Муравьев А.А. К вопросу о реформе государственного устройства РоссииНазад
Муравьев А.А. К вопросу о реформе государственного устройства России
Анализируя государственное устройство Российской Федерации, прежде всего следует иметь в виду, что российское государство и российское общество, утверждая федеративную структуру страны, должны рассматривать федеративное устройство как средство прогрессивного развития страны, осуществления эффективного управления государством. При всей важности национального вопроса он все больше выступает как форма демократизации управления. Иными словами, не федеративный принцип ради самого федеративного принципа, а федерация ради обеспечения социального и экономического прогресса.
В условиях, в которых пребывала система власти в России в конце XX века, России нужна была не политика совершенствования власти, а ее модернизация. "Сегодня мы прежде всего ставим задачу наведения порядка в органах власти, - отметил в своем первом Послании Федеральному Собранию Российской Федерации в качестве Президента Российской Федерации В.В. Путин (2000 г.). - Но это - не конечная цель, а лишь первый этап государственной модернизации"1.
В качестве промежуточного итога этой политики Президент Российской Федерации В.В. Путин отметил в своем Послании Федеральному Собранию от 3 апреля 2001 г., что период "расползания" государственности позади. Дезинтеграция государства, о которой говорилось в предыдущем Послании, остановлена2. По мнению главы государства, "обязательное условие успеха стратегических преобразований - наведение порядка в отношениях между федеральными и региональными органами власти; отсутствие четкого разграничения полномочий, а также работоспособного механизма взаимодействия и между уровнями власти приводит к большим экономическим и социальным потерям"3.
Однако необходимо обоснование и представление сконцентрированной программы, способной обеспечить становление в рамках современной Российской Федерации подлинной демократической федеративной структуры. Эта задача может быть решена в том случае, если процессы реформирования политической, социально-экономической и правовой систем государства будут осуществляться на основе принципов реального федерализма. Это потребует пересмотра стратегии осуществления преобразований в стране. Можно констатировать, что современная Россия в основном преодолела административно-командную систему. Но переход должен завершиться не утверждением системы неофеодальной раздробленности, а федерализацией определенной совокупности общественных отношений, установлением системы федеративного регулирования политических, социально-экономических и этнических процессов в государстве.
Образованные в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. N849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе"4 федеральные округа стали продолжением давно наметившейся линии развития нашей страны. В ее основе - борьба двух тенденций, обе из которых имеют свои исторические корни, свои предпосылки в экономическом и этническом облике регионов: тенденции федерализма и тенденции унитаризма.
Любые изменения во внутригосударственной организации управления территориями обладают значительной социально-политической и правовой инерцией: принятые в одну историческую эпоху, они продолжают свое действие и сохраняют свой административный потенциал длительное историческое время.
Несовпадение регионального деления России с административно-территориальным объективно и в условиях нереформированного государственного устройства страны заключает в себе одну из особенностей современной Российской государственности.
Отсутствие промежуточных звеньев затрудняло государственное управление страной, взаимодействие различных властных уровней снижало возможности центральной власти при осуществлении эффективного контроля над процессами в регионах, способствовало усложнению системы органов власти. Одним из вариантов преодоления подобных недостатков является формирование дополнительного уровня власти - межрегионального.
Глава III Конституции Российской Федерации 1993 г. "Федеративное устройство", разграничивающая предметы ведения и полномочия федерального центра и субъектов Российской Федерации, не знает института федеральных округов. Принципы образования федеральных округов совсем иные, чем субъектов федерации, хотя последние оказываются инкорпорированными в новую властную вертикаль, утрачивая значительную часть своей политической, законодательной и административной самостоятельности.
Встраивание в структуру административно-территориального деления Российской Федерации крупных территориальных политических и экономических регионов - федеральных округов- характеризуется помимо политических, экономических целым рядом конституционно-правовых аспектов. Речь идет о вертикальном структурировании государственного управления, в котором округа выступают в качестве государственно-правовых регионов Российской Федерации.
Федеральные округа, не являясь элементами конституционно закрепленного административно-территориального деления страны, стали тем не менее новой значимой реалией государственного управления, в рамках которой решаются - в настоящее время прежде всего через механизмы президентской власти - стратегические задачи развития страны.
Образование федеральных округов и формирование в них территориальных органов власти основывается на полномочиях, предоставленных федеральным органам исполнительной власти статьей 78 Конституции Российской Федерации. Что касается самих федеральных округов, то на современном этапе развития российской государственности это - не оговоренный Конституцией Российской Федерации механизм реформирования системы государственного управления, а не изменение государственного устройства страны или территориальной организации государственной власти.
Нарезка федеральных округов производилась без учета экономического районирования страны и экономического потенциала регионов. Это в перспективе потребует уточнения количества и состава федеральных округов. Поэтому, при условии развития округов как центров управления территориальным социально-экономическим развитием, долгосрочной задачей является изменение принципов их образования и организации, в частности проведение иной нарезки округов, с учетом экономического потенциала территорий. Это позволит привести систему федеральных округов в соответствие
с объективными критериями экономического, социального зонирования территории страны, особенностями организации базовых отраслей экономики, транспортной и социальной инфраструктуры. В долгосрочном плане реформа, связанная с созданием и развитием системы округов, может рассматриваться и как первый шаг в проведении административно-территориальной реформы.
Нельзя не признать существования "правового вакуума" регулирования их деятельности. Для изменения сложившегося положения дел требуется уточнение посредством внесения поправок в действующую Конституцию Российской Федерации. Укрупнение регионов - это сложная политическая и еще более трудная правовая проблема. Требуется юридическая база для изменения количества субъектов Российской Федерации. Она может быть создана только путем внесения поправок в Конституцию Российской Федерации. Между тем в современных условиях правовых предпосылок для подобных новаций нет.
Объединение субъектов Российской Федерации может осуществляться в соответствии с частью 2 статьи 66 Конституции Российской Федерации, устанавливающей порядок образования нового субъекта Российской Федерации. Образование на территориях двух или нескольких субъектов нового субъекта (слияние территорий двух или более субъектов Федерации и образование нового государственно-территориального образования с упразднением бывших государственно-территориальных образований) возможно по инициативе самих субъектов или по инициативе федеральных органов государственной власти. Это решение должно приниматься на основании результатов референдума на объединяемых территориях субъектов Федерации или утверждаться законодательными (представительными) органами государственной власти этих субъектов Российской Федерации и утверждаться Советом Федерации ФС РФ.
Дальнейшее развитие института полномочных представителей Президента Российской Федерации целесообразно вести на основе положений ч. 2 ст. 80 Конституции Российской Федерации: обеспечение конституционных гарантий, охраны суверенитета, территориальной целостности, согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. По своему содержанию это исключительно надзорные, контрольные, координационные и информационные функции.
Возникновение систем управления как на федеральном уровне, так и особенно в субъектах Российской Федерации обусловлено целым комплексом факторов. Значительное воздействие на этот процесс оказывают исторические особенности развития конкретного субъекта Федерации, специфика его политической культуры, традиции государственности, соотношение различных политических сил в период разработки, принятия или изменения конституции (устава). Немалое воздействие оказывает и субъективный, личностный фактор, прежде всего - политический авторитет лидера субъекта Федерации, с учетом интересов которого в значительной степени строится вся конструкция государственной власти и управления в ряде субъектов Российской Федерации.
Сегодня федеральные округа рассматриваются как важнейшая составляющая организационной деятельности государства в системе управления федеративными отношениями. Дискутируется вопрос о том, каковы перспективы развития округов в системе управления федеративными отношениями и их влияние на трансформацию российского федерализма. Сторонники одной точки зрения, ссылаясь на тенденции регионализации, развертывающейся в мировом масштабе и уже заявившей о себе- нередко в хаотичной форме - в Российской Федерации, предложили рассматривать федеральные округа в качестве прообраза перспективного реформирования административно-территориального деления страны. При этом отмечалось, что данный подход позволяет фиксировать главное - возможности преодоления асимметрии, существенного выравнивания этнополитического пространства страны и оптимизации этноконфессионального фактора.
Принцип единства, положенный в основу взаимодействия органов исполнительной власти разных уровней, должен способствовать установлению управленческой "вертикали". Для реализации задач, поставленных Президентом Российской Федерации своим полномочным представителям в федеральных округах, необходимо было создать механизм взаимодействия полномочных представителей с федеральными министерствами и ведомствами и их территориальными структурами. Наряду с процедурами согласования большое значение для обеспечения формирования российской системы разделения государственной власти на основе кооперации имеет создание государственных и общественных структур по координации деятельности между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Как правило, деятельность таких органов имеет совещательный характер, и ее целью является совместное обсуждение проблем до принятия федеральным органом решения; сглаживание возникающих между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов конфликтов, преодоление коллизий; поиск компромисса, нахождение консенсуса, поскольку решения, принимаемые на основе рекомендаций таких органов, должны быть достаточно авторитетными.
Происходящие в последние годы преобразования повлияли на содержание и методы государственного управления. Ослабление централизованного отраслевого управления сопровождается расширением самостоятельности хозяйствующих и иных субъектов. Но и их горизонтальные связи отлажены слабо. Поэтому актуален вопрос о схемах управления краями, областями. В ряде уставов краев, областей есть нормы о схеме управления областью как о законе, закрепляющем функции, структуру и основные полномочия исполнительных и иных органов, а также основные отношения между ними. Пока схемы носят теоретический характер. Разработка региональных законов о схемах управления и их аналитическое наполнение весьма актуальны.
В связи с необходимостью законодательного закрепления и формирования правовых основ региональной управленческой стратегии необходимо принять ряд законов, которые станут фундаментом реформы государственного устройства и регионального управления: об общих основах государственной стратегии регионального развития и регионального управления, о региональной политике субъектов Российской Федерации, о социально-экономическом районировании Российской Федерации, об административно-территориальном
устройстве Российской Федерации.
Понимание несовершенства территориальной организации страны, потребность в реформировании территориального деления Российской Федерации были осознаны уже в середине XX века. Однако до настоящего времени все размышления по развитию государственного устройства России носили неофициальный характер. Органы государственной власти, признавая всю сложность подобного реформирования, не приступали к нему. Так, после 1957 года в Российской Федерации не было изменений в административно-территориальном устройстве на региональном (областном) уровне, не образовано и не ликвидировано ни одной области, края и республики, не считая преобразования в 1992 году четырех автономных областей (Адыгея, Алтай, Карачаево-Черкесия, Хакасия) в республики, выделения Ингушетии в самостоятельную республику из состава Чечено-Ингушской республики в 1991 году и выхода Чукотского автономного округа из Магаданской области.
В этот период, несмотря на кардинальные сущностные изменения всей системы федеративных отношений в стране, административно-территориальное деление страны оставалось неизменным. Еще до принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. опасения перед возможными межэтническими конфликтами привели к принятию Верховным Советом Российской Федерации Закона РФ от 3 июля 1992 г. N 3198-1 "Об установлении переходного периода по государственно-территориальному разграничению в Российской Федерации"5.
Анализируя сложившуюся к середине 1990-х годов ситуацию, С.Н. Бабурин отмечал, что нельзя быть абсолютно уверенным, что современная картография разделения России сохранится после истечения срока моратория6. Срок моратория на изменение границ истек. В связи с чем приобретает особую актуальность проблема совершенствования государственного устройства страны, изменения границ между субъектами федерации (порядок государственно-территориального разграничения) и разрешение территориальных противоречий.
Конституция Российской Федерации не исключает возможности укрупнения субъектов федерации, однако принципы и процедура данного процесса не детализированы. В то же время модификация территориальной организации Российской Федерации без изменения (пока еще) самой Конституции необходима прежде всего для того, чтобы восстановить управляемость на всей территории страны.
Укрупнение регионов - это сложная политическая и еще более трудная правовая проблема. Решение этой проблемы ученые и политики видят в следующем:
а) "губернизация" или "республиканизация" субъектов Российской Федерации, то есть преобразование субъектов Российской Федерации в однотипные губернии, республики или земли;
б) сокращение количества субъектов до 8-10;
в) экономическое районирование как основа территориального устройства России;
г) административно-территориальная реформа или изменение границ между субъектами Российской Федерации, унаследованных от советского периода.
Среди наиболее часто обсуждаемых концепций развития Российской Федерации - идея губернизации и предложение об укрупнении регионов. Если концепция губернизации исходит из сохранения современной картографии России, но с отказом от национально-территориального деления Российской Федерации, то концепция укрупнения регионов предусматривает и сокращение числа субъектов РФ в целях выравнивания их потенциалов, оптимальной организации экономического и политического пространства.
Для изменения количества субъектов Российской Федерации требуется солидная юридическая база, которая может быть создана только путем пересмотра Конституции Российской Федерации. Все вышеперечисленные варианты фактически означают деэтнизацию государственности республик- субъектов Российской Федерации и могут быть реализованы только после внесения изменений в Конституцию Российской Федерации, что в свою очередь повлечет изменение структуры Российской Федерации и территорий ее субъектов.
Критикам федеральных округов и института полномочного представителя представляется, что Россия с ее недолгим опытом действительных федеративных отношений не должна быть полигоном для подобного рода экспериментов. И все же в последнее время очень много начали говорить об
укрупнении субъектов Федерации как о мере, которая позволит решить многие вопросы государственного устройства России.
Тяжелое экономическое положение субъектов Федерации, стихийное установление межрегиональных связей заставляло говорить о слабой управляемости большого количества регионов, о необходимости укрупнения территорий. Развитие федеральных округов потребует и реорганизации всей системы территориального управления.
При условии развития федеральных округов как центров управления территориальным социально-экономическим развитием долгосрочной задачей может стать изменение принципов образования и организации округов. По итогам нескольких лет работы полномочные представители должны представить Президенту РФ конкретные предложения по уточнению (оптимизации) количества и структуры федеральных округов. Оптимизация нарезки федеральных округов представляется неизбежной- для улучшения условий управляемости. Количество и состав округов должны учитывать как масштабы и характер субъектов Федерации, включаемых в состав округа, так и сложившееся экономическое зонирование страны, особенности организации базовых отраслей экономики, транспортной и социальной инфраструктуры. В основу сложившейся окружной структуры федерального управления целесообразно заложить систему экономического районирования страны с учетом возможностей ее дальнейшего совершенствования и критериев административной управляемости экономическими и политическими процессами.
Конкретные предложения по реформированию состава и структуры субъектов Федерации представлены тремя группами.
1. Предложения, неприемлемые в обозримом будущем. В настоящее время построение субъектов Федерации фактически базируется на соблюдении национально-государственного и территориального принципов. Губернизация России предполагает исключение национального принципа. Такой подход, хорошо зарекомендовавший себя в США и ФРГ, противоречит вековым традициям российской государственности, положительно воспринимаемым значительной частью населения страны. Связанные с осуществлением этого принципа недостатки устранимы менее радикальными мерами.
2. Предложения, обладающие потенциальным эффектом, но имеющие ограниченные возможности для реализации в ближайшем будущем. Укрупнение субъектов Федерации путем их всесторонне обоснованного объединения смягчает многие проблемы социально-экономической асимметрии, политической и экономической дискриминации, освобождает федеральный центр от избыточной ответственности за перераспределение ресурсов между финансово самодостаточными и дотационными субъектами. К этой группе мер могут быть полностью отнесены меры по обеспечению относительной экономической равновесомости субъектов Федерации. В то же время очевиден стратегический характер этих мер, неизбежность их многолетней реализации, постепенность и многоэтапность. Последнее относится к глобальному изменению состава и структуры субъектов Федерации. В то же время объединительные процессы, происходящие в индивидуальном порядке по обоюдной инициативе двух или нескольких субъектов Федерации, могут быть осуществлены в сжатые сроки (один-два года).
3. Предложения, реализация которых целесообразна в период до 2010 года. В первую очередь это относится к возможности предоставления тому или иному субъекту РФ особого статуса - постоянного или временного. Осуществление данного предложения вносит в федеративное устройство страны элементы гибкости и реагирования на изменение ситуации. Дефицит подобных правовых инструментов особенно наглядно ощущается на примере Чеченской республики. Одной из норм закона должно стать определение порядка введения прямого президентского правления. Упорядочение федеративных отношений должно предусматривать и возможность образования федеральных территорий, не имеющих статуса субъекта Федерации и передаваемых в прямое управление федеральных органов власти или представителей Президента в федеральных округах. Для того чтобы избежать конституционного кризиса, эта мера должна быть прописана в текущем законодательстве как временная и/или чрезвычайная с обязательным возвращением этой территории в состав субъекта (субъектов) после решения конкретных задач, определивших необходимость создания территории с особым (федеральным) статусом.
Обоснованием такого рода действий могут быть, например, неспособность субъекта решать те или иные проблемы, которые затрагивают права и свободы граждан, кризисное положение, требования национальной безопасности. В соответствии с этим необходимо законодательно прописать как причины образования федеральной территории, так и механизм ее изъятия из-под юрисдикции субъекта, структуру образования системы управления с учетом того, что временно исключаются некоторые конституционные гарантии.
Необходимо рассмотреть вопрос о представлении особого статуса ряду нынешних субъектов Российской Федерации. К ним, в частности, могут быть отнесены территории с особым геополитическим (например, Калининградская область, Чеченская республика), социально-экономическим (например, Таймырский и Ямало-Ненецкий автономные округа как регионы с запасами стратегического сырья) статусом. Такие субъекты могут на постоянной или временной основе выделяться из состава федеральных округов; на их территории особым образом организуется система федеральных органов исполнительной власти. В зависимости от ситуации и потребностей управления главы таких субъектов Федерации могут наделяться правами руководителей федеральных округов, или же в данные субъекты Федерации могут назначаться полномочные представители Президента Российской Федерации.
Вопрос о статусе межрегиональных ассоциаций экономического сотрудничества во многом зависит от дальнейшей судьбы федеральных округов (состав субъектов Федерации в округах и ассоциациях - различный). Если будет сохранен существующий порядок, то правомерна постановка вопроса о ликвидации особого или значительном понижении общественного статуса ассоциаций. Основание - реальные функции ассоциации (координирующая, клубная) могут и должны выполняться в рамках общественных структур при федеральных округах (слушаний, круглых столов, заседаний, а в особо важных случаях - коллегий). Нельзя не отметить негативную роль ассоциаций как лоббистского формирования с большими правами (по отношению к федеральной исполнительной власти) при полном отсутствии ответственности. Если институт полпредов Президента РФ будет упразднен (что, на наш взгляд, делать нельзя), то ассоциации следует сохранить в качестве влиятельных общественных формирований, аккумулирующих мнения региональных политических элит.
Последствия всех рассмотренных мер будут иметь преимущественно политический характер. В то время как укрупнение субъектов Федерации содержит экономический потенциал, способный позитивно повлиять на социальное положение депрессивных регионов, население именно этих регионов получит наибольший выигрыш и при правильной разъяснительной работе может стать основной "группой поддержки".
Конституционное право Российской Федерации предусматривает возможность изменения границ между субъектами в следующих случаях:
1) уточнение границ между субъектами;
2) передача территории или обмен территориями;
3) объединение существующих субъектов Российской Федерации. Образование на территориях двух или нескольких субъектов нового субъекта (слияние территорий двух или более субъектов Федерации и образование нового государственно-территориального образования с упразднением бывших государственно-территориальных образований);
4) выход субъекта из состава другого субъекта (Чукотский автономный округ и Магаданская область);
5) разделение субъекта на два субъекта Российской Федерации (Чечено-Ингушская Республика);
6) выделение из субъектов Российской Федерации части их территории с образованием нового субъекта;
7) изменение статуса субъекта Российской Федерации (преобразование автономных областей в автономные республики).
В случае образования нового субъекта Федерации из территорий субъектов, являющихся составной частью территории Российской Федерации, государственная территория Российской Федерации не изменяется, а происходит изменение административных границ между субъектами федерации или установление новых границ.
Решение задачи реорганизации системы территориального управления предполагает законодательное установление новой системы организации территориальных структур органов исполнительной власти с учетом системы федеральных округов, универсализацию системы управленческих и иных отношений центра и регионов, а также более четкое разграничение компетенций и полномочий федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов Российской Федерации. Необходимо провести законодательное закрепление принципов и процедур разграничения сфер компетенции, ответственности и подотчетности территориальных структур органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации. При решении данной задачи особого внимания потребует реализация принципа "несовпадающих границ" отраслевых управленческих округов.
Противоречия между Федерацией и ее субъектами, федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации, постоянно возникающие спорные ситуации между ними приводят к осознанию неизбежности внесения соответствующих дополнений и изменений в Конституцию РФ 1993 г. Эти изменения призваны среди прочих мер по модернизации государственно-правовой модели России закрепить и механизмы развития государственного устройства страны. Государственное единство должно пониматься не как диктат федеральных органов по отношению к субъектам Федерации, а как совместное, кооперированное выполнение поставленных перед единым федеративным государством задач.
Поэтому, объявляя Конституцию "неприкосновенной", нужно позаботиться, во-первых, о выработке общего правопонимания по описанным выше спорным вопросам и, во-вторых, о поиске согласия по поводу направлений разворачивания юридической конструкции Федерации в рамках оставляемых Конституцией "степеней свободы". Современные социальные процессы оказались более динамичными, чем трансформация системы власти. Имеющая своей основой Конституцию Российской Федерации конструкция нового государственного управления только формально была создана.
1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации "Государство Россия. Путь к эффективному государству (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства)". М., 2000. С. 30.
2 "Не будет ни революций, ни контрреволюций". Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. М., 2001.
3 Там же.
4 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 20. Ст. 2112.
5 Закон Российской Федерации "Об установлении переходного периода по государственно-территориальному разграничению в Российской Федерации" //Российская газета. 1992. 8 сентября.
6 Бабурин С.Н. Территория государства: правовые и геополитические проблемы. М.: МГУ, 2000. С. 146.
Артур Алексеевич МУРАВЬЕВ
к. юр. н., зам. начальника Главного государственно-правового управления Президента РФ
www.ni-journal.ru
