Александр Забейворота: Органы СНГ и интеграция СодружестваНазад
Александр Забейворота: Органы СНГ и интеграция Содружества
Результаты референдумов по конституции стран Европейского cоюза еще раз подтвердили вывод о том, что интеграция - противоречивый процесс, сопровождаемый дезинтеграционными факторами и рождающий новые, ранее неизвестные элементы. Несомненно, что все это присуще и такому интегрирующемуся объекту, как Содружество Независимых Государств (далее - СНГ или Содружество).
Несмотря на некую аморфность исходных основ организации СНГ и декларированную в качестве исходного положения их суверенности и недопустимости создания каких-либо наднациональных структур, Устав Содружества все же содержит специальный раздел, посвященный органам этой международной организации, что дает основание для многих авторов усматривать противоречивость исходных устремлений "отцов-основателей" СНГ и средств их достижения. Речь идет о противоречии между декларированием неограниченного суверенитета этих стран и их реальной зависимостью, порождающей отношения, которые иначе как конфедеративными назвать трудно. Посмотрим, что по этому поводу гласит сам Устав СНГ.
Органам Содружества посвящен раздел VI Устава. Согласно ему Содружество образует ряд руководящих органов. Это лишний раз свидетельствует о желании учредителей сохранить управляемость достаточно аморфной структуры - факт, который осознавался вполне отчетливо с момента основания СНГ. Дальнейшие события это подтвердили уже на уровне учредительных документов СНГ, где в первую очередь было продекларировано верховенство национальных интересов перед общими, пусть и весьма важными интересами Содружества.
Статья 21 определяет высшим органом СНГ Совет глав государств, в котором на высшем уровне представлены все страны-члены. Совет глав государств обсуждает и решает принципиальные вопросы, связанные с деятельностью стран-членов в сфере их общих интересов. Данной статьей определена минимальная периодичность заседания Совета - 2 раза в год. Это так называемые очередные заседания. Предусмотрены и внеочередные, которые могут созываться по инициативе одного из государств - членов СНГ по мере необходимости.
Следующим по значимости органом СНГ является Совет глав правительств. Совет призван координировать взаимное сотрудничество органов исполнительной власти государств в целях достижения общих интересов СНГ в экономической, социальной и иных сферах.
Периодичность заседания Совета глав правительств вдвое чаще, чем Совета глав государств, то есть четыре раза в год. Предусмотрены и внеочередные заседания Совета, созываемые опять же по инициативе правительства одного из государств-членов. Кроме того, Совет глав государств и Совет глав правительств могут проводить совместные заседания.
При принятии решений Совета глав государств и Совета глав правительств опять же доминирует принцип равного суверенитета и принцип его приоритета перед всеми другими отношениями в СНГ. Поэтому решения принимаются с общего согласия - консенсусом. При этом любое государство может заявить о своей незаинтересованности в том или ином вопросе. Данный факт, что особенно интересно, не препятствует принятию решения, однако понятно: его действие на государство, отказавшееся от консенсуса, распространяться не будет.
Статья 24 Устава определяет, что главы государств и главы правительств на заседаниях Совета глав государств и Совета глав правительств председательствуют поочередно в порядке русского алфавита названий государств - членов Содружества. Заседания обоих органов проводятся по общему правилу в городе Минске, который выступает в данном случае в качестве столицы СНГ. В целом деятельность данных органов определяется специальными Правилами процедуры1. Исходное для них Соглашение о Временных правилах процедуры Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ - документ изначально временный. Его действие прекращается после вступления в силу Протокола о прекращении многосторонних договоров2, заключенных в рамках СНГ 1 декабря 2000 года. Вместе с тем уже до этого момента Временные правила процедуры фактически не действуют со дня подписания Решения об утверждении Правил процедуры Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ (Москва, 17 мая 1996 г.)3.
Действующих Правил процедуры двадцать девять. Правило 1 посвящено заседаниям. Правила конкретизируют внеочередные заседания. Установлено, что внеочередные заседания могут созываться по инициативе одного или нескольких государств-участников. При этом Председателю Совета глав государств (Совета глав правительств) и Исполнительному секретариату СНГ направляется обращение с обоснованием необходимости созыва внеочередного заседания Совета глав государств (Совета глав правительств), а также представляются проекты повестки дня и документов по предлагаемым вопросам.
Что касается времени и места проведения внеочередного заседания, то они определяются Председателем Совета по согласованию со всеми главами государств или главами правительств (в зависимости от того, о заседании какого из двух Советов идет речь) не позднее чем в 10-дневный срок со дня получения обращения.
Следует полагать, что участие или неучастие того или иного государства во внеочередном заседании не влияет на возможность его проведения, но, соответственно, принятые на нем решения оказываются необязательными для тех, кто в принятии этих решений не участвовал. Здесь опять демонстрируется доминирование принципа исключительности суверенитета каждого государства Содружества.
В числе наиболее общих полномочий председательствующего:
- открытие и закрытие заседаний; представление для утверждения повестки дня и регламента работы; предоставление слова для докладов и выступлений;
- постановка на голосование проектов документов и предложений по рассматриваемым вопросам; оглашение справок и заявлений; подпись протокольных решений;
- обеспечение соблюдения Правил процедуры.
Всю техническую работу по согласованию документов выполняет Исполнительный комитет Содружества, полномочия которого определены специальным положением4, заслуживающим особого внимания. Если согласно Уставу Исполком выглядит не более чем рабочим аппаратом Совета глав государств и Совета глав правительств, то в положении его статус предстает несколько в ином свете. Здесь надо заметить, что данный орган является правопреемником Исполнительного секретариата СНГ и Межгосударственного экономического комитета Экономического союза, то есть органов, которые были предусмотрены первоначальными учредительными документами и действовали до появления современного Исполнительного комитета СНГ.
Согласно разделу I Положения дело, в общем-то, так и обстоит, хотя и здесь особый статус Исполкома начинает просматриваться довольно явственно. В частности, пункт 1 объявляет его "единым постоянно действующим исполнительным, административным и координирующим органом Содружества Независимых Государств". Уже здесь явно видно, что следование такому статусу неизбежно влечет за собой появление наднациональных полномочий, хотя реализация их и связана с постоянным согласованием с членами СНГ или их полномочными представителями, что прямо установлено другими разделами...
Однако даже отсутствие у СНГ статуса суверенного государства не лишает его статуса субъекта международного права. И именно при реализации этого статуса наднациональные полномочия уставных органов СНГ становятся реальностью, от которой уйти невозможно в силу важности и юридической оформленности международно-правовых отношений. Отметим это особо. Статус уставных органов Содружества нельзя свести лишь к рабочим и внутриорганизационным. В той части, в какой Содружество выступает полноправным субъектом международного права, его органы неизбежно становятся в уровень наднациональных в силу самой природы международно-правовых отношений.
Данный вывод подтверждается при рассмотрении полномочий Председателя Исполнительного комитета - Исполнительного секретаря СНГ.
Согласно пункту 8 раздела III Положения Председатель Комитета является основным административным лицом Содружества, назначаемым по предложению государства - члена СНГ Советом глав государств СНГ сроком на три года решением, принятым консенсусом. В случае досрочного освобождения от должности Председателя Комитета решение принимается простым большинством голосов членов Совета глав государств СНГ.
Исполнительный секретарь СНГ не только организует подготовку и проведение заседаний Совета глав государств, Совета глав правительств, Совета министров иностранных дел и Экономического совета СНГ, которые являются наиболее значимыми органами Содружества. Одновременно он координирует работу органов отраслевого сотрудничества СНГ в вопросах углубления экономического взаимодействия, поэтапного формирования и функционирования зоны свободной торговли, развития интеграционных процессов в Содружестве.
В плане реализации статуса Содружества в качестве субъекта международного права именно Исполнительный секретарь поддерживает и развивает контакты с международными организациями на уровне их рабочих (исполнительных) органов, содействует обеспечению взаимодействия между органами Содружества.
Исполнительный секретарь представляет на утверждение Совета глав правительств СНГ проект единого бюджета органов Содружества на предстоящий год и отчет об исполнении бюджета за предыдущий год после обсуждения в Совете, является главным распорядителем средств единого бюджета органов Содружества и подотчетен Совету глав правительств СНГ.
Исполнительный секретарь обладает особым полномочием доводить до сведения глав государств, глав правительств, министров иностранных дел государств - участников Содружества, Совета глав государств, Совета глав правительств, Совета министров иностранных дел, Экономического совета, а также руководителей других органов Содружества информацию, которая представляет интерес с точки зрения развития СНГ, вносит на их рассмотрение соответствующие предложения. Иными словами, это не только главное административное, но и главное доверенное лицо руководителей глав государств - членов Содружества.
Возвращаясь к Правилам процедуры, особое внимание следует уделить порядку принятия решений Советом глав государств или Советом глав правительств. Согласно Правилам, порядок этот определен так.
Правило 19 определяет форму и порядок принятия документов. В число этих документов входят договоры, решения, заявления, обращения, а также протокольные решения. Что касается договоров, то их заключение и вступление в силу определяется Венской конвенцией 1969 года о праве международных договоров.
Характерен порядок принятия решений. По всем вопросам, кроме процедурных, решения принимаются консенсусом, который определяется особым образом в отличие от общепринятого общего согласия. В данном случае консенсус - это отсутствие официального возражения хотя бы одного из государств-участников, выдвигаемого им как представляющее препятствие для принятия решения по рассматриваемому вопросу. Принятое таким образом решение обязательно для государств-участников, участвовавших в его принятии. Последнее, как показывает практика, далеко от идеальной формулы. Действительность демонстрирует немало примеров неисполнения такого рода решений. По нашему мнению, поводом для этого может быть сама формула такого консенсуса, при котором требуется не согласие, а отсутствие мотивированного возражения. Ситуация осложняется еще и тем, что согласно тем же Правилам любое государство-участник может заявить о своей незаинтересованности в том или ином вопросе. Однако это не является препятствием для принятия решения. Причем консенсус в смысле правил не перестает быть таковым.
Что касается решений по процедурным вопросам, то они принимаются простым большинством голосов участвующих в заседании глав государств (глав правительств).
Лишь в исключительных случаях при необходимости принятия безотлагательных решений в промежутках между заседаниями Совета глав государств и Совета глав правительств может иметь место отступление от установленного порядка голосования своеобразной формулой консенсуса. В таких ситуациях по указанию Председателя соответствующего Совета Исполнительный секретариат организует голосование с использованием подлинника подписи каждого из глав государств (глав правительств). Таким образом, здесь консенсус от противного заменяется обычной формулой общего согласия.
Общей слабости решений, принимаемых Советами, способствует также правила оговорок. Согласно ему, государство-участник может при подписании, ратификации, принятии или утверждении договора или присоединении к нему сформулировать оговорку. Так, например, правило 22 об исполнении документов не действует в отношении Азербайджанской Республики в соответствии с оговоркой. Оговорки могут не приниматься другими государствами.
Таким образом, внешний демократизм в принятии решений, основанный на безусловном доминировании национальных суверенитетов стран - участниц СНГ, на деле приводит к труднодостижимым эффективным результатам в реализации решений Содружества. И здесь исходное противоречие, заложенное в учредительные документы, дает о себе знать зримо и самым непосредственным образом ослабляет дееспособность СНГ как единой организации.
Статья 26 Правил определяет возможность созыва совещаний руководителей соответствующих государственных органов стран Содружества для решения вопросов сотрудничества в отдельных областях и разработки рекомендаций для Совета глав государств и Совета глав правительств.
Основной акцент в обеспечении единства действий государств СНГ в различных областях жизни, в том числе в международных делах, сделан на координационные органы и процедуры. В числе органов Содружества, обеспечивающих такую координацию, заметное место занимает Совет министров иностранных дел, который на основе решений Совета глав государств и Совета глав правительств осуществляет координацию внешнеполитической деятельности государств-членов, включая их деятельность в международных организациях, и организует консультации по вопросам мировой политики, представляющим взаимный интерес.
Важнейшую роль в структуре СНГ играет Совет министров обороны и Главное командование Объединенных Вооруженных Сил. Первый действует на основании собственного Положения5. Согласно ему, это орган Совета глав государств по вопросам военной политики и военного строительства государств - участников Содружества. Это служебный орган Совета глав государств. Данная конструкция весьма напоминает российскую конструкцию прямого подчинения ряда структур, в том числе и силовых, Президенту страны.
Совет министров обороны рассматривает концептуальные подходы к вопросам военной политики и военного строительства государств - участников Содружества и при необходимости вносит предложения на рассмотрение Совета глав государств. Таким образом, непосредственно под эгидой Совета глав государств разрабатывается единая политика в области обороны и военного строительства всего Содружества. При этом сам же этот орган осуществляет координацию военного сотрудничества государств Содружества. Единая военная функция Содружества выведена за рамки его Исполкома, распространяющего свое влияние на большинство других вопросов.
Таким образом, еще раз проявляется существование наднациональных полномочий и функций у рабочих органов Содружества, пусть даже они и подчинены напрямую Совету глав государств. Исходное противоречие Содружества никак не затушевывается в его структуре, напротив, становится все более явным по мере возрастания значимости той или иной общей функции. В данном случае это ясно видно на примере военного сотрудничества. Хотя наличие таких органов не спасает от возникновения тех или иных негативных явлений в жизни СНГ, в том числе и в области военной, например, требования некоторых стран об ускоренном выводе российских военных баз с их территории. Все это еще раз свидетельствует о противоречивости процессов интеграции, в ходе которой наряду с ее объективными основаниями вновь и вновь появляются субъективные интересы, не совпадающие с объективным ходом истории.
