Центральный банк Российской Федерации как участник правоотношений, возникающих в связи с несостоятельностью (банкротством) кредитных организацийНазад
Центральный банк Российской Федерации как участник правоотношений, возникающих в связи с несостоятельностью (банкротством) кредитных организаций
Закон о банкротстве кредитных организаций учел главенствующую роль Центрального банка Российской Федерации, которую он играет в современной банковской системе России, наделив его целым рядом полномочий, связанных с процедурой несостоятельности (банкротства) кредитных организаций. В связи с этим Центральный банк России, как участник правоотношений возникающих при несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций, играет важную роль в применении реабилитационных и ликвидационных мер в процессе банкротства кредитных организаций.
Следует согласиться с мнением Н.Г. Лившиц о том, что нормы Закона о банкротстве кредитных организаций можно разделить на две части: предупреждение банкротства и ликвидация кредитной организации, при этом "первая часть осуществляется под эгидой Банка России, а вторая - арбитражным судом" . Таким образом, реализация внесудебных процедур означает переход банкротства из области частноправовой в область регулирования публичного права. Следовательно, на внесудебном этапе (когда кредитная организация уже испытывает финансовые трудности и это нашло свое проявление) все вопросы решаются Банком России.
Так, Банк России определяет инструментарий регулирования деятельности кредитных организаций в виде установления обязательных норм, регламентирования порядка проведения надзора и инспектирования, определения критериев классификации банков по степени проблемности и мер воздействия на проблемные банки (от принудительных до карательных), а также мер по санированию, оздоровлению и реструктуризации банков.
Непосредственная работа с проблемными банками осуществляется территориальными учреждения Банка России в рамках надзорного реагирования. Регулирование деятельности банков в форме надзора предполагает проверку исполнения норм деятельности, установленных как путем прямого, так и путем косвенного регулирования их деятельности. К числу надзорных направлений деятельности Банка России относится также применение к кредитным организациям мер воздействия за несоблюдение установленных норм, которые могут носить как предупредительный, так и принудительный характер. Процедура ликвидации кредитных организаций также находится под контролем территориальных управлений Банка России. Исполняя требования Закона о банкротстве кредитных организаций, территориальные управления Банка России организуют работу по выявлению проблемных кредитных организаций, проводят оценку возможностей и определение способов их финансового оздоровления, а также готовят заключение о целесообразности и порядке проведения мероприятий по финансовому оздоровлению кредитных организаций, либо о необходимости ликвидации кредитной организации.
Первоначально осуществление данных мероприятий проводилось в соответствии с Инструкцией Банка России от 31 марта 1997 г. N 59 "О применении к кредитным организациям мер воздействия за нарушения пруденциальных норм деятельности" . В случае невыполнения кредитными организациями в установленный Банком России срок предписаний об устранении нарушений, а также в случае, если эти нарушения или совершаемые кредитными организациями операции создали реальную угрозу интересам кредиторов (вкладчиков), Банк России вправе потребовать от кредитной организации осуществления мероприятий по ее финансовому оздоровлению. Территориальные учреждения Банка России были обязаны затребовать от кредитных организаций, имеющих значение экономического норматива, "отношение собственных средств (капитала) кредитной организации к суммарному объему активов, взвешенных с учетом риска контрагентов", меньше 2%, план мероприятий по их финансовому оздоровлению (план санации). Кроме того, территориальные учреждения Банка России были вправе запрашивать планы санации у кредитных организаций, которые несвоевременно выполняют свои обязательства перед вкладчиками и другими кредиторами либо допускают другие нарушения, реально угрожающие их интересам.
В 1998 году территориальными учреждениями Банка России были запрошены и рассмотрены планы санации по 352 кредитным организациям в связи с недостаточностью их собственных средств (капитала) и несвоевременным удовлетворением требований кредиторов. И только у 72 банков в результате проведения в 1998 году санационных мероприятий финансовое положение улучшилось.
Кризис банковской системы 1998 года потребовал внести коррективы в работу Банка России с проблемными банками, в частности в связи с принятием Закона о банкротстве кредитных организаций, разработать порядок осуществления мер по предупреждению банкротства кредитных организаций, организовать и упорядочить работу территориальных учреждений по контролю за осуществлением кредитными организациями мер по финансовому оздоровлению .
В связи с острой потребностью наращивания капитала после кризиса 1998 года Центральным Банком РФ было дано право кредитным организациям, осуществляющим санационные мероприятия в соответствии с планом мер по финансовому оздоровлению осуществлять выпуск проспекта эмиссии акций .
Таким образом, к настоящему времени сложился комплекс мероприятий в рамках надзорного реагирования территориальных учреждений Банка России по работе с проблемными банками, включающий в себя как меры предупредительного, так и принудительного характера, осуществляемые в рамках Инструкцией Банка России от 31 марта 1997 г. N 59 (в ред. от 11 января 2002 г.) "О применении к кредитным организациям мер воздействия за нарушения пруденциальных норм деятельности", а также санационные мероприятия, осуществляемые в соответствии с Законом о банкротстве кредитных организаций, реализация которых проводится в соответствии с планами финансового оздоровления кредитных организаций, утверждаемыми территориальными учреждениями Центрального банка РФ.
При обычных обстоятельствах определять способ решения банковских проблем обязано руководство банка. Однако если банк нарушает ключевые требования органов банковского надзора, например, требования достаточности капитала и требования, связанные с ликвидностью, то органы банковского надзора должны будут принудить такой банк предпринять необходимые оздоровительные меры, а также удостовериться в том, что предпринимаемые оздоровительные меры являются приемлемыми. Роль органа банковского надзора при работе с проблемным банком заключается в руководстве и направлении усилий банка по его реабилитации. Это находится в полном соответствии с общими целями органов банковского надзора, преследующими финансовую стабильность, нанесение минимального ущерба депозиторам и другим контрагентам банка, а также обеспечение экономической активности. При работе с проблемными банками эта цель трансформируется в действия органов банковского надзора, направленные на сохранение стоимости активов данного банка при нанесении минимального ущерба в отношении его операционной деятельности (то есть сохранении экономической единицы) при условии минимизации любых издержек, связанных с разрешением проблем. В случае невозможности восстановления платежеспособности банка органы банковского надзора обладают полномочиями закрыть данный проблемный банк.
У органов банковского надзора имеется широкий набор инструментов, которые могут использоваться для выявления и работы с проблемными банками. Сюда относятся, как требования от банков предпринять специфические действия для уменьшения степени проблемности, так и запрет на деятельность, способную усугубить положение банка. Оздоровительные мероприятия разнятся по уровню вмешательства в дело управления банком своим бизнесом. Специальные мероприятия, используемые органами банковского надзора, зависят от характера и уровня серьезности проблем и трудностей, с которыми столкнулся данный банк, а также от того, насколько сам проблемный банк готов к сотрудничеству.
Меры воздействия, применяемые к кредитным организациям, могут быть двух типов: предупредительные (рекомендательные) и принудительные.
Полномочия по определению конкретного состава мер воздействия предоставлены надзорным органам (Банку России и его территориальным учреждениям). При выборе вида мер воздействия надзорный орган должен учитывать:
- характер допущенных кредитной организацией нарушений;
- причины, обусловившие возникновение выявленных нарушений;
- общее финансовое состояние кредитной организации;
- положение кредитной организации на федеральном и региональном рынке банковских услуг.
Предупредительные меры воздействия применяются в качестве первичных, корректирующих деятельность кредитных организаций, при условии ответственного, конструктивного подхода руководящих органов и участников (акционеров) кредитной организации.
К предупредительным мерам относятся:
- доведение до органов управления кредитной организации информации о недостатках в ее деятельности и об обеспокоенности надзорного органа стоянием дел в кредитной организации;
- изложение рекомендаций надзорного органа по исправлению создавшейся в кредитной организации ситуации;
- предложения представить в надзорный орган программу мероприятий, направленных на устранение недостатков, включая при необходимости обязательства, принимаемые на себя кредитной организацией, ее акционерами (участниками) ;
- установление дополнительного контроля за деятельностью кредитной организации и за выполнением ею мероприятий по нормализации деятельности.
Предупредительные меры воздействия применяются главным образом на ранних стадиях возникновения недостатков в деятельности кредитной организации, когда недостатки в деятельности кредитной организации непосредственно не угрожают интересам кредиторов и вкладчиков.
В частности, предупредительные меры воздействия могут применяться:
- при ухудшении показателей деятельности кредитной организации, если установленные Банком России обязательные нормативы деятельности или иные требования, определяющие предельные уровни рисков, принимаемых кредитной организацией, выполняются либо имеют место незначительные нарушения этих требований, не свидетельствующие о развитии процессов, угрожающих финансовому состоянию кредитной организации, интересам ее кредиторов и вкладчиков;
- если по данным отчетности кредитной организации и другой информации о ее деятельности имеются признаки, свидетельствующие об опасности ухудшения финансового состояния кредитной организации (например, текущие убытки от банковских операций и сделок, тенденция к снижению собственных средств (капитала), привлечение средств на условиях хуже рыночных, отказ клиентов (вкладчиков), средства которых составляли значительную долю в привлеченных ресурсах, от обслуживания в кредитной организации, падение рыночной стоимости свободно обращающихся акций и долговых обязательств кредитной организации и другие аналогичные факты);
- при несоблюдении требований федеральных законов и нормативных актов Банка России в части регистрации кредитных организаций, их лицензирования и расширения деятельности.
Применение предупредительных мер воздействия возможно и при более серьезных нарушениях в деятельности кредитной организации, сопровождающихся ухудшением ее финансового состояния. В этом случае применение предупредительных мер должно сочетаться с принудительными мерами воздействия.
Надзорный орган в рамках предоставленных последнему полномочий может ограничиться применением предупредительных мер воздействия в следующих случаях:
- когда характер выявленных в деятельности кредитной организации недостатков не предполагает применения принудительных мер воздействия.
- если в результате анализа деятельности кредитной организации, установлено, что от применения принудительных мер воздействия в данном конкретном случае целесообразно воздержаться.
Как правило, органы банковского надзора выражают готовность принимать неформальные меры и оздоровительные действия с меньшей степенью вмешательства в тех случаях, когда проблемы, с которыми столкнулся данный банк, не очень серьезны. Приветствуется также, если руководство банка проявляет готовность к сотрудничеству при решении своих проблем. Целесообразность применения предупредительных мер воздействия к проблемным банкам определяется надзорными органами самостоятельно. В основе принимаемого решения лежит наиболее эффективного решения надзорными органами задачи приведения в соответствие с нормами и требованиями федеральных законов и Банка России деятельности кредитной организации.
В случае, если банк сталкивается с более серьезными проблемами или если нет готовности к сотрудничеству со стороны руководства банка, то орган банковского надзора может быть вынужден предпринимать официальные действия, с тем чтобы обеспечить соответствие со своими рекомендациями. Официальные действия связывают свободу действий банка, предусматривают штрафные санкции за несоблюдение требований. К таким санкциям относится и издание органом банковского надзора некоторых форм предупреждения принудительного характера с описанием конкретных действий, подлежащих исполнению банком, а также график их исполнения. Применение и перечень принудительных мер воздействия к проблемным банкам предусмотрен Инструкцией Банка России от 31 марта 1997 г. N 59 "О применении к кредитным организациям мер воздействия за нарушения пруденциальных норм деятельности"
Основаниями для применения принудительных мер воздействия являются:
- нарушения или невыполнение кредитной организацией требований федеральных законов, нормативных актов и предписаний Банка России;
- непредставление информации, либо представление неполной или недостоверной информации;
- если совершаемые кредитной организацией операции создали реальную угрозу интересам клиентов.
Принудительные меры воздействия применяются в отношении кредитной организации в тех случаях, когда это вытекает из характера допущенных нарушений с учетом того, что применение одних только предупредительных мер воздействия не приносит или не может обеспечить надлежащую корректировку деятельности кредитной организации. Решения о применении данных мер воздействия на проблемные банки должны приниматься взвешенно, с учетом анализа причин, повлекших за собой нарушения и целесообразности применение в каждом конкретном случае принудительных мер, и возможных последствий их применения.
В целом данные меры принудительного воздействия на проблемные банки направлены не на поддержание и стабилизацию финансового положения кредитной организации, а на защиту ее кредиторов и вкладчиков от риска возможных потерь своих активов.
Стоит подчеркнуть, что территориальные учреждения Банка России так же контролируют ход осуществления мер по финансовому оздоровлению кредитной организации с момента предъявления требования Банка России об осуществлении мер по финансовому оздоровлению кредитной организации либо принятия органами управления кредитной организацией решения о самостоятельном осуществлении мер по финансовому оздоровлению кредитной организации. В период до подготовки заключения территориального учреждения Банка России по плану мер по финансовому оздоровлению кредитной организации территориальные учреждения Банка России устанавливают контроль за изменением финансового состояния кредитной организации на основании отчетности, представляемой кредитной организацией. В дополнение к отчетности, установленной нормативными актами Банка России, кредитная организация, осуществляющая меры по финансовому оздоровлению, должна еженедельно представлять в территориальное учреждение Банка России оборотную ведомость по счетам бухгалтерского учета кредитной организации "Расчетные документы клиентов, не оплаченные в срок из-за отсутствия средств на корреспондентских счетах кредитной организации", "Не оплаченные в срок расчетные документы из-за отсутствия средств на корреспондентских счетах кредитной организации". Кроме того, территориальное учреждение Банка России вправе для осуществления анализа изменения финансового состояния кредитной организации требовать представления отдельных форм отчетности на ежедневной основе.
С момента подготовки заключения о признании плана мер по финансовому оздоровлению кредитной организации реальным (либо требующим доработки) территориальное учреждение Банка России устанавливает контроль за ходом осуществления мер по финансовому оздоровлению кредитной организации, а именно за соблюдением кредитными организациями календарных сроков выполнения мероприятий, предусмотренных планом мер по финансовому оздоровлению кредитной организации (в т.ч. за соблюдением сроков погашения задолженности по кредитам Банка России и недостаточного взноса в обязательные резервы, депонируемые в Банке России), и достижением ею планируемых (ожидаемых) результатов от их реализации.
Оценка хода выполнения кредитной организацией плана мер по финансовому оздоровлению кредитной организации осуществляется на основании количественных и качественных показателей: выполнение (невыполнение) кредитной организацией ежемесячных показателей деятельности, достижение которых планируется (ожидается) в результате проведения мероприятий по ее финансовому оздоровлению, доведения норм пруденциальной деятельности до уровня, установленного нормативными актами Банка России, выполнение (невыполнение) мероприятий, предусмотренных планом мер по финансовому оздоровлению кредитной организации.
Более серьезные принудительные меры будут применяться в том случае, если существует и развивается опасность возникновения несостоятельности банка. В этих случаях орган банковского надзора может наложить ограничение на проведения кредитными организациями отдельных операций, например, в форме запрета на осуществление кредитными организациями банковских операций, предусмотренных выданной лицензией, на срок до одного года; запрета на открытие филиалов на срок до одного года; требования о замене руководителей кредитной организации. Может также рассматриваться вопрос о назначении внешнего администратора. Такие жесткие меры, применяемые в основном при ликвидации юридического лица, могут привести к дальнейшему снижению уровня общественного доверия к банкам и должны применяться очень осторожно.
Органы банковского надзора бывают вынуждены рассмотреть необходимость применения всех имеющихся типов наказаний и санкций для того, чтобы силой обеспечить соответствие рекомендациям и правилам регулирования, установленным надзорными органами. Такие наказания и санкции бывают разных типов - от предупреждений и установленных штрафов за мелкие нарушения до значительных штрафов, налагаемых на руководителей корпорации за крупные нарушения. Оздоровительные мероприятия, такие, например, как смещение руководства, могут также использоваться для усиления прежних приказов органов банковского надзора, которые не выполнялись. Важно, чтобы наказания и санкции можно было налагать на сам банк или же на соответствующих отдельных лиц. Исключительной санкцией является угроза реорганизации кредитной организации, в том числе включая требование о предоставлении и выполнении плана мероприятий по реорганизации, отзыв лицензии на осуществление банковских операций и закрытие банка. Решения о реорганизации, отзыве лицензии и закрытии банка должны приниматься только в том случае, если становится совершенно ясно, что данный банк не в состоянии платить своим настоящим и будущим депозиторам и другим кредиторам или если операции данного банка осуществлялись в ущерб интересам депозиторов и общественным интересам в целом. Санкция, связанная с отзывом банковской лицензии, является исключительной мерой и должна применяться с чрезвычайной осторожностью, с тем, чтобы избежать усугубления проблем для акционеров данного банка и для финансовой системы в целом. Это не означает, что инструмент отзыва лицензии не должен применяться вовсе, а означает лишь то, что последствия данной акции должны быть тщательно взвешены и подготовлены.
Банк России отвечает за поддержание стабильности банковской системы, не неся ответственности за финансовое состояние каждой кредитной организации, поэтому конкретный состав применяемых мер регулирования определяется на базе комплексной оценки функциональной значимости кредитной организации и степени развития финансовых трудностей.
В Концепции стабилизации и повышения надежности банковской системы, разработанной Банком России в 1996 г., было предложено условно разделить все кредитные организации по величине на три группы:
К первой отнести крупные (структурообразующие) банки, имеющие существенное значение для банковской системы в целом, а именно: концентрирующие межбанковские операции, занимающие основное место в кредитовании экономики (в т.ч. в отраслевом и региональном разрезе), привлекшие существенный объем средств клиентов.
Во вторую группу включить средние банки, имеющие диверсифицированные кредитный и депозитный портфели, однако по масштабам значительно уступающие кредитным организациям первой группы.
Третья группа должна состоять из мелких банков, главным образом, с узкой специализацией. К ним было рекомендовано в первую очередь применять стабилизационные меры.
Здесь под стабилизационными мерами понимается весь спектр предупредительных мер воздействия, включая различные формы соглашений между кредитной организацией и Банком России, введение временной администрации по управлению кредитной организацией, а также различные формы кредитов на поддержание ликвидности, погашение обязательств перед кредиторами (вкладчиками) и т.п.
Таким образом, основным принципом применения инструментария регулирования Центральным банком Российской Федерации являлась жесткость в отношении нарушений законодательства и нормативных актов Банка России в сочетании с активной позицией по стабилизации функционально значимых банков при приоритетности решения общесистемных задач над проблемами конкретной кредитной организации.
В современных условиях Банк России считает, что определяющим при решении вопроса о существовании банка (применении мер надзорного реагирования) является не его величина, а стабильное финансовое положение. Ежедневно территориальные учреждения Банка России передают информацию о применении к кредитным организациям мер воздействия в Банк России.
Только за 1998 год территориальными учреждениями Банка России было применено 20 656 различных мер воздействия в отношении кредитных организации, допустивших нарушение пруденциальных норм деятельности. В том числе в 6 373 случаях были применены предупредительные меры, в 5 154 случаях введены ограничения и запреты на проведение отдельных банковских операций и открытие филиалов, в 4 402 случаях взысканы штрафы, в 3 кредитных организациях введена временная администрация, по 212 - направлены ходатайства на отзыв лицензии .
Вместе с тем, в деятельности территориальных учреждений России по применению к кредитным организациям мер воздействия сохраняются отдельные недостатки. Введение мер воздействия носит формальный характер, о чем свидетельствуют факты неоднократного применения к кредитным организациям на протяжении короткого промежутка времени (1-3 месяца подряд) одних и тех же мер воздействия. Например, кредитным организациям, длительное время нарушающим одни и те же пруденциальные нормы деятельности, направлялись информационные письма о недостатках в деятельности, продлевались требования об устранении имеющихся нарушений (приведении к установленному значению обязательных нормативов, увеличении уставного капитала и т.п.). Территориальные учреждения Банка России не используют все предоставленные им полномочия по надзору за деятельностью кредитных организаций, применяя к кредитным организациям-нарушителям стандартный набор мер, таких как проведение совещаний, введение ограничений и запретов на проведение отдельных банковских операций. Практически не применяются такие меры воздействия, как уменьшение лимитов открытых валютных позиций, предъявление требований о замене руководителей, изменении структуры активов кредитной организации, хотя эти меры наиболее целесообразны в отношении проблемных кредитных организаций, а также кредитных организаций, нарушающих валютное законодательство и неоднократно представляющих в Банк России недостоверную отчетность.
В некоторых случаях неоперативно применялись меры воздействия, или применяемые меры не были адекватны характеру и глубине имеющихся у кредитных организаций проблем (например, при наличии у кредитных организаций серьезных финансовых трудностей, им предоставляют возможность расширять свою деятельность, открывая филиалы).
Анализ отчетности территориальных учреждений Банка России по состоянию на 01 августа 1999 г. показал, что в 53 регионах действовали проблемные банки, у которых имелись основания для осуществления мер по предупреждению банкротства, предусмотренные статьей 4 Закона о банкротстве кредитных организаций. Это 252 банка или 18% от общего количества действовавших кредитных организаций (на 01 июня 1999 г. - 321 кредитная организация). Однако не все территориальные учреждения Банка России при составлении отчетности обеспечили полноту выявления всех кредитных организаций, имеющих основания для осуществления мер по предупреждению банкротства. Анализ, проведенный в центральном аппарате на основании сводных балансов, свидетельствовал о большем количестве проблемных кредитных организации .
В связи с этим, диссертант считает необходимым для устранения имеющихся недостатков территориальным учреждениям Банка России, регулярно проводить анализ эффективности применяемых к кредитным организациям мер воздействия и обеспечивать их своевременный пересмотр в зависимости от изменения финансового положения и условий работы кредитных организаций. Для этого также необходимо ввести жесткую ответственность территориальных учреждений Банка России за эффективность применяемых к кредитным организациям мер воздействия.
В настоящей работе стоит уделить внимание основаниям отзыва лицензии на осуществление банковских операций, которые установлены Законом о банках и банковской деятельности в виде закрытого перечня. У Банка России есть как право, так и обязанность отозвать лицензию.
Право отзывать лицензию возникает в следующих случаях:
- установление недостоверности сведений, на основании которых выдана лицензия;
- задержка начала осуществления банковских операций, предусмотренных лицензией, более чем на год со дня ее выдачи;
- установление фактов недостоверности отчетных данных;
- задержка более чем на 15 дней представления ежемесячной отчетности (отчетной документации);
- осуществление, в том числе однократное, банковских операций, не предусмотренных лицензией;
- неисполнение требований федеральных законов, регулирующих банковскую деятельность, а также нормативных актов Банка России, если в течение одного года к кредитной организации неоднократно применялись меры, предусмотренные Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", а также неоднократного нарушения в течение одного года требований, предусмотренных Федеральным законом "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем";
- неоднократное в течение одного года виновного неисполнение содержащихся в исполнительных документах судов, арбитражных судов требований о взыскании денежных средств со счетов (с вкладов) клиентов кредитной организации при наличии денежных средств на счетах (во вкладах) указанных лиц;
- наличие ходатайства временной администрации, если к моменту окончания срока деятельности указанной администрации, установленного Законом о банкротстве кредитных организаций, имеются основания для ее назначения, предусмотренные указанным Федеральным законом;
- неоднократное непредставление в установленный срок кредитной организацией в Банк России обновленных сведений, необходимых для внесения изменений в единый государственный реестр юридических лиц, за исключением сведений о полученных лицензиях;
- неисполнение кредитной организацией, являющейся управляющим ипотечным покрытием, требований Федерального закона "Об ипотечных ценных бумагах" и изданных в соответствии с ним нормативных правовых актов Российской Федерации, а также неустранение нарушений в установленные сроки, если в течение одного года к кредитной организации неоднократно применялись меры, предусмотренные Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)".
Обязанность отзывать лицензию возникает в следующих случаях:
- если достаточность капитала кредитной организации становится ниже 2 процентов. Если в течение последних 12 месяцев, предшествующих моменту, когда в соответствии с настоящей статьей у кредитной организации должна быть отозвана указанная лицензия, Банк России изменял методику расчета достаточности капитала кредитных организаций, в целях настоящей статьи применяется та методика, в соответствии с которой достаточность капитала кредитной организации достигает максимального значения;
- если размер собственных средств (капитала) кредитной организации ниже минимального значения уставного капитала, установленного Банком России на дату государственной регистрации кредитной организации. Указанное основание для отзыва лицензии на осуществление банковских операций не применяется к кредитным организациям в течение первых двух лет со дня выдачи лицензии на осуществление банковских операций;
- если кредитная организация не исполняет в срок, установленный Законом о банкротстве кредитных организаций, требования Банка России о приведении в соответствие величины уставного капитала и размера собственных средств (капитала);
- если кредитная организация не способна удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей в течение 14 дней с наступления даты их удовлетворения и (или) исполнения. При этом указанные требования в совокупности должны составлять не менее 1000-кратного размера минимального размера оплаты труда, установленного федеральным законом;
- если банк, размер собственных средств (капитала) которого на 1 января 2007 года равен сумме рублевого эквивалента 5 миллионов евро или выше этой суммы, в течение трех месяцев подряд допускает снижение размера собственных средств (капитала) ниже суммы рублевого эквивалента 5 миллионов евро, за исключением снижения вследствие изменения методики определения размера собственных средств (капитала), и не подает в Банк России ходатайство об изменении своего статуса на статус небанковской кредитной организации;
- если банк, размер собственных средств (капитала) которого на 1 января 2007 года ниже суммы рублевого эквивалента 5 миллионов евро, в течение трех месяцев подряд допускает снижение размера собственных средств (капитала) ниже уровня, достигнутого им на 1 января 2007 года, за исключением снижения вследствие изменения методики определения размера собственных средств (капитала), и не подает в Банк России ходатайство об изменении своего статуса на статус небанковской кредитной организации;
- если банк, имевший на 1 января 2007 года собственные средства (капитал) в размере, равном сумме рублевого эквивалента 5 миллионов евро и выше, и допустивший снижение размера собственных средств (капитала) ниже минимального размера, вследствие изменения методики определения размера собственных средств (капитала), в течение 12 месяцев не достиг указанного минимального размера собственных средств (капитала) и не подал в Банк России ходатайство об изменении своего статуса на статус небанковской кредитной организации;
- если банк, имевший на 1 января 2007 года собственные средства (капитал) в размере ниже суммы рублевого эквивалента 5 миллионов евро и допустивший снижение размера собственных средств (капитала) по сравнению с уровнем, достигнутым на 1 января 2007 года, вследствие изменения методики определения размера собственных средств (капитала), в течение 12 месяцев не достиг размера собственных средств (капитала), имевшихся у него на 1 января 2007 года, и не подал ходатайство об изменении своего статуса на статус небанковской кредитной организации.
Для соблюдения требования об отзыве лицензии в качестве необходимого условия возбуждения дела о банкротстве кредитной организации в арбитражном суде не имеет значения, по какому из названных оснований отозвана лицензия на осуществление банковских операций; важен сам факт у такой кредитной организации должна быть отозвана лицензия.
Стоит так же отметить, что указание в качестве основания неудовлетворительного финансового положения кредитной организации создает полную неясность в ее применении, так как не раскрыто само содержание данного понятия. В этом смысле данная норма создает почву для произвола со стороны Банка России.
Представляется, что применение данной меры по основаниям, указанным в п. 3, 4 и 5, не вполне согласуется с принципом соразмерности ответственности последствиям совершенных правонарушений. Действительно, данная мера принуждения является крайней мерой ответственности, так как согласно положениям ст. 23 Закона о банках отзыв лицензии влечет ее ликвидацию. Порядок ликвидации в связи с отзывом лицензии кредитной организации на осуществление банковских операций установлен в ст. 23.1 Закона о банках и ст. 76.1 Закона о Банке России.
Поэтому ее применение должно быть обусловлено такими обстоятельствами, которые свидетельствуют о невозможности дальнейшего функционирования кредитной организации, а не на основе непредставления или задержки представления отчетности, ведь необходимость соблюдения соответствующей дисциплины должно обеспечиваться адекватной реакцией государства на совершенное правонарушение. За неисполнение публичной обязанности представлять отчетность в надлежащие сроки вполне может быть установлена соответствующая система штрафов (кстати, предусмотренная ст. 75 Закона о Банке России) и при систематическом неисполнении данной обязанности можно установить более строгие меры взыскания по отношению к виновным лицам - руководству кредитной организации, например, предусмотрев дисквалификацию руководителей кредитной организации.
Специфической особенностью данной меры принуждения к кредитным организациям является ее неразрывная связь с последующей обязательной ликвидацией кредитной организации. Так, согласно ст. 23 Закона о банках отзыв лицензии на осуществление банковских операций влечет ликвидацию кредитной организации.
Данная мера принуждения в административно-правовой науке обычно рассматривается в качестве меры пресечения правонарушения . Но, в силу вышеназванных причин применение данной меры равнозначно применению наиболее строгого наказания для кредитной организации, а именно, ее принудительной ликвидации.
Рассматривая меры принуждения, применяемые к кредитным организациям, А.А. Фетисов относит аннулирование лицензии к мерам ответственности .
Учитывая вышеуказанные обстоятельства, данную меру принуждения, на наш взгляд, следует отнести к мерам ответственности за совершенное правонарушение, так как карательная составляющая данной меры принуждения превалирует над пресекательной.
С нашей точки зрения, отзыв лицензии в качестве меры ответственности за нарушение норм пруденциального регулирования, должен применяться только в случаях, когда состояние кредитной организации с точки зрения банковских рисков характеризуется как ситуация критического риска для кредитной организации.
Поэтому необходимо отменить такое основание отзыва лицензии на осуществление банковских операции, каковым является установление фактов недостоверности отчетных данных, задержки более чем на 15 дней представления ежемесячной отчетности (отчетной документации) (п. 3 ст. 20 Закона о банках), предусмотрев в этих случаях систему штрафов и дисквалификацию руководителей кредитной организации.
Помимо отзыва лицензии Банк России также участвует в правоотношениях связанных с назначением временной администрации в кредитную организацию. В соответствии с Федеральными законами "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" Банк России назначает временную администрацию на срок, необходимый для выполнения поставленных перед временной администрацией задач, но не более чем на 9 месяцев.
Временная администрация назначается Банком России после отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций по следующим основаниям:
- кредитная организация не удовлетворяет требования отдельных кредиторов по денежным обязательствам и (или) не исполняет обязанность по уплате обязательных платежей в сроки, превышающие семь дней и более с момента наступления даты их удовлетворения и (или) исполнения, в связи с отсутствием или недостаточностью денежных средств на корреспондентских счетах кредитной организации,
- кредитная организация допускает снижение собственных средств (капитала) по сравнению с их (его) максимальной величиной, достигнутой за последние 12 месяцев, более чем на 30 процентов при одновременном нарушении одного из обязательных нормативов, установленных Банком России;
- кредитная организация нарушает норматив текущей ликвидности, установленный Банком России, в течение последнего месяца более чем на 20 процентов;
- кредитная организация не исполняет требования Банка России о замене руководителя кредитной организации либо об осуществлении мер по финансовому оздоровлению или реорганизации кредитной организации в установленный срок;
- и по основаниям, предусмотренным Федеральным законом "О банках и банковской деятельности".
Стоит отметить, что Банк России осуществляет свою деятельность в кредитной организации с момента своего назначения до момента назначения ликвидатора либо до момента назначения конкурсного управляющего. В соответствии со ст. 6 Закона о банкротстве кредитных организаций Банк России, в частности, устанавливает объем квалификационных требований для арбитражного управляющего при банкротстве кредитной организации, порядок и условия проведения аттестации, в том числе основания, порядок выдачи и аннулирования аттестатов .
Указанные требования установлены Банком России в Положении ЦБ РФ от 7 августа 2001 г. N 146-П "О порядке аттестации Банком России арбитражных управляющих (ликвидаторов) кредитных организаций" , данное положение также устанавливает комплекс правил, регулирующих сферу аттестации руководителей временных администраций кредитных организаций.
Временная администрация действует в соответствии с федеральными законами, и другими нормативными актами Банка России. Представитель временной администрации, действующий за границей, руководствуется также законодательством страны местонахождения соответствующего филиала (дочерней организации) кредитной организации. В период деятельности временной администрации, полномочия исполнительного органа кредитной организации могут быть либо ограничены, либо приостановлены Банком России в порядке и на условиях, установленных федеральными законами и Положением ЦБ РФ.
Как мы видим при анализе Закона о банкротстве кредитных организаций в части реорганизации данных учреждений, Банк России обладает правом требовать реорганизации кредитной организации в случаях, установленных подп. 1-3 п. 1 ст. Закона о банкротстве кредитных организаций. Порядок направления требования Банка России о реорганизации кредитной организации устанавливается п. 1 ст. 12 этого же закона. Реорганизация кредитной организации осуществляется в форме слияния или присоединения в порядке, установленном федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными актами Банка России.
В случае получения требования Банка России о реорганизации кредитной организации ее руководитель обязан, в течение пяти дней с момента его получения, обратиться в органы управления кредитной организации с ходатайством о необходимости реорганизации кредитной организации. Органы управления кредитной организации обязаны в срок не позднее 10 дней с момента получения требования Банка России о реорганизации известить Банк России о принятом решении.
По мнению Г.А. Тосуняна, А.Ю. Викулина, в период реорганизации кредитной организации территориальные учреждения Банка России устанавливают контроль за изменением финансового состояния кредитных организаций и ходом выполнения ими планов мероприятий по реорганизации.
Требования к устойчивости кредитных организаций, возникающих при слиянии кредитных организаций, определяются нормативными актами Банка России.
При этом следует иметь в виду, что в случаи назначения ликвидационной комиссии полномочия по получению дебиторской задолженности переходят к ней. А с момента открытия конкурсного производства и назначения конкурсного управляющего полномочия по возврату имущества должника (банка) переходят к конкурсному управляющему.
В ходе конкурсного производства Банк России так же является участником правоотношений, так как конкурсный управляющий обязан использовать в ходе конкурсного производства только корреспондентский счет кредитной организации, признанной банкротом, открытый в учреждении Банка России. Порядок открытия указанного счета и осуществления расчетов по данному счету определяется нормативными актами рассматриваемого нами Банка России.
В течение 10 дней с момента представления конкурсным управляющим в Банк России документов, подтверждающих право конкурсного управляющего совершать операции по корреспондентскому счету кредитной организации, признанной банкротом, на указанный счет в порядке, определяемом нормативными актами Банка России, перечисляются остатки денежных средств с корреспондентских счетов кредитной организации, открытых в иных кредитных организациях, а также иные денежные средства кредитной организации, включая обязательные резервы, депонированные кредитной организацией в Банке России.
Проанализированные нами функции Банка России как участника правоотношений, возникающих в связи с несостоятельностью (банкротством) кредитных организаций, позволяют сделать вывод о регулирующем характере его функций в процессе надзорной деятельности. Выбирая тот или иной способ поведения, как для себя, так и для поднадзорных кредитных организаций, Банк России оказывают регулирующее воздействие на работу банковской системы. Однако предъявление конкретных требований к отдельно взятой кредитной организации является воздействием, носящим характер управления, поскольку такая кредитная организация лишается возможности свободно выбирать свое поведение и, на наш взгляд, с субъективной точки зрения оценивает свое положение как положение управляемого субъекта.
Согласно формулировкам действующего банковского законодательства, отнести банковский надзор только к управленческой или только регулирующей форме государственной деятельности не представляется возможным. Единственное указание, способствующее выяснению данного вопроса, содержится в п. 3 ст. 55 Закона о Банке России, в которой сказано, что Банк России не вмешивается в оперативную деятельность кредитных организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Данное положение закона позволяет сделать вывод о том, что невозможность вмешательства в оперативную деятельность свидетельствует о невозможности осуществления прямого управления деятельностью кредитных организаций. Однако, в случае допущения подобного вмешательства, речь, скорее, необходимо будет вести о сочетании элементов управления с элементами регулирования деятельностью кредитных организаций.
К такому выводу можно придти, проанализировав правовые нормы, регламентирующие применение Банком России к кредитным организациям таких мер реагирования как, например, предъявление требований об осуществлении мероприятий по финансовому оздоровлению, реорганизации кредитной организации, а также назначению временной администрации по управлению кредитной организацией.
Применение Банком России любой из перечисленных мер создает для кредитной организации ситуацию, при которой она становится обязанной практически ее реализовать, то есть оказывается поставленный перед фактом необходимости кардинального изменения своей деятельности.
В то же время, решение текущих вопросов, связанных с практической реализацией названных мер остается прерогативой кредитной организации (или временной администрации), так как Банк России, предъявляя требование об осуществлении указанных мер и надзирая за их выполнением, не переступает при этом границу, разделяющую надзорную деятельность за реализацией предъявленного требования с самой его реализацией.
Так, в п. 5.2Инструкции Банка России от 12 июля 1999 года N 84-И "О порядке осуществления мер по предупреждению несостоятельности (банкротства) кредитных организаций" говорится о том, что Банк России лишь оценивает (признает реальным, требующим доработки, нереальным) план мер по финансовому оздоровлению кредитной организации, тогда как сам план разрабатывается кредитной организацией.
Что касается требования о реорганизации кредитной организации, то оно реализуется ею самостоятельно, а Банк России лишь об этом извещается (ст. 33 Закона о банкротстве кредитных организаций).
Введение временной администрации по управлению кредитной организацией в контексте реализации Банком России полномочий по управлению или регулированию деятельностью такой кредитной организацией означает следующее:
- Банк России утверждает состав временной администрации (п. 4.1 Положения ЦБ РФ от 14 мая 1999 г. N 76-П "О временной администрации по управлению кредитной организацией") ;
- Банк России определяет срок действия временной администрации (ст. 18 Закона о банкротстве кредитных организаций, п. 4.5 указанного Положения);
- Банк России отстраняет руководителя временной администрации от исполнения его обязанностей в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения им своих обязанностей (п. 2. ст. 20 Закона о банкротстве кредитных организаций);
- Банк России решает вопрос о действиях временной администрации в рамках ограничения полномочий исполнительных органов кредитной организации или в рамках приостановления полномочий исполнительных органов кредитной организации (п.4.5 указанного Положения).
Приведенные положения нормативно-правовых актов позволяет нам сделать вывод о том, что деятельность Банка России по воздействию на кредитные организации посредством трех указанных методов в целом можно оценить как регулирующую, но с включением в нее элементов управления.
Подводя итог исследованию, проведенному в рамках изучения вопросов, связанных с установлением управляющих и регулирующих начал в работе Банка России как участника правоотношений по осуществлению надзора за деятельностью кредитных организаций, отметим следующее. Рассмотрев надзор Банка России за деятельностью кредитных организаций как одну из его функций, выполняемую в связи с достижением поставленных Законом о Банке России целей, считаем возможным охарактеризовать ее как регулирующую функцию, связанную с обеспечением посредством проводимых проверочных мероприятий и применяемых мер реагирования стабильности работы нижнего уровня банковской системы, а соответственно, защиты прав и законных интересов кредиторов (вкладчиков) кредитных организаций.
В то же время, оценка указанного надзора с точки зрения его воздействия на работу конкретной кредитной организации, на наш взгляд, должна сочетать в себе как оценку в качестве регулирования, так и оценку в качестве управления с отведением преобладающего места и значения регулирующему методу воздействия Банка России на деятельность кредитных организаций.
При этом отдельно следует рассматривать регулирующее (управляющее) воздействие на работу кредитной организации с точки зрения выбора Банком России путей и средств осуществления за ней надзора, а также воздействие на работу кредитной организации с точки зрения практической реализации применения к ней выбранных путей и средств.
