`О последних изменениях законодательства о местном самоуправлении`Назад
`О последних изменениях законодательства о местном самоуправлении`
Шипов Савва Витальевич, президент Центра публичных реформ, руководитель экспертно-правовой группы по вопросам государственного строительства и местного самоуправления, кандидат юридических наук:
- В первую очередь, мы поговорим о 230-м федеральном законе, который продолжил, скажем так, череду актов, вносящих в законодательство комплексные изменения, связанные с разграничением полномочий. Как вы помните, сначала был принят 122-й закон, потом два 199-х, 258-й, 230-й, который в отличие от многих других законов по большей части посвящен вопросам местного самоуправления, и, наконец, совсем свежий федеральный закон - о реестре нормативных правовых актов.
Основной смысл последнего закона состоит в том, что закрепляются собственные полномочия субъектов РФ по ведению реестра муниципальных нормативных правовых актов. Соответственно, такой реестр будет вестись в каждом субъекте РФ. Кроме того, будет вестись общефедеральный реестр муниципальных нормативных правовых актов, в который субъекты РФ будут передавать информацию. Внесены соответствующие изменения в 184-й федеральный закон, а также изменение в 131-й федеральный закон. Суть его в том, что муниципальные акты, в том числе оформленные в виде решений, принятых на местном референдуме или сходе, подлежат включению в реестр муниципальных актов, организация и ведение которого осуществляется органом государственной власти субъекта РФ. При этом никакие процедуры и т.п. не установлены.
Безусловно, такая работа должна вестись. Но, на мой взгляд, здесь имеет место некое лукавство, потому что, закрепляя за субъектом РФ данное полномочие, законодатель, соответственно, фактически закрепляет за муниципалами обязанность направлять их акты в органы субъектов РФ. Понятно, что любое действие стоит денег. Однако о деньгах, как обычно, в законе нет ни слова. К сожалению, вопрос о перераспределении доходных источников является очень болезненным. Сейчас этот вопрос никак не решается, и никому не известно, будет ли он решен. Во всяком случае, таких законопроектов пока нет.
Вопрос:
- Вы знаете, как субъекты РФ относятся к местному самоуправлению. Если субъекты будут принимать законы о реестре, они могут вписать туда разрешительный характер, а не уведомительный. В таком случае нам будут говорить: либо отменяйте свой акт, либо мы не включим его в реестр, и у вас возникнут проблемы.
Шипов:
- Наверняка так и будет. Когда закон принимался, многие выступали против него. Скажу честно, я считаю, что этот закон скорее вредный, чем полезный. Именно потому, что он может стать неким разрешительным барьером для муниципалов и дополнительной возможностью для установления отношений подчинения между субъектами РФ и муниципальными образованиями. Безусловно, такая опасность есть. Субъекты РФ в рамках формулировок федерального закона вполне могут создать соответствующую ситуацию. На мой взгляд, недостаток закона заключается как раз в том, что в нем не прописаны гарантии, которые могли эту ситуацию предотвратить. Тем не менее, закон принят в таком виде, в каком он сейчас есть. С этим необходимо работать, чтобы муниципальные образования получили законодательно закрепленную гарантию того, что ведение реестра не обернется произволом в их отношении.
По поводу отношения к местному самоуправлению. Есть определенный взгляд на ситуацию с местным самоуправлением у экспертов, у депутатов, у органов исполнительной власти и т.д. У каждого взгляд свой, но абсолютное большинство людей, которые в этой сфере работают, понимают, что 131-й федеральный закон - как раз тот компромисс, который для нас является долгосрочной перспективой. Совершенно очевидно, что у закона имеются недостатки, поэтому он будет дорабатываться, совершенствоваться. На устранение этих недостатков направлены все изменения, которые вносятся в законодательство. Но совершенно точно, что другого закона у нас не будет достаточно долго.
Говорят: почему бы не изучить зарубежный опыт и не написать новый хороший закон? Я вас уверяю, что ФЗ N 131 готовился как раз по этой схеме. Была проведена серьезная работа по изучению зарубежного опыта, в частности опыта Германии. Это очень хорошо видно, когда изучаешь законодательство Баварии. Все один в один, наша модель. Более того, 131-й закон готовился также с изучением дореволюционного российского опыта. Термин "пешеходная доступность" взялся именно оттуда.
Надо понимать, что законотворческий процесс - очень сложный. На этом поле множество игроков. Каждый орган исполнительной власти отстаивает свои интересы, и у него есть свои задачи. Чтобы это преодолеть, должна быть очень серьезная политическая воля. На момент принятия 131-го ФЗ она была. Такое не часто случается. Если сейчас пытаться подготовить новый закон, не факт, что получится лучше. Скорее, получится хуже. Потому, что препятствия, которые ставятся разными отраслевыми органами власти при разработке законодательных актов, - это огромный барьер, который очень сложно преодолевать. Я думаю, надо менять саму систему разработки и принятия федеральных законов. С этого надо начинать.
А теперь давайте перейдем к ФЗ N 230. Какие изменения он внес, на что они направлены? В двух словах о ЗАТО, просто для информации. Отныне для ЗАТО установлена единственно возможная организационная модель органов местного самоуправления: глава муниципального образования не возглавляет местную администрацию; местную администрацию возглавляет сити-менеджер, который назначается по контракту. Предусмотрена особенность при формировании конкурсной комиссии: в ней участвуют не только представительный орган ЗАТО, не только субъект РФ, но и федеральные органы исполнительной власти, курирующие объект, на базе которого создано ЗАТО. Второй существенный момент, который, может быть, коснется и других муниципальных образований, связан с изменением границ ЗАТО. В соответствии с законом при изменении границ ЗАТО не применяются нормы об учете мнения населения. То есть границы ЗАТО можно менять без учета мнения населения. Означает ли это, что без учета мнения населения меняются и границы соседних с ЗАТО муниципальных образований? Безусловно, да. Соседнюю территорию можно отрезать без соблюдения процедур.
Что, на мой взгляд, очень важно, и, наверное, в этом одна из серьезных побед 230-го федерального закона, так это полномочия в сфере противопожарной безопасности. Было много споров о том, должны ли органы местного самоуправления отвечать за тушение пожаров. Изменения, которые внесены 230-м законом, дают однозначный ответ: нет, не должны. Там достаточно детально расписано, что органы местного самоуправления должны делать. Причем применен новый подход: полномочия, осуществляемые в городских округах, отличаются от полномочий, осуществляемых в сельских поселениях.
Когда готовились эти изменения, то главной задачей было написать, что такое первичные меры. То есть раскрыть те полномочия, которые муниципалы обязаны осуществлять. Понятно, что МЧС - достаточно сильная структура, которая, естественно, не была в этом заинтересована. МЧС хочет, чтобы пожары тушились организованно сверху донизу всеми, но не хочет перераспределять финансовые средства. Поэтому в законе остались некоторые положения, которые на самом деле должны быть оттуда исключены. Наверное, в дальнейшем будут еще изменения. Мы-то понимаем: если полномочия закреплены и, тем более, раскрыты в отраслевом законодательстве о противопожарной безопасности, никто вас не заставит создавать муниципальную пожарную службу. Вы вправе это делать, но не обязаны. И в суде правда будет на вашей стороне.
Теперь поговорим об обязанностях. В сельских населенных пунктах это, во-первых, создание условий для организации добровольной пожарной охраны, а также для участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности. Добровольную пожарную охрану хотят развивать люди, которые пожарами занимаются. Опять же есть германский опыт, который очень позитивен. Там люди становятся пожарными добровольно, и это передается из поколения в поколение. Приведу пример. В одном сельском поселении, где мне довелось побывать, я был поражен, увидев пожарную машину. Поинтересовался: откуда она здесь? В ответ услышал: купили. На средства местного бюджета? Нет, жители сами сбросились и купили. Представьте себе, насколько там развито добровольное пожарное движение! Думаю, что и у нас оно когда-нибудь приживется. Ведь от этого всем будет польза. Вопрос в том, как заинтересовать людей.
Во-вторых, это создание в целях пожаротушения условий для забора в любое время года воды из источников наружного водоснабжения, расположенных в сельских населенных пунктах или на прилегающих к ним территориях. Чтобы пожарная машина могла подъехать и забрать воду для тушения пожара. В-третьих, оснащение территорий общего пользования первичными средствами тушения пожаров. Что это? Лопата, песок, багор и т.д. В-четвертых, организация принятия мер по оповещению населения и подразделений противопожарной службы о пожаре. Классический вариант: вешается рельс, во время пожара по нему стучат, и все сбегаются.
В-пятых, принятие мер по локализации пожара, спасению людей и имущества до прибытия пожарной службы. Данное полномочие сформулировано не четко. Не понятно, означает ли это, что глава муниципального образования и председатель совета должны лично вытаскивать людей из огня. Видимо, это один из компромиссов закона.
И, наконец, включение мероприятий по обеспечению пожарной безопасности в планы, схемы, программы развития территорий и оказание содействия органам госвласти субъектов РФ в информировании населения о мерах противопожарной безопасности. К примеру, если село приедет пожарный инспектор, ему должен быть предоставлен зал для выступления перед населением.
В городах перечень мер короче: создание условий для добровольной пожарной охраны; включение противопожарных мероприятий в планы развития; оказание содействия органам госвласти субъектов РФ в информировании населения; установление особого противопожарного режима в случае повышения пожарной опасности.
Конечно, как я уже говорил, в законе не все вопросы решены. Главное, что мы избавились от расплывчатого понятия "первичные меры пожарной безопасности", в рамки которого можно было включить что угодно.
Вопрос:
- В субъектах РФ существует такая практика. Если нужно провести мероприятия по информированию населения о мерах противопожарной безопасности, органам местного самоуправления дают указание отпечатать листовки, разнести их по домам, собрать жителей Но за чей счет мы должны печатать эти листовки?
Шипов:
- Единственное обязательство, которое налагается на органы местного самоуправления в соответствии с законом, это оказание содействия, в том числе посредством организации собраний граждан. Содействие относится к полномочиям местного самоуправления. Как конкретно оно будет осуществляться, регламентируется нормативным правовым актом муниципального образования. Что напишете, то и будет.
Вопрос:
- В 131-м законе содержатся весьма расплывчатые формулировки: оказывать содействие, принимать участие и т.д. Они не способствуют решению вопросов. В частности, невозможно посчитать, сколько средств потребуется для содействия и участия. Вам не кажется, что понятийный аппарат закона должен быть более четким, не допускающим двойного и тройного толкования?
Шипов:
- Мне кажется, это не будет сделано. Концепция заключается именно в таких общих формулировках, и уходить от них - значит, менять концепцию. Если подробно детализировать полномочия по каждому вопросу, закон станет огромным. Вместе с тем проблема, о которой вы говорите, очень серьезная. Решить ее можно путем закрепления в отраслевых законах конкретных, четких, понятных перечней полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Такой уже существует в отношении субъектов РФ: 122-й и 199-й законы очень четко развели полномочия между федеральным центром и субъектами по отраслям. Для муниципалов необходимо делать то же самое. И закон по противопожарной безопасности - тому свидетельство.
Вопрос:
- В советский период гораздо четче была прописана компетенция представительных и исполнительных органов. А в нашем законе "Об общих принципах" все свалили в кучу; фактически нет разграничения между органами местного самоуправления внутри муниципального образования, нет баланса интересов, нет разделения властей.
Шипов:
- Действительно, проблемы с формулировками вопросов местного значения существуют. Причем чем дальше, тем их становится больше. Что-то где-то конкретизируется, а где-то размывается. Может быть, эти проблемы будут как-то решаться, но не концептуально. То есть отдельные формулировки будут доработаны, но принципиально ничего не изменится.
Вернемся к 230-му закону. Какие изменения он внес в 131-й закон? Очень важное изменение касается территориальной организации местного самоуправления. 131-й закон, как известно, закреплял ряд случаев, в которых происходит изменение границ муниципальных образований. При этом возникал вопрос: если какой-то случай не предусмотрен, что делать? Имеет ли в таком случае субъект РФ право менять границы? В частности, этот вопрос был связан с присоединением к городскому округу поселений, то есть фактически с объединением городского округа и других поселений. Данный случай как раз не был урегулирован.
Теперь вопрос решен. В соответствии с 230-м законом к городскому округу может быть присоединено сельское поселение или городское поселение. Но, если идет объединение городского округа с городским поселением, то в этом городском поселении должен быть либо поселок, потому что поселков может быть несколько, либо, если там город, этот город как населенный пункт должен быть объединен с тем городом, на основе которого сформирован городской округ. Только так, и никак иначе, чтобы не возникла ситуация, когда два города оказываются в одном городском округе. Ведь в 131-м законе заложено условие, что присоединить городское поселение к городскому округу можно только с одновременным изменением административно-территориального устройства субъекта РФ в части населенных пунктов.
Предусмотрены и некоторые другие особенности. Так, изменение границ и преобразование муниципальных образований (городского округа с поселениями) происходит с использованием новой формы учета мнения населения. В таких случаях голосование граждан не проводится; мнение населения учитывается через представительный орган. Но представительный орган не просто голосует, как в случае с районом, когда можно проигнорировать его решение и сделать по-своему. В данном случае нужно не учесть мнение представительного органа, а получить согласие представительного органа на изменение границ.
Вообще вопрос учета мнения населения, на мой взгляд, очень важный и очень болезненный. Мы с вами прекрасно понимаем, что значит провести голосование по изменению границ. Надо обеспечить 50-процентную явку, причем 50 процентов пришедших должны проголосовать. Это абсолютно не реально. Как же быть? С одной стороны, отказываться от голосования граждан, наверное, неправильно, потому что население должно решать. По моему мнению, однозначно надо снижать порог явки для голосования по изменению границ.
Свою позицию по этому поводу высказал Конституционный Суд. Смысл постановления заключается в следующем: нельзя лишить население права провести по этому поводу местный референдум. На самом деле ситуация неоднозначная, потому что голосование как форму непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления вы провести не можете. Голосование проводится только в тех случаях, которые напрямую предусмотрены в 131-м ФЗ. Местный референдум вы тоже не можете провести, потому что это - не вопрос местного значения. Получается, что соответствующих законодательных возможностей нет. Тем не менее, позиция Конституционного Суда сформулирована. Но, как вы знаете, Конституционный Суд довольно часто меняет свои позиции
Следовало бы, наверное, спрашивать согласия и у районного представительного органа, ведь территория района тоже меняется. Но согласие спрашивается только у городского округа и поселения. По району просто учитывается мнение. Еще один важный момент: если с присоединением согласны органы местного самоуправления, это еще не значит, что субъект РФ обязан согласиться с их решением и принять закон об изменении административно-территориального устройства. То есть даже в слу
