Александр Забейворота: Интеграционное право в Союзном государствеНазад
Александр Забейворота: Интеграционное право в Союзном государстве
Политики, ученые и известные общественные деятели предлагают различные пути дальнейшего развития процесса единения Беларуси и России.
Для многих заманчиво быстрое, чуть ли ни одномоментное, воссоединение двух суверенных государств. Сторонники такого варианта объединения считают, что народы Беларуси и России больше времени жили в одном государстве, чем раздельно. Вновь соединиться можно быстрее, чем разъединились в начале 90-х годов ХХ века. Но, как свидетельствует практика, не все так просто, как казалось тогда, когда подписывали документы о создании Сообщества, Союза, а затем и Союзного государства Беларуси и России.
Несмотря на огромную работу, проделанную политиками, государственными и общественными деятелями, учеными, известными предпринимателями по единению Беларуси и России, достичь искомого результата так и не удалось. Причем в последнее время темпы строительства Союзного государства несколько замедлились. Камнем преткновения встал вопрос о том, какое государство строить: конфедеративное или федеративное. Дискуссия на эту тему идет уже несколько лет. Но так и не удалось достичь согласия сторон на тот или иной вариант. На наш взгляд, продолжение дискуссии может завести весь процесс в тупик и дискредитировать саму идею единения двух стран.
Конфедеративное или федеративное государство в данном случае - акт скоротечный, по-разному задевающий интересы различных слоев населения Беларуси и России. Очень заметно стремление присоединить на правах субъекта к федерации, образованной "сверху", суверенное государство. Естественно, что такое присоединение встречает сопротивление. Причем это сопротивление при определенных условиях может иметь значительный ресурс. Поэтому такой путь единения Беларуси и России вряд ли будет перспективен.
У Беларуси и России есть немалое количество проблем, которые можно решить только совместными усилиями. Вот на этом, очевидно, и должны быть сосредоточены усилия всех, кто заинтересован в единении двух стран. Процесс решения той или иной задачи сразу же выявит, что необходимо и на каком уровне управления согласовать, а по каким вопросам внести дополнения и изменения в законодательство объединяющихся стран.
Не секрет, что одна из наиболее сложных проблем во взаимоотношениях двух стран - это приобретение права собственности на наиболее прибыльные объекты. В Беларуси процесс приватизации несколько отличается от подобного в России. В 1991-2001 годах в Беларуси было приватизировано 857 объектов республиканской и 2617 - коммунальной собственности. На 68% приватизированных объектов доля государства - более 25%1. Многие рентабельные белорусские предприятия находятся в собственности государства, которое стремится не допустить в Беларусь иностранных собственников, в том числе и российских.
В настоящее время Беларусь поддерживает торгово-экономические отношения более чем со 140 странами мира, экспортирует 55% валового внутреннего продукта. При этом Беларусь руководствуется принципом многовекторности во внешних торговых связях2. В то же время экономика Беларуси в немалой степени зависит от импорта сырья и энергоресурсов. Все это в определенной мере способствует зарождению мнения, что наступит время, когда Беларусь будет вынуждена примкнуть к тому, кто быстрее предоставит ей то, в чем она нуждается.
События последнего времени свидетельствуют о начале вокруг Беларуси очень сложной много- ходовой игры. Игроки известны, и нет необходимости их называть. В этой обстановке для России наиболее перспективно дальнейшее развитие отношений с Беларусью на основе учета современных реалий, а не на основе иллюзий, как бы они заманчивы ни были. Если же опираться на реалии, то наиболее плодотворным, на наш взгляд, будет совместный поиск путей решения назревших социально-экономических проблем. Их природа в России и Беларуси не всегда одинакова. Решать их в каждой стране надо по-своему. Но есть и те, которые выгоднее решать совместно. И здесь полезны не только регулярные встречи политиков и государственных деятелей, но и различные встречи предпринимателей, руководителей предприятий, компаний, банков и т.д.
Уместно вспомнить опыт послевоенной западноевропейской интеграции, которая, как известно, началась с создания Германией и Францией Европейского объединения угля и стали. В знаменитой Декларации Шумана (9 мая 1950 года) по этому поводу особо подчеркивалось, что "Европу не удастся восстановить одним махом, путем простого приближения стран друг к другу, - это произойдет посредством конкретных действий, призванных вначале обеспечить солидарность на деле"3.
Европейское объединение угля и стали замышлялось как открытая организация, имеющая наднациональный орган, в которую входили бы суверенные государства. Очевидно, правы те, кто предлагает сегодня создавать подобные объединения для России и Беларуси, да и других стран, возникших на постсоветском пространстве.
В целом же опыт Западной Европы во второй половине ХХ века свидетельствует, что очевидность объединения еще не являлась основой для ускоренной интеграции. Странам пришлось в течение десятилетий шаг за шагом искать пути сближения и совместного решения многих проблем. Несмотря на обилие многочисленных общеевропейских организаций, единой валюты и т.п., на пути к "Соединенным Штатам Европы" стоит еще много разных барьеров.
Немало их и на пути единения Беларуси и России. Один из них - различия в правовом регулировании многих аспектов жизнедеятельности людей. Хотя и проделана значительная работа по сближению права, до требуемого рубежа еще весьма далеко. Поэтому все чаще звучат призывы к унификации законодательства. И вот здесь возникает вопрос: какое законодательство необходимо приводить в соответствие - белорусское к российскому или российское к белорусскому или же создать какое-то новое, третье законодательство?
Попытка принять Конституционный акт Союзного государства Беларуси и России предполагает после вступления в силу названного документа разработку нового законодательства. И не случайно процесс принятия Конституционного акта замедлился. Здесь политика пошла впереди экономики. И естественно, что ни та, ни другая страна не захотела поступиться своим суверенитетом. Таким образом, возникла, применяя шахматную терминологию, патовая ситуация.
Политики двух государств не могут действовать в ущерб своим интересам и не идут на сближение. Экономические же структуры той и другой стороны имеют интерес друг в друге. Но нет достаточной законодательной базы для реализации совместных интересов. Законодательную базу создают политики. Получается замкнутый круг. Как его разомкнуть? На наш взгляд, здесь можно было бы предложить, как это ни покажется кому-то парадоксальным, на данном этапе отказаться от обсуждения проектов, подобных Конституционному акту. И всем заинтересованным сторонам в российско-белорусской интеграции готовить проекты указов президентов двух стран, правительственных постановлений, межправительственных соглашений и т.п., лоббировать их и тем самым продвигать дело единения двух стран, создавать основу нового права, которое могло бы в будущем получить наименование "интеграционного права". Ведь в начале 50-х годов прошлого века в Западной Европе не предполагали, что через определенное время прочно войдет в жизнь "европейское право".
Процесс формирования по сути "интеграционного права" России и Беларуси уже давно идет. После установления дипломатических взаимоотношений между Российской Федерацией и Республикой Беларусь 26 июня 1992 года был подписан ряд межправительственных соглашений, регламентирующих принципы сотрудничества и условия взаимоотношений в области транспорта, по вопросам связи, об условиях поставок товаров между предприятиями и организациями и другие4.
В последующем ежегодно в Российской Федерации, Республике Беларусь, а также межгосударственными органами двух стран принимались и вступали в силу десятки нормативных актов, регулирующих те или иные аспекты двусторонних отношений.
Особенно активно занимались нормотворчеством Парламентское собрание Сообщества, а затем Союза и, наконец, Союзного государства Беларуси и России, Исполнительный комитет, Совет министров названного Союзного государства.
Были разработаны и осуществлялись совместные программы и проекты, в числе которых - "Лазерные технологии ХХI века", "Совместная деятельность по преодолению последствий чернобыльской катастрофы", "Развитие дизельного машиностроения", "Разработка опережающих технологий двойного применения и гаммы современного оптического оборудования на принципах управляемого формообразования" и многие другие5. Необходимо отметить, что многие программы выполнены и принесли заметную пользу двум странам.
В то же время опыт взаимоотношений между Россией и Беларусью, с одной стороны, показывает, что правовое регулирование процесса интеграции отстает от потребностей времени. Об этом свидетельствуют, например, практически все дискуссии, которые велись на сессиях Парламентского собрания. С другой стороны, тот же опыт иллюстрирует, что одной политической воли даже первых лиц государств недостаточно для принятия и тем более исполнения обязательных для двух стран нормативно-правовых актов. То есть построение "совместного здания права" сверху невозможно. Хотя его должны строить те, кто находится на верху общественной иерархической лестницы. Лучше, когда процесс законотворчества идет снизу, от жизни. Тогда в нем участвуют все: и деловые круги, и общественность, и политики, и средства массовой информации, и те, кто практически будет осуществлять предписанное в нормативных актах. Это подтверждает и опыт европейской интеграции, и опыт интеграции Содружества Независимых Государств.
Если процесс интеграции на постсоветском пространстве будет продвигаться такими темпами, как сейчас, то "интеграционное право", развивающееся "снизу", на начальном этапе своего зарождения и развития регулирующее отдельные аспекты отношений между предприятиями, фирмами, банками и т.п., несомненно, придет к тому рубежу, когда ему необходимо будет регулировать процессы, регулируемые нормами конституционного права.
На первый взгляд такой подход противоречит принципу главенства конституционных норм права в правовом массиве. В данном случае этот принцип не ставится под сомнение. Создавая Союзное государство, политическая элита вновь пытается "даровать" Конституционный акт как основной закон. Но здесь уже такой дар не принимается. Коренным образом изменилась обстановка. И дело не столько в том или ином политическом лидере. Изменились принципы формирования политической элиты. Именно это лежит в основе построения взаимоотношений между нашими странами. Изменить эти принципы в обозримом будущем вряд ли будет возможно. Остается один путь - диалога, постепенного решения одинаково значимых для двух стран проблем, которые можно решить только совместными усилиями. И здесь потребуются соответствующие нормативно-правовые акты, которые наполнят содержанием новую отрасль - "интеграционное право".
Государственные институты Союзного государства России и Беларуси могут внести весомый вклад в формирование "интеграционного права". Для этого на данном этапе необходимо открыть дорогу хотя бы для диалога между хозяйствующими субъектами и не мешать выполнению уже подписанных контрактов.
Немалую пользу могли бы принести регулярные встречи руководителей государственных институтов Союзного государства и бизнеса, которые бы заканчивались принятием нормативных актов, открывающих дорогу для более тесного экономического взаимодействия двух стран.
И несомненно, правы те, кто предлагает пусть даже на первый взгляд претенциозный, но совместный проект, способный повести за собой значительную долю бизнеса. Такой проект потребует ускоренного развития "интеграционного права" и будет основой единения.
Когда в мире идут процессы интеграции и глобализации, оставаться на обочине этого пути рискованно. Конечно, можно мечтать об объединении хотя и с самыми богатыми партнерами, но географически не близкими. Рано или поздно жизнь заставит обратить внимание хотя и не на очень богатых, но живущих рядом. Тем более что у нас больше общего, чем различного.
