Проект закона "О стандартизации" -
очередной образец профессиональной некомпетентности
"Новые подходы к законодательству"
В декабре 2008 г. исполнилось шесть лет со дня принятия Федерального закона "О техническом регулировании" (далее ФЗ). Этим актом ввели в обиход новые федеральные законы - технические регламенты, отменили обязательность соблюдения прежних государственных стандартов и упразднили прежний Закон "О стандартизации". А взамен в ФЗ включили небольшую главу, посвящённую стандартизации, в которой изложены некоторые общие положения и требования к стандартам, что представляется с правовых позиций совершенно бессмысленным. И вот почему.
Согласно п.1 ст.76 Конституции России федеральные законы имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации. Это означает, что их положения и нормы обязательны для применения всеми и повсеместно. Но ведь в ФЗ регламентирована добровольность использования стандартов. Поэтому любые требования любого документа к разработке теперь уже необязательных стандартов и организации работ в области стандартизации носят сугубо рекомендательный характер.
Однако рекомендации не могут быть предметом законодательных и подзаконных актов, так как тоже необязательны для применения. Рекомендации - это советы, которым можно не следовать, как, к примеру, курильщики не следуют призывам Минздрава не курить. Обычно их оформляют в виде ведомственных документов или вывешиваемых на заборах агитационных листовок, не подлежащих регистрации в Минюсте, что обязательно только для нормативно-правовых актов.
Недавно Федеральное агентство Ростехрегулирования обнародовало новый свой продукт - проект закона "О стандартизации", который не может не вызвать удивления и, в первую очередь, у правоведов. Спрашивается, почему при наличии действующего ФЗ "О техническом регулировании" предлагается принять новый законодательный акт, во многом повторяющий раздел о стандартизации действующего закона?
Ведь если этот раздел ужасно плохой (это действительно так), но что бездоказательно декларируется в концепции законопроекта "О стандартизации", то логично было бы внести соответствующие поправки в действующий акт, а не предлагать еще один подобный. Однако о поправках и, прежде всего, об отмене добровольности применения государственных стандартов в законопроекте ничего не сказано.
Любопытно, как в Ростехрегулировании представляют себе сосуществование двух законов с одним и тем же предметом регулирования, да ещё и кое в чем друг другу противоречащих? Это нечто новое в законодательстве. А так как в законопроекте сохранён принцип добровольности стандартизации, что превращает его положения и нормы в некие советы, то эти советы по определению не могут быть предметом нормативно-правового акта, которому должны подчиняться все и повсеместно.
Следует заметить, что упомянутые "ляпсусы" - далеко не единственные, как в ФЗ, так и в копирующем его принципы законопроекте "О стандартизации", авторы которого пополнили сие произведение множеством собственно сочинённых опусов. Некоторые из них рассмотрены ниже. Они явились результатом бездумного следования порокам ФЗ (см. "Закон "О техническом регулировании" развала российской экономики. Проплаченный стриптиз перед вступлением в ВТО". - "Промышленные ведомости" N 9, сентябрь 2006 г.).
Напомню, что с отменой обязательности стандартов были введены технические регламенты, нормы и положения которых распространяются только на требования к безопасности различных объектов. Таким образом, прежние требования к качественности продукции подменили требованиями лишь к её безопасности, что в одних случаях привело к нарушению конституционных прав граждан и возникновению угроз их здоровью и жизни, а в других - ещё и к провоцированию техногенных катастроф, аварий и также гибели людей.
Так, к примеру, колбаса может быть безопасной, но содержать при этом только крахмал и наполнители, издающие лишь кажущийся мясным дух, т. е. изготавливаться без мяса. Причём, согласно п. 7 ст. 7 ФЗ, "технический регламент не должен содержать требования к продукции, причиняющей вред жизни или здоровью граждан, накапливаемый при длительном использовании этой продукции".
Что понимать под вредом жизни или здоровью, а также какова допустимая длительность использования потенциально опасной продукции, чтобы не помереть или не получить хронического заболевания, в законе не разъяснено. Видимо, не знают, вот и решили законодательно провести эксперимент, чтобы накопить статистику, сколько человек и от чего умрёт. Данных об этом за шесть лет получено множество. За эти годы из-за некачественности продуктов питания во всех регионах существенно увеличилось число массовых пищевых отравлений и заболеваний. Так что можно уже "научно" сформулировать количественные критерии.
Столь сугубо циничная "правовая" норма, одно из свидетельств дремучей некомпетентности сочинителей ФЗ, полностью нарушает положения ст.7, ст. 41 и ст. 42 Конституции России, гарантирующие государством охрану труда и здоровье граждан. Хотя прежде государственные стандарты строго регламентировали качество и для этого даже состав продуктов питания, причем, одними из показателей являлись нормы, гарантировавшие безопасность продуктов для здоровья людей.
В других случаях технические регламенты должны содержать требования к безопасности объектов, сугубо опасных по своей природе, что абсурдно. К примеру, государственными программами, которые не исполняются, предусмотрена разработка техрегламентов "по безопасности" различных, причем, весьма опасных энергоустановок и энергосистем. Раньше для них обязательными являлись соответствующие правила их строительства и эксплуатации, строгое соблюдение которых гарантировало безопасность рабочего персонала. Нынче же число катастроф на предприятиях с человеческими жертвами растет.
Или, к примеру, должен быть разработан техрегламент по безопасности машин и механизмов. Но, во-первых, они сами по себе тоже опасны. А, во-вторых, это громадная номенклатура, относящаяся к различным отраслям промышленности, транспорта, строительства, ЖКХ, и насчитывающая сотни тысяч, если не миллионы, наименований. ФЗ же требует свести все столь разнообразные требования по безопасности к совершенно различным объектам в один многостраничный документ.
Но такой техрегламент на все случаи жизни невозможно будет не только читать: каждого пользователя будет интересовать одна или несколько страниц, содержимое которых касается только его деятельности, и отыскать их в громадном фолианте окажется затруднительно. Такой документ невозможно будет написать, так как он должен содержать, в частности, общие правила идентификации громадного количества совершенно разных объектов правового регулирования.
Любопытно, как такие правила можно разработать для сотен тысяч различных машин и механизмов, да ещё с учётом их применения в различных сферах эксплуатации? Допустим, хотя бы для самолёта, автомашины, электровоза, ГЭС и асфальтоукладчика? Такое могли придумать только абсолютно не сведущие в инженерных делах люди.
Ждет разработки и техрегламент о безопасности взрывчатых веществ. А многостраничный технический регламент "О пожарной безопасности" на все случаи жизни реформаторы техрегулирования с громадными усилиями всё же протолкнули. Так что и федеральный закон про требования к безопасности взрывчатки примут.
Закон "О техническом регулировании", противоречащий основам теории права, международной практике, общепринятым понятиям и Конституции страны, внёс существенный хаос в законодательную и иную нормативно-правовую деятельность и нанёс значительный ущерб интересам России.
В частности, в нарушение положений Конституции законом провоцируется диктат монополистов. Они с отменой обязательности соблюдения ГОСТов пишут теперь свои, выгодные им нормативно-технические документы, и обязательность их соблюдения указывают в контрактах на поставки своей продукции и оказание услуг.
Или другой пример: вследствие добровольности применения государственного стандарта на измерение расхода жидких и газообразных углеводородов бюджет страны лишился существенных доходов.
Ничем объективно не обоснованная замена прежней нормативно-технической базы страны, насчитывавшей около 170 000 документов, на не определённое до сих пор количество необходимых технических регламентов, потребует без всякой на то пользы громадных финансовых затрат и отвлекает Госдуму и правительство страны от решения насущных задач.
За шесть лет после принятия закона потрачено уже свыше 800 млн. рублей на псевдореформу технического регулирования и ничего почти не сделано - принято всего несколько техрегламентов, которые не работают. За эти деньги давно можно было обновить стандарты и другие нормативные документы, согласовав их с международными с учётом национальных интересов страны. Но отменить порочный закон не решаются (см. "Распиливание бюджетных средств по Закону "О техническом регулировании". - "Промышленные ведомости" N 6, июнь 2008 г.).
О его несостоятельности и опасности для государства, а также о недопустимости подмены стандартов техническими регламентами сказано многое и множеством специалистов из различных отраслей экономики (см. в частности, "Технические регламенты как фальсифицированные отображения стандартов" - "Промышленные ведомости" N 2, февраль 2007 г.).
Казалось бы, федеральный орган, призванный блюсти порядок в сфере нормативно-тезнического (а не технического, что глубоко ошибочно) регулирования должен был сказать, наконец, своё веское слово. Но его руководство решило нести эстафетную палочку, выпавшую из рук прежних руководителей одноимённого департамента Минпромэнерго, далее по трассе абсурда.
Сначала удалось протолкнуть принятие Закона "О единстве измерений". Его положения грубо нарушают каноны метрологии, содержат провоцирующие коррупцию нормы, и усиливают опасность ФЗ (см. "Законопроект по развалу отечественной системы измерений. Очередная диверсия против страны под прикрытием "реформы технического регулирования" - "Промышленные ведомости" N 9, сентябрь 2007 г.).
А недавно подготовленный этим же федеральным ведомством законопроект о стандартизации, который вскоре представят в правительство, нельзя принимать не только по указанным выше юридическим основаниям, но и в силу ошибочности и опасности многих его новаций.
Болты "военные" и "невоенные"
Основные принципиальные причины несостоятельности законопроекта обусловлены непониманием его авторами и заказчиком сущности стандартов, предметов их регулирования, критериев отбора объектов регулирования, непониманием целей стандартизации, подменных в законопроекте множеством хаотично отобранных или надуманных средств их "достижения", неспособностью сформулировать критерии обязательности и добровольности применения стандартов и многими другими факторами.
Именно этими обстоятельствами можно объяснить, почему авторы законопроекта не смогли правильно сформулировать его предметы регулирования и указать сферы применения, а также наполнить документ содержимым, профессионально и в правовом отношении обоснованным.
О предмете регулирования в ст.1 сказано, что закон "регулирует отношения в области стандартизации, устанавливая правовые основы стандартизации, которые являются едиными и обязательными для всех органов государственной власти, федеральных и субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления, всех субъектов хозяйственной деятельности и общественных организаций".
Чтобы убедиться в правовой и профессиональной несостоятельности или, попросту говоря, безграмотности этого определения, обратим сначала внимание только на его начальную часть.
Про стандартизацию, повторяя ФЗ, в законопроекте сказано, что это есть "деятельность по установлению правил и характеристик в целях их добровольного многократного использования, направленная на достижение упорядоченности в сферах производства и обращения продукции и повышение конкурентоспособности продукции работ или услуг". К слову, возможности реализации всех этих целей никак не подтверждены соответствующими нормами и требованиями.
Итак, законопроект, согласно определению его предмета, регулирует отношения в области стандартизации, а она, как поясняется в том же законопроекте, представляет собой деятельность по установлению неких правил и характеристик. Но деятельность по установлению упомянутых правил и характеристик есть ни что иное, как деятельность по разработке стандартов. Таким образом, в предмете закона столь мудрено говорится фактически о регулировании производственных отношений внутри коллектива, который разрабатывает тот или иной стандарт.
Однако подобного рода отношения регулируются отнюдь не федеральным законом, а внутренними нормативными документами соответствующей организации - ее уставом и положением. Закон же, согласно азам теории права, должен регулировать наиболее важные общественные отношения субъектов, возникающие в процессе их совместной деятельности. В нашем случае они возникают при использовании стандартов, а также осуществлении при этом сертификации продукции и лицензировании предусмотренных законодательством видов деятельности для подтверждения их соответствия стандартам и другим правовым актам.
Поэтому новый законодательный акт должен быть посвящён регулированию отношений хозяйствующих субъектов, возникающих в сферах стандартизации, сертификации и лицензирования. К слову сказать, именно этот объективный правовой принцип и положен в основу Закона "О техническом регулировании", хотя сам акт принципиально ошибочен.
Упомянутые виды отношений должны быть одним из предметов подобного закона. Второй предмет должен формулироваться как "установление правовых основ стандартизации", что явно не относится к регламентированию отношений внутри коллективов разработчиков. Эти основы должны быть научно и юридически обоснованы, чтобы объективно формулировать положения и нормы различных стандартов, а также осуществлять необходимые сертификацию продукции и лицензирование субъектов того или иного вида деятельности.
Однако требование ст. 1 законопроекта об обязательности соблюдения всеми "правовых основ стандартизации" противоречит регламентированной в ФЗ добровольности применения стандартов. А добровольность, как отмечалось, не позволяет "основы стандартизации", якобы изложенные в законопроекте, оформлять в виде правового акта - законодательного или подзаконного. Следовательно, обсуждаемый проект закона либо не надо было вообще сочинять, либо, руководствуясь азами теории права, разработать и принять совершенно иной акт, отменив закон о техрегулировании.
Замечу, что в законопроекте отсутствуют какие-либо правовые основы разработки стандартов, упоминаемые в его ст. 1. Поэтому многочисленные цели, перечисленные в ст. 4, оказываются пустой декларацией. Причем, большинство из них, учитывая еще и добровольность, - от лукавого, как, например, обеспечение судебных решений, или подменены средствами.
Вместо "правовых основ" приведены некие "принципы стандартизации", причём, либо явно надуманные и вредные, в частности, "достижение при разработке и принятии стандартов консенсуса всех заинтересованных (?!) сторон", либо это общие требования, предъявляемые к любому нормативному документу, как, например, "соответствие стандартов законодательству".
В числе "принципов" значится и "исключение дублирования разработок документов и другой деятельности по стандартизации", что, надо полагать, к самим авторам законопроекта не относится.
Что же до упомянутого принципа "достижение консенсуса", явно коррупционной нормы, то "консенсус" указан и в качестве "основы" разработки стандарта в определении понятия "стандарт". Хотя принципы их разработки, включая критерии выбора предметов регулирования и самих стандартов, должны быть не надуманными и коррупционными, а научно, в том числе юридически, обоснованными, учитывая, в том числе, необходимость "достижения консенсуса" с действующими законодательными нормами.
Далее в ст. 1 законопроекта говорится о сфере регулирования закона, границы которой авторы обозначили исключением того, на что они не претендуют:
"Действие закона не распространяется на государственные образовательные стандарты; положения (стандарты) о бухгалтерском учете; правила (стандарты) аудиторской деятельности; стандарты эмиссии ценных бумаг и проспекты эмиссии ценных бумаг".
Авторы явно поскромничали. Чтобы убедиться в недооценке ими возможностей своего из ряда вон выдающегося произведения, обратимся к определению стандарта, которое они позаимствовали из ФЗ, но творчески раскрыли его толкование и существенно дополнили:
`Стандарт - документ, разработанный на основе консенсуса, в котором в целях многократного использования устанавливаются характеристики продукции, правила осуществления и характеристики процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ или оказания услуг. Стандарт также может содержать правила и методы исследований (испытаний) и измерений, правила отбора образцов, требования к терминологии, символике, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения`.
Как видно из перечня, отторгнутые бухучет, аудиторы и даже проспекты эмиссии ценных бумаг тоже вписываются в сферу действия будущего закона в нише работ и оказания услуг.
А теперь обратимся к семантике дефиниции стандарта, характеризующей языковую и профессиональную грамотность авторов законопроекта, и проанализируем его объекты регулирования, выделяя их из приведенного определения.
`Установление правил осуществления и характеристик процессов производства, строительства` в общепринятом понимании означает `технологические операции`, совокупность которых в учебниках именуется технологией. Иначе говоря, технологии, как совокупности связанных процессов по переделу исходных ресурсов в соответствующие конечные продукты, предлагается теперь регламентировать стандартами. Причем, монтаж и наладка, составные процессы многих технологий, почему-то от них отделены.
Замечу, смысл стандартизации - в установлении требований, как обязательных ориентиров для бизнеса. А как их выполнять - дело предприятия. Регламентировать технологии стандартами, государственными по статусу и обязательными для исполнения, если они, согласно законопроекту, принимаются федеральным органом исполнительной власти, - нечто новое.
Такого не было даже в советское время при директивной зарегулированности товарного производства. Да и сегодня ни в одной стране мира технологии производства пока не регламентируются государственными стандартами - в них указываются лишь некоторые требования к технологическим процессам. Так что в этом деле наши реформаторы существенно опередили чиновников Евросоюза, которые еще не продвинулись дальше нормирования допустимого радиуса кривизны огурцов с морковкой и размеров одного из деликатных предметов сугубо интимного назначения.
А вот `установление правил осуществления и характеристик процессов проектирования` стандартом, да к тому же `включая изыскания`, заставило меня безнадежно задуматься. Причем, `установление характеристик процессов проектирования`, стыдно признаться, вообще оказалось выше уровня моего понимания - не дорос еще и уже, видимо, не дорасту.
Зато, хотя и с большим трудом, удалось понять, что означает `установление правил осуществления процессов проектирования`. Это вселило надежды, что для меня еще не все потеряно.
Конечно же, догадался я, речь идет о том, как осуществлять эти процессы: при помощи железного арифмометра `Феликс` или ЭВМ, используя физическую модель или математическую, кульман или программные средства компьютерной системы автоматизированного проектирования, курить при этом в комнате или запретить курение, чтобы не травить некурящих, устраивать перерывы на обед и посещение мест, куда царь пешком ходил или разрешить только ужинать, ну и так далее.
Вот только с изысканиями, надо полагать, имелись в виду НИОКР, недоработка вышла: надобно было написать их без скобок, так как НИОКР - начальный этап создания любого проекта. Кроме того, под ними понимают также поиски полезных ископаемых, то есть геологические изыскания, что не относится к строительству каких-либо объектов.
Еще изыскания бывают научные, геодезические, литературные, лингвистические, семантические и всякие прочие, которые, исходя из определения стандарта, по разряду услуг тоже непременно надо вгонять в прокрустово ложе стандартов. Но все это вполне поправимо при первом чтении законопроекта в Госдуме. Так что в этих вопросах мы тоже вскоре обгоним Евросоюз вместе с Америкой, после чего уже они вынуждены будут гармонизировать свои директивы и стандарты с нашими.
Но самое главное в обсуждаемом законопроекте, что стандарт - документ, разработанный на основе консенсуса. Возможно, введением такой нормы намереваются внедрить рыночные отношения в государственные органы управления и, наконец, искоренить коррупцию. Нужен кому-то `консенсус` с чиновником - плати ему на законных основаниях. Но по гостарифам, корректируемым на показатель инфляции, чтобы не злоупотреблял своим монопольным положением на рынке.
Дальнейший анализ того, что авторы законопроекта понимают под стандартом, - пустая трата времени. К тому же, его определение лишено какой-либо юридической обоснованности, которая должна следовать из юридического определения понятия закона. Этот вопрос рассмотрен ниже. Добавлю только, что авторы сказали и новое слово в классификации стандартов, исключив за ненадобностью какие-либо критерии и признаки их упорядочения.
Вот как, к примеру, ими сформулировано понятие `государственный военный стандарт`:
`Это стандарт, устанавливающий требования к оборонной продукции и (или) процессам ее создания, эксплуатации и утилизации, обязательность применения которого устанавливается государственными заказчиками оборонного заказа, уполномоченными федеральными органами исполнительной власти и (или) государственными контрактами (договорами)`.
Еще раз приходится констатировать, авторам этой формулировки неведомо, что государственный стандарт, как любой нормативно-правовой акт федерального органа исполнительной власти, согласно законодательству подлежит обязательному выполнению в предназначенной для него сфере деятельности, в частности, при изготовлении тех видов продукции, на которые он распространяется.
Принимает решение о применении того или иного стандарта исполнитель заказа, если следование его нормам обеспечивает производство изделий в соответствии с требованиями, изложенными в техническом задании. Заказчик, вопреки представлениям авторов законопроекта, не указывает исполнителю, какими стандартами руководствоваться, чтобы не перекладывать на себя ответственность за качество выполнения заказа.
Обратим теперь внимание на вторую половину определения военного госстандарта:
`Это стандарт... обязательность применения которого устанавливается государственными заказчиками оборонного заказа, уполномоченными федеральными органами исполнительной власти и (или) государственными контрактами (договорами)`.
Согласно синтаксису русского языка, запятая после подчеркнутых слов в данном случае означает, что государственными заказчиками являются либо уполномоченные на то федеральные органы совместно с государственными контрактами (договорами) либо только сами государственные контракты. Думается, что отождествлять госзаказчиков с государственными контрактами (договорами), то есть законодательно утверждать, что юридические лица это есть официальные бумаги, как написали авторы законопроекта, можно только при раздвоении сознания, находясь в состоянии подпития, или по другой причине...
Если же говорить о сути формулировки, то ее авторам, надо полагать, неведомо также, что болт - всегда есть болт независимо от его применения, допустим, на спутнике для военных или гражданских целей. Ведь требования к его качеству от этого не меняются.
Одни и те же требования предъявляются, например, и к радиационной устойчивости микросхем, используемых в бортовой электронике тех же спутников. Спутник он и есть спутник, неважно, `шпион` это, спутник, предназначенный для радиолюбительской связи, или космический штирлиц, ряженный цивильно, под эколога. Так как многие виды комплектации, материалов и различной продукции - изделия двойного применения, то нельзя делить стандарты на `военные` и `невоенные`, исходя из их ведомственного использования.
Халтура на ниве стандартизации
В качестве некой альтернативы `военному` стандарту авторы законопроекта приводят понятие национального стандарта:
`Это стандарт, принятый национальным органом по стандартизации и доступный широкому кругу пользователей`.
Полнота формулировки потрясает. Чем они отличаются по сути своей, каковы их предметы регулирования и еще многое другое, надо полагать, засекречено. И если `национальный` - синоним прилагательного `российский`, то принадлежность военных стандартов, а также кто их разрабатывает и принимает, похоже, тоже гостайна, так как в законопроекте об этом ни слова.
Неувязка вышла также с национальным органом по стандартизации. В п. 2 ст. 6 законопроекта сказано:
`Управление стандартизацией в Российской Федерации осуществляет федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством Российской Федерации на исполнение функций в качестве национального органа Российской Федерации по стандартизации (далее - национальный орган по стандартизации)`.
Но согласно указу Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. `О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти` никаких таких национальных органов в стране не существует, и правительству не поручалось подобные органы учреждать. Поэтому неясно не только что означает национальный стандарт, но и кто будет принимать национальные стандарты. Видимо, их, как и техрегламенты, содержимое которых столь же туманно, спихнут на правительство, а у него и так дел невпроворот.
В законопроекте говорится еще о неких региональных стандартах, тоже без пояснения их предметов и всего прочего, которые должны приниматься несуществующими в стране региональными организациями по стандартизации. Замечу, что в законе - официальном документе, упоминаемые в нем организации необходимо указывать согласно их официальным названиям.
В структуре Ростехрегулирования в соответствии с утвержденным Правительством РФ положением об этом федеральном органе действуют межрегиональные территориальные управления, а в их составе - территориальные отделы (инспекции) госнадзора. Все они наделены только функциями контроля, и не уполномочены принимать стандарты, в том числе какие-то региональные неведомо для чего предназначенные.
Придуманные в законопроекте региональные организации по стандартизации - тоже нечто новое во властной административной иерархии. Но тогда необходимость их создания, как и внедрения прочих новаций, требовалось обосновать в сопроводительных документах, прилагаемых к законопроекту. Но его авторы обошлись очередной директивой, изложенной ими в ст. 27 и названной `Приведение законодательных актов в соответствии с настоящим Федеральным законом`. Приказать, приказали, а там хоть трава не расти.
Создается впечатление, что и авторы, и заказчик законопроекта живут в каком-то ином государстве, не ведая даже о структуре органов власти Российской Федерации. А представители заказчика, Ростехрегулирования, похоже, не знакомы и со структурой собственной организации. Заглянули хотя бы на ее сайт.
Еще замечу, что согласно ст. 71 Конституции РФ, стандарты находятся в федеральном ведении, и принимать их должны, естественно, только уполномоченные на то федеральные органы исполнительной власти, а не неведомые `региональные органы по стандартизации`.
Так что, замахнувшись на коррекцию Конституции и упомянутого указа Президента страны, авторы законопроекта уподобились Хлестакову из гоголевского `Ревизора`, проявлявшему `легкость в мыслях необыкновенную`. Ну, а заказчик, который даже не отредактировал заказанный им документ, оказался в положении не только городничего, но одновременно и унтер-офицерской вдовы, которая сама себя высекла.
Совершенно очевидно, что проект не подвергался ни правовой, ни лингвистической, ни научной в области стандартизации экспертизе, но его уже несколько месяцев публично обсуждают и `в целом одобряют`. Точно также `одобрялись` опасные законы о техрегулировании, единстве измерений, о всяких техрегламентах...
Столь же непрофессионально сформулированы в законопроекте прочие положения и определения других терминов, включая стандарты предприятий, отраслевые стандарты, а также нечто новое - какие-то непонятные предварительные стандарты. Вместе с тем, многие положения и нормы законопроекта вообще противоречат действующему законодательству.
Спрашивается, в частности, почему национальные и отраслевые стандарты не являются нормативно-правовыми документами, обязательными для применения, если должны приниматься федеральными органами исполнительной власти, и каковы различия между ними? А могут ли национальные стандарты быть региональными, то есть стандартами национальных республик? Эти и другие важные правовые вопросы не получили отражения в законопроекте.
Нельзя также не обратить внимания на весьма оригинальное определение системы стандартизации:
`Система, образованная участниками работ по стандартизации, а также национальными и государственными стандартами, предварительными стандартами, общероссийскими классификаторами технико-экономической и социальной информации, правилами их разработки и применения, правилами стандартизации, нормами и рекомендациями в области стандартизации, сводами правил и отраслевыми стандартами`.
Подобная формулировка - еще одно следствие явных, возможно клинических, пороков в представлениях о людях и бумагах. Ее авторы не отличают также совокупность участников работ по стандартизации от системы нормативно-правовых документов в этой области, полагая все единым целым. А до этого, напомню, они военных госзаказчиков назвали контрактами.
Словом, все обсуждавшееся выше, а это содержимое лишь первых пяти из 28 статей законопроекта, не имеет никакого отношения к правовым основам стандартизации и представляет собой набор, большей частью, ошибочных и надуманных утверждений, представленных в качестве правовых норм, причем, нередко противоречащих друг другу и законодательству.
Статья 6 якобы посвящена госполитике в области стандартизации, но никакого отношения к ней не имеет. К тому же политика не может быть предметом федерального закона, так как это всего лишь декларирование некой деятельности.
Остальная часть законопроекта, а это по объему добрые его две трети, отведены, как утверждается в названиях соответствующих глав и статей, вопросам организации работ и документам по стандартизации, включая участие общественных органов - технических комитетов. Но подобные вопросы - предметы подзаконных актов и ведомственных приказов и распоряжений.
Стремясь обойти Закон `О техническом регулировании`, авторы законопроекта в ст. 20 попытались регламентировать применение так называемых национальных стандартов, не сформулировав признаков их идентификации и критериев выбора предметов регулирования. Поэтому использовать статью в качестве руководства к действию, на мой взгляд, совершенно невозможно.
Окончательно запутает пользователя ст. 26, согласно которой `разработанные до введения в силу Федерального закона `О техническом регулировании` отраслевые стандарты применяются на добровольной основе до разработки соответствующих национальных стандартов или сводов правил`. Но что такое отраслевые стандарты в современном, в отличие от прежних ОСТов, представлении, и что делать с необязательными теперь ГОСТами, прежде всего, на продукты питания, остается неизвестным. Между прочим, правила, согласно определению законопроекта, тоже отнесены к стандартам.
Так что иначе как халтурой назвать этот, с позволения сказать, законопроект не могу. Его разработка приказом Минпромторга была поручена Ростехрегулирования, для чего ведомство должно было составить техзадание, найти которое не удалось. За законопроект наверняка заплатили деньги, и немалые. По официальным нынешним расценкам - никак не меньше 20 млн. рублей.
Если деньги были бюджетные, должны были объявить конкурс, которого не было. Если же написан законопроект на `спонсорские` средства, а это значительно большая сумма, то, надо думать, с одной целью: завалить его принятие, чтобы сохранить Закон `О техническом регулировании`, и с тайным расчетом на последующие кадровые оргвыводы.
Каким быть закону о стандартизации
Из общих понятий теории и практики права следует, что законы регулируют наиболее важные социальные отношения субъектов различных видов общественной деятельности. Очевидно, под наиболее важными следует понимать в первую очередь отношения, правовое регулирование которых связано с необходимостью реализации конституционных положений, включая права и свободы граждан и их групп (объединений), государственная защита которых гарантирована Конституцией РФ.
В экономической деятельности это права потребителей на приобретение качественных, в том числе безопасных товаров и услуг, защищённость имущественных прав граждан, право на охрану их труда, здоровья, достойную жизнь и гарантированный минимум оплаты труда, который должен обеспечивать достойную жизнь, и др.
Так как реализация многих этих прав связана с товарным производством, а также со строительством и эксплуатацией различных зданий, сооружений и технических объектов, то соблюдения в экономической деятельности только общих социальных норм, которые должны обеспечивать осуществление конституционных прав и свобод граждан, зачастую недостаточно. Для этого необходимо ещё и обязательное выполнение определённых технических и технологических норм, а также требований и условий при строительстве и эксплуатации различных объектов, производстве и исполнении товаров и услуг и др.
Эти нормы, требования и условия весьма специфичны в каждой из множества отраслей экономики и товарного производства. Кроме того, они связаны с прогрессом науки, техники и технологий, и каждые 3-5 лет приходится корректировать нормируемые технические и технологические характеристики.
Так как изменение законодательных актов занимает несколько лет, то во многих странах законами устанавливают общие правила нормативно-техническое регулирования, а конкретные нормы, обеспечивающие требуемое качество продукции и услуг, регламентируют в соответствующих подзаконных нормативных актах.
Подзаконные акты в отличие от законов могут весьма оперативно подстраиваться под вновь возникающие требования и условия технического прогресса. К ним относятся государственные стандарты, регламентирующие технические и технологические нормы (они в ФЗ и законопроекте без какого-либо правового обоснования директивно подменены национальными и отраслевыми), государственные стандарты, регламентирующие правила эксплуатации и строительства различных объектов, а также правительственные постановления и другие нормативные правовые документы, соблюдение положений которых в соответствующих сферах экономической деятельности обязательно. Таким образом осуществляется нормативно-правовое регулирование `сверху-вниз`.
Стандарты может разрабатывать не кто угодно, заявивший о себе как о знатоке, что наблюдается сегодня. Это дело специалистов, обладающих не только профессиональными знаниями в соответствующих отраслях науки, техники и экономики, но и сведущих в правовых вопросах. Такая работа сродни научным исследованиям. Поэтому правовые нормативно-технические документы должны разрабатывать и принимать специализированные организации, представляющие собой некий симбиоз НИИ и органов государственной исполнительной власти, действующие в пределах законодательно отведённой им правовой компетенции.
Прежде этим занимался Госстандарт СССР, в который входило множество специализированных НИИ. Сегодня подобные документы в виде надуманных техрегламентов должны принимать Госдума и Правительство России, организации не научно-исследовательские, отвлекаясь от решения насущных стратегических проблем.
Помимо государственных нормативно-технических актов, принимаемых федеральными органами исполнительной власти, существуют еще негосударственные нормативно-технические документы, предназначенные для регулирования экономических отношений `снизу-вверх`. Они разрабатываются корпорациями и отдельными предприятиями для регламентирования собственной деятельности и применяются добровольно.
В их числе значатся и соответствующие стандарты, которые содержат организационные, технологические и технические нормы и требования по изготовлению продукции. Они не могут не обеспечивать реализацию положений соответствующих государственных нормативно-правовых актов. Ведь в противном случае сбыт тех же потребительских товаров и услуг, качество которых нарушает регламентированные права граждан, будет запрещен.
В рассматриваемом случае закона о стандартизации, как отмечалось, отношения между субъектами этой сферы деятельности возникают при применении стандартов изготовителями и пользователями различный физических объектов, при сертификации - контроле и оценке соответствия этих объектов требуемым нормам правовых актов, а также при лицензировании - оценивании соответствия хозяйствующих субъектов требуемым правовым нормам, если они занимаются определёнными, указанными законодательно, видами деятельности.
Поэтому необходим Закон `О стандартизации, сертификации и лицензировании`. И, так как эти виды деятельности связаны с определёнными требованиями к стандартам, в законе, что также отмечалось, необходимо сформулировать общие правовые основы разработки стандартов, в том числе критерии предметов регулирования и самого регулирования. Кроме того, необходимо отразить общие правовые нормы сертификации продукции и лицензирования законодательно определенных видов деятельности.
Выдача кому-то государством или от его имени лицензии означает, что данное лицо уполномочено государством осуществлять определённую деятельность. Иначе говоря, выдача лицензии - это и есть аккредитация для выполнения законодательно лицензируемого вида деятельности.
Однако понятие аккредитации касается не только лицензируемых видов деятельности. К примеру, для аккредитации корреспондента СМИ, допустим, в МИДе, достаточно выдать ему командировочное предписание. Кроме того, во многих случаях такая процедура оказывается скрытой, к примеру, выдачей государственного диплома о профессиональном образовании. Этим документом, сродни лицензии, учебное заведение, уполномоченное государством, удостоверяет, что его обладатель получил право заниматься определенным видом деятельности, допустим, в области медицины.
Поэтому, исходя из понятия аккредитации, имеющего широкий смысл, целесообразно использовать термин `лицензирование`, как точно отражающий суть подлежащих регулированию правовых отношений.
Очевидно, общие правовые нормы лицензирования должны быть отражены в одном законе, а специфика и организация лицензирования для каждого из множества конкретных видов деятельности - в соответствующих подзаконных актах.
Поэтому вызывает большое удивлением то упорство, с каким определенная группа лиц проталкивает проект закона `Об аккредитации в области оценки соответствия`, написанного с явно лоббистскими устремлениями в интересах некоторых, так называемых саморегулируемых организаций. Его принятие создаст опасный прецедент для появления ничем не обоснованного множества подобных законов для каждого вида деятельности.
Замечу, что положения Закона `О саморегулируемых организациях` способствуют воровству и коррупции (см. "Закон о саморегулируемом самоуправстве.
Как будут приватизированы государственные функции". - "Промышленные ведомости" No 12, июнь 2004 г.). Кроме того, саморегулируемых организаций в правовом государстве не бывает, речь может идти о неправительственных организациях.
Итак, в чем же, как представляется, должна состоять разница между законодательными и подзаконными нормативно-техническими актами. Законы должны регулировать наиболее важные общественные отношения и регламентировать требования, обеспечивающие выполнение положений Конституции, в том числе, о правах граждан. Они устанавливают нормы, главным образом, социальные, регулирования взаимодействия и поведения субъектов общественных отношений в различных сферах человеческой деятельности.
Подзаконные нормативно-технические акты, в нашем случае это государственные стандарты, регламентируют нормы поведения и взаимодействия субъектов экономических отношений при изготовлении и использовании различных объектов, правила их взаимодействия с объектами, а также регламентируют технические и технологические нормы характеристик объектов.
Положения и нормы подзаконных актов должны быть направлены на реализацию статей соответствующих законодательных актов, в том числе Конституции, которыми гарантирована государственная защита здоровья граждан, охрана труда, защита окружающей среды и др.
Это, в частности, правила проектирования, строительства и эксплуатации различных зданий, сооружений, промышленных установок. К примеру, правила эксплуатации электроустановок низкого или высокого напряжения для реализации конституционной нормы об охране труда прежде жестко регламентировали порядок выдачи начальником цеха или мастером заданий на работы, допуск к ним работников и контроль над их проведением.
Другие государственные стандарты для этих же целей должны регламентировать технические и технологические нормы характеристик, обеспечивающие необходимое качество объектов правового регулирования - различной продукции, потребительских товаров и услуг, транспортных средств, зданий, производственных сооружений и пр. Их безопасность - одно из обязательных качественных свойств.
Государственные стандарты качества продукции - значимый фактор развития экономики
Все это давно известно и ломать сложившуюся в стране систему нормативно-правового регулирования принятием Закона `О техническом регулировании` было недопустимо не только из-за необходимости выполнения социальных обязательств государства перед гражданами, закрепленных законодательно. Регламентирование нормативно-правовыми актами требований к качеству продукции, товарам, услугам и объектам недвижимости промышленного и гражданского назначения имеет еще и глубокий экономический смысл.
Дело в том, что промышленная продукция и ресурсы, используемые для ее производства, сами по себе никому не нужны, если они не востребуется в производстве потребительских товаров и для оказания услуг, например, авиаперевозок. Поэтому платежеспособный спрос населения на отечественные потребительские товары и услуги является одним из главных приводов в развитии отечественного реального сектора экономики, так как от него зависит платежеспособный спрос на всех этажах экономики, начиная с первого - добычи природных ресурсов.
Следовательно, благополучие каждого предприятия, прогресс страны и ее экономики зависят от платежеспособного спроса населения на потребительских рынках на отечественные товары, то есть его доходов. Ведь все налоги и прибыль предприятий, исключая их экспортную деятельность, выплачивает в итоге население страны, когда приобретает потребительские товары и услуги. Предприятия же из своих оборотных средств авансируют эти выплаты, включая их в цену своей продукции, и эти выплаты после продажи продукции возвращаются к ним.
Первым такую зависимость своего производства от доходов населения осознал Генри Форд. Поэтому он в начале прошлого века добился принятия Конгрессом США закона о минимуме заработной платы, который позволял средней американской семье покупать его автомобили.
Согласно Конституции, наше государство является социальным. Так как это понятие характеризует идеологию взаимоотношений владельцев труда и капитала, то соответствующую общественную формацию следует именовать социальным или социалистическим капитализмом.
Очевидно, такую общественную формацию, существующую уже во многих странах мира, мы и должны строить. Ее характерной особенностью является поддержание баланса интересов различных социальных групп. Одним из важных условий соблюдения баланса является поддержание эквивалентности товарообмена по стоимости, где исходной мерой при формировании себестоимости продукции должна выступать цена труда, обеспечивающая для этого, как минимум, простое воспроизводство ресурсов наёмного работника.
Такая заработная плата играет не только социально значимую роль. Она необходима для существования и развития рыночной экономики, без чего не будет самой оплаты труда. Что и произошло с началом так называемых реформ, разрушивших во многом товарное производство. Ведь выполнение этого условия оплаты труда наряду с другими экономическими условиями позволяет выстроить систему сбалансированного платежеспособного спроса и воспроизводства во всех звеньях различных кооперационных производств (подробности см. в статье `Социальное государство как общенациональная идея. И для олигархов тоже`. - `Промышленные ведомости` No 3, март 2006 г.).
В качестве главного регулятора такого балансирования может и должно выступать только государство, совместно с обществом создавая соответствующую нормативно-правовую базу. Однако модель конституционно продекларированной общественной формации пока не принята, а словосочетание `рыночная экономика` толкуется по-разному. Поэтому и в экономическом законодательстве царит хаос, а законы пишут все, кому не лень, причем в них зачастую игнорируются основные постулаты экономики (см. `Хаос в экономическом законодательстве и его опасные последствия. Как их устранить?`). - `Промышленные ведомости` No 7, июль 2008 г.).
Совершенно очевидно, что в условиях международной конкуренции на внутреннем рынке страны одних высоких доходов населения для прогрессивного развития ее экономики недостаточно. Необходимо обеспечить еще и условия для массового производства отечественной конкурентоспособной продукции.
Поэтому и государство, и бизнес объективно заинтересованы в повышении качества отечественной продукции, чтобы она как можно больше востребовалась населением страны. Вот почему для этого, помимо реализации соответствующих экономических и финансовых мер, нужно еще восстановить систему нормативно-правового регулирования качества продукции, включающую государственные стандарты.
Государственные стандарты являются одним из эффективных средств защиты интересов отечественных производителей и потребителей продукции и внутреннего рынка. Они должны регламентировать также требования к совместимости импортной продукции с отечественными техническими объектами, изготовленными по отечественным стандартам.
Кроме того, надо запрещать ввоз и применение им противоречащих некоторых видов зарубежных машин, оборудования и потребительских товаров, Так, к примеру, таможня не должна пропускать электротехническую продукцию и энергетическое оборудование на напряжение с частотой 60 Гц, принятой в качестве стандарта в США для защиты своего электроэнергетического рынка. Однако с отменой обязательности ГОСТов и сертификатов качества продукции наш внутренний рынок оказался во многом открытым для некачественных зарубежных товаров.
Что касается исполнения объектов правового регулирования, в том числе производства необходимых для них материалов, унификации комплектации и узлов для различных видов продукции и сооружений, а также обеспечения совместимости установок, образующих системы и комплексы, то все это, как отмечалось, может регламентироваться отраслевыми и межотраслевыми стандартами и стандартами предприятий.
Так как они используются предприятиями, их целесообразно именовать `стандарты предприятий`. Эти стандарты разрабатываются корпоративными организациями и компаниями. Они должны быть согласованы с соответствующими нормативно-правовыми актами для возможности официального подтверждения соответствия продукции требованиям и техническим нормам, регламентированным в соответствующих законах и государственных стандартах.
Все стандарты должны разрабатываться в рамках соответствующих систем подобных документов, комплекс положений и норм каждой из которых ориентирован на определенные объекты нормативно-правового регулирования и охватывает все этапы их жизненного цикла. Перечень систем для рыночной экономики требуется научно обосновать и разработать их классификацию.
Замечу, что в США действуют свыше 44 000 обязательных для применения государственных стандартов, в законодательных актах содержатся ссылки на 10 000 из них, а всего стандартов, включая корпоративные и предприятий, 93 000. Иначе говоря, там, как прежде в Советском Союзе, а затем в России, выстроено научно обоснованное дерево стандартизации по принципу от общего к частному. Но у нас его подрубили, и, если не принять должных мер, оно скоро рухнет.
***
К сожалению, федеральный орган, призванный формировать и проводить государственную политику в области стандартизации, за 15 лет не озаботился даже постановкой задач в этой сфере применительно к рыночной экономике. Их решение требует проведения соответствующих научных исследований, о которых тоже не думали. Поэтому появились Законы `О техническом регулировании` и `Об обеспечении единства измерений, которые, дополнив пороки экономической и финансовой политики, проводимой в реальном секторе экономики страны, также способствуют ее разрушению. Сейчас им в помощь проталкивается Закон `О стандартизации`. Все это делает невозможным восстановление и развитие отечественного производства конкурентоспособной продукции.
Хотелось бы напомнить, что разработку концепции проводимой у нас так называемой реформы технического регулирования оплатила американская правительственная организация USAID. Но концепция `для нас` оказалась почему-то принципиально противоречащей системе стандартизации, официально принятой в Соединенных Штатах. К чему бы это?
