономической эффективностью, отчислениями в бюджет, развитием налогооблагаемой базы могут быть решены важнейшие социальные проблемы: создание дополнительных рабочих мест, оздоровление населения, повышение его профессионального и интеллектуального уровня. Ведь с туризмом в регионы приходят передовые технологии. Решается и политическая задача: Россия становится в ряд ведущих туристских держав, интегрируется в мировое сообщество. Такое явление как туристско-рекреационное зоны для России впервые и вовсе уникально и поэтому здесь есть возможность привнести что-то свое, новое (7, с. 45).
Однако с вводом особых экономических зон туристско-рекреационного типа появились и проблемы, которые требуют незамедлительного решения. Среди них, по мнению О. Марковой, заместителя руководителя федерального агентства по управлению особыми экономическими зонами, вопрос подготовки и переподготовки кадров. Повышение качества услуг в сфере туризма невозможна без высококвалифицированного персонала считают в федеральном агентстве. По нашему мнению, проблемы могут усугубиться, еще и быстрым ростом количества рабочих мест. Возможно, потребуется параллельная работа федерального агентства по управлению особыми экономическими зонами с министерством образования и науки в части пересмотра заказа на подготовку специалистов непосредственно для сферы туризма.
"При создании туристско-рекреационных зон мы не должны идти по пути Турции. Иначе прогадаем, - считает О. Маркова, - потому что в Российской Федерации уже сосредоточена масса рекреационных ресурсов по реабилитации населения, и их необходимо использовать, чтобы восстановить здоровье нации. Это одна из серьезных проблем, которые нужно решать при создании туристско-рекреационной зоны. Зона должна быть комплексной, локомотивной и стимулировать развитие уже существующих туристских зон" (8, с. 17).
И так, что же это такое туристско-рекреационная особая экономическая зона? Федеральный закон N 76 не дает точного понятия, однако это понятие четко просматривается и его можно сформулировать из содержания отдельных норм (ст. 2 и ст. 4). По нашему мнению туристско-рекреационная особая экономическая зона - это определяемая Правительством Российской Федерации часть территории Российской Федерации, на которой действует особый режим осуществления предпринимательской туристско-рекреационной деятельности. Понятие же туристско-рекреационной деятельности дается в части 2.1. статьи 10 Закона, где говорится, что под туристско-рекреационной деятельностью понимается деятельность юридических лиц, индивидуальных предпринимателей по строительству, реконструкции, эксплуатации объектов туристской индустрии, объектов, предназначенных для санаторно-курортного лечения, медицинской реабилитации и отдыха граждан, а также туристская деятельность и деятельность по разработке месторождений минеральных вод, лечебных грязей и других природных ресурсов, их добыче и использованию, в том числе деятельность по санаторно-курортному лечению и профилактике заболеваний, медицинской реабилитации, организации отдыха граждан, промышленному розливу минеральных вод.
Данное определение имеет сложное сочетание разных направлений, ранее не входивших в туристскую сферу, но оно полностью удовлетворяет определенным практическим потребностям, сложившимся на данном этапе развития экономики страны. Как видим, к туристско-рекреационной деятельности отнесена и санаторно-курортная сфера, и производственная сфера по разработке месторождений минеральных вод и лечебных грязей, строительство и эксплуатация объектов туристской индустрии. Это революционный шаг, так как курорты, таким образом, впервые введены в экономический блок и, признаны экономической категорией. Отныне туристская индустрия и курорты с лечебницами становятся едиными по своей сути. У последних, наряду с социальными функциями, теперь появилась мощная экономическая функция.
Механизмы особого экономического регулирования в мировой практике существуют давно, их более полутора тысяч. А вот такое явление как туристско-рекреационные зоны, распространено незначительно, а для России оно и вовсе уникально. Поэтому оно носит инновационный характер.
По оценкам ВТО возможности России позволяют при соответствующем уровне развития туристской инфраструктуры принимать до 40 миллионов иностранных туристов в год. Как видим возможности и перспективы существенны. Однако, как было замечено выше, существует ряд проблемных вопросов, без решения которых, вряд ли можно все это осуществить в кратчайшие сроки. Одним из главных проблем является проблема профессиональной подготовки и переподготовки кадров для работы в особых экономических зонах туристско-рекреационного типа. На сегодня в этой сфере существует ряд противоречий между:
- научным представлением туристско-рекреационной деятельности в особой экономической зоне и отсутствием методологических оснований в теории и методике профессионального туристского образования, обеспечивающих системный подход к использованию рекреационных ресурсов в профессиональной подготовке специалистов соответствующего профиля;
- потребностью туристской индустрии и курортов с лечебницами оказывающих услуги в рамках туристско-рекреационной деятельности, основанные на использование региональных рекреационных ресурсов, и отсутствием специалистов, способных на высоком профессиональном уровне оказать такие услуги;
- определением туристско-рекреационных ресурсов как фактора развития специальностей и специализаций туристско-рекреационного профиля в системе непрерывного профессионального туристского образования и отсутствием специальных разделов теории и методики преподавания для организации учебного процесса по подготовке специалистов, осуществляющих туристско-рекреационную деятельность, в условиях образовательного учреждения;
- потребностью учебных заведений туристского профиля в изучении туристско-рекреационной деятельности в рамках нового закона Российской Федерации и отсутствием дидактической модели изучения рекреационных ресурсов в системе непрерывного профессионального туристского образования, в том числе отсутствием соответствующих учебных программ, методических разработок и компонентов моделей рекреационных ресурсов нового типа.
Как видим, профессиональное туристское образование приобретает существенное значение в свете осуществления туристско-рекреационной деятельности в особых экономических зонах. Чтобы поднять всю инфраструктуру на территории отдельного субъекта Российской Федерации так, чтобы сделать особую экономическую зону доступной для массового туриста, в первую очередь необходимо обратить самое серьезное внимание на изучение туристско-рекреационных ресурсов данного региона (9).
Важно, по нашему мнению, на основе анализа регионального природно-рекреационного потенциала (в том числе возможности по разработке месторождений минеральных вод, лечебных грязей и других природных лечебных ресурсов, их добыче и использованию) и освоения туристских ресурсов конкретного субъекта России можно определить потребности: в необходимости надежной оценки регионального туристско-рекреационного потенциала и реально доступных ресурсов; разработке методов экономической оценки рекреационного туристского продукта; создании нормативной базы в сфере туристско-рекреационной деятельности в особой экономической зоне; разработке новых туристских маршрутов с вовлечением туристско-рекреационных ресурсов региона.
Следовательно, для осуществления данного направления туристско-рекреационной деятельности в особой экономической зоне в сфере активного вовлечения рекреационных ресурсов в туристский бизнес необходимы: разработка новых учебных дисциплин, предметом изучения которых явилась бы туристско-рекреационная деятельность в особой экономической зоне (деятельность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по строительству, реконструкцию, эксплуатации объектов туристской индустрии, объектов, предназначенных для санаторно-курортного лечения, медицинской реабилитации и отдыха граждан, а также туристская деятельность и деятельность по разработке месторождений минеральных вод, лечебных грязей и других природных лечебных ресурсов, их добыче и использованию, деятельность по санаторно-курортному лечению и профилактике заболеваний, медицинской реабилитации, организации отдыха граждан, промышленному розливу минеральных вод); разработка новых учебных специальностей и специализаций для сферы туристско-рекреационной деятельности; системная подготовка туристских кадров в области туристско-рекреационной деятельности; переподготовка и повышение квалификации работников туристской, лечебно-курортной, производственных отраслей с целью изучения туристско-рекреационной деятельности в рамках нового закона, вводившего новый тип особой экономической зоны на территории Российской Федерации; повышение квалификации профессорско-преподавательского состава туристских вузов; создание системы профессиональной ориентации среди школьников.
Одновременно, существенным началом образовательного процесса становится социальный заказ на подготовку специалистов для работы в туристско-рекреационной особой экономической зоне. Как известно социальный заказ формируется на федеральном и региональном уровнях. В контексте рассматриваемых проблем остро встают вопросы формирования региональных программ развития туризма, подготовки специалистов сферы внутреннего туризма, основой которых являются туристско-рекреационные ресурсы. В социальном заказе должны отражаться потребности в подготовке, переподготовке и повышении квалификации специалистов для работы в туристско-рекреационных особых экономических зонах, требования к их уровню компетентности, модели специалиста.
Кроме того, для изучения туристско-рекреационных ресурсов необходимо определить условия, которые сформировали бы образовательную среду. К некоторым таким условиям, по нашему мнению, можно отнести: мотивационные, формирующие учебную мотивацию, постановку целей, задач обучения туристско-рекреационных ресурсов; национально-региональные, учитывающие особенности регионального развития, особенности региональных туристско-рекреационных ресурсов, возможности развития туризма в регионе; материально-технические, обеспечивающие педагогический процесс современными средствами обучения на всех его этапах; организационные, способствующие реализации образовательных программ на современном инновационном уровне и другие, формирующие личность студента, целостность процесса и видов обучения.
И, наконец, необходимо выявить и установить принципы формирования содержания профессионального туристского образования в сфере туристско-рекреационной деятельности.
Таким образом, туристско-рекреационные ресурсы должны становиться обязательным компонентом подготовки специалистов профессионального туристского образования, так как являются исходной составляющей туристского бизнеса. При этом необходимо отметить, что туристско-рекреационная деятельность достаточно многопланова и многофункциональна.
Следовательно, отсюда напрашивается вывод, что каждый вид деятельности должен выполнять специалист, имеющий определенные знания, умения и навыки. Вот почему в системе вузов туристского профиля (начального, среднего и высшего профессионального образования) должен быть создан ряд новых специальностей, для работы в туристско-рекреационных особых экономических зонах, как того требует новый федеральный закон.
Примечания:
1. Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. N 164-ФЗ "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" // Российская газета. - 2003. - 18 декабря.
2. Доронина Н.Г. "Особые экономические зоны" во внешнеэкономической деятельности // Журнал российского права. - 2004. - N 6.
3. Богуславский М.М. Международное частное право. Изд-во 5-е. - М.: Юрист, 2004.
4. СЗ РФ. - 2003. - N 34. - Ст. 3396.
5. Вишняков В.Г. Особые экономические зоны: правовые проблемы и пути развития // Журнал российского права. - 2003. - N 1.
6. Люблинский П.И. Техника, толкование и казуистика уголовного кодекса / Под. ред. В.А. Томсинова. М., 2004.
7. Богданова С. ОЭЗ: новый инструмент развития территорий // Туризм: практика, проблемы, перспективы. - 2006. - N 1.
8. Богданова С. Лед тронулся... // Туризм: практика, проблемы, перспективы. - 2006. - N 5.
9. Пирогова О.В. Рекреационные ресурсы как концепт в системе непрерывного профессионального туристского образования: Автореф. дис.... д-ра пед. наук.- М., 2005. - 34 с. В надзаг.: Российская международная академия туризма.
Статья опубликована в Федеральном научно-практическом журнале "Туризм: право и экономика". - 2006. - N 6.
