Г.Голосов: Политические институты и демократия в РоссииНазад
Г.Голосов: Политические институты и демократия в России
Рассуждения о будущем демократии в России часто исходят из тех или иных оценок ее исторических традиций, ментальности народа или из еще более тонких материй, обсуждение которых неизбежно носит умозрительно-спекулятивный характер. Но демократия - это, прежде всего, правила игры, более или менее добровольно принятые большинством участников политического процесса. Суть этих правил - если, конечно, речь идет именно о демократии, а не о какой-то иной форме правления - состоит в том, что правящая в данный момент фракция элиты принимает на себя обязательство отказаться от власти, проиграв выборы, и передать ее оппозиционной фракции. Последняя, в свою очередь, принимает на себя обязательство не прибегать к насилию для захвата власти, а ждать того момента, когда власть мирно перейдет в ее руки по итогам выборов. Более частные правила, в русле которых реализуется этот комплекс взаимных обязательств, есть политические институты. Российское институциональное устройство, заданное Конституцией 1993 г., довольно причудливо. Обсуждать, почему оно таково, - неблагодарное дело, тут надо проникнуть в сумерки сознания ельцинских советников, восемь лет назад работавших над проектом, и самого Б. Н., продавившего его всенародное одобрение. Факт состоит в том, что Конституция 1993 г. задала правила, по которым играется российская политика. Присмотримся к ним.
Наиболее общее определение, которое можно дать устройству российских политических институтов - или, как иногда говорят, институциональному дизайну, - таково: президентско-парламентская федеративная система с расширенными законодательными полномочиями президента. Это определение отличает Россию от других демократий по следующим параметрам. Во-первых, федеральное правительство несет двойную политическую ответственность - перед всенародно избираемым, то есть имеющим собственную демократическую легитимность, президентом, и перед парламентом. Во-вторых, часть властных полномочий делегирована с федерального на региональный уровень управления. В-третьих, принимаемое парламентом законодательство не является эксклюзивным источником права, ибо многие сферы жизни регулируются президентскими указами. Эта комбинация параметров уникальна в мировой практике, но такие элементы, как федерализм и указное право, заслуживают отдельного разговора. Поговорим о базовой характеристике - двойной ответственности правительства. Проявляется она прежде всего в следующем: во-первых, выдвинутый президентом на пост премьер-министра кандидат нуждается в парламентском одобрении; во-вторых, парламент может выразить недоверие действующему премьеру. Соответствующие полномочия парламента обставлены рядом ограничений, а противовесом им служит право президента распускать его нижнюю палату, но общего характера институционального дизайна это не меняет.
Сама по себе президентско-парламентская система не является российским изобретением. Она уже применялась, хотя и без особого успеха, в нескольких странах. Хрестоматийный пример - это так называемая Веймарская республика в Германии (1918-1933). Соответственно, и основная проблема, сопряженная с данным институциональным дизайном, называется веймарским сценарием. Реализуется этот сценарий так: президент и парламент принадлежат к враждующим фракциям политической элиты, поэтому не может быть сформировано легитимное правительство и поэтому парламент систематически распускается. Возникает хроническая нестабильность, вызывающая недовольство избирателей. Каждый следующий парламент оказывается еще оппозиционнее предыдущего. В конце концов у власти оказываются радикалы, отвергающие демократические правила игры. Действительно, последствия реализации веймарского сценария в самой Германии общеизвестны. Там противники демократии пришли к власти, победив на парламентских выборах. Другой вариант - Перу, где антидемократический переворот совершил сам президент.
Говорят, Россия вплотную приближалась к перуанскому варианту веймарского сценария весной 1996 г. В итоге, однако, все обошлось. Более того, за всю историю действия Конституции 1993 г. не было ни одного случая роспуска парламента, в котором оппозиция нередко была близка к большинству; за единственным исключением, представленные президентом кандидатуры на пост премьер-министра в конечном счете получали парламентское одобрение; ни один вотум недоверия не состоялся; провалилась и единственная доведенная до дела попытка импичмента. Почему не реализовался веймарский сценарий? Полагаю, что для ответа на этот вопрос необходимо выделить структурные характеристики политических сил, представленных в парламенте. Наиболее очевидные из них - весьма высокий уровень политической фрагментации и низкий уровень парламентской дисциплины. Ни в одной из Дум, начиная с избранной в 1993 г., не было менее семи фракций и депутатских групп, причем солидарно эти фракции и группы голосовали довольно редко. Это давало в руки президентской власти целый ряд рычагов, которые позволяли в критические моменты создавать парламентское большинство, не склонное к конфликтной стратегии. Во-первых, таким рычагом служила возможность перекупать целые фракции, блестяще реализованная по отношению к ЛДПР и региональным группам. Во-вторых - если фракция в целом оказывалась несговорчивой, - практиковался торг с отдельными членами оппозиционных фракций, заметно облегченный возможностью межфракционных переходов. В Думе созыва 1995 г. были депутаты, успевшие побывать в трех-четырех фракциях и группах!
Надо сказать, что отчасти данные особенности парламентских партий в России обусловлены применяемой в стране смешанной несвязанной избирательной системой, которая когда-то была введена по ошибке. Реформаторы полагали, что действуют по образцу современной Германии, хотя, как знают все профессионалы и многие информированные дилетанты, в действительности немецкая смешанная связанная избирательная система имеет мало общего с российской (эпизод, который, возможно, характеризует и мотивы авторов Конституции). Пропорциональная часть российской несвязанной системы автоматически поощряет фрагментацию, в то время как выборы в одномандатных округах приводят в Думу депутатов, не связанных партийной дисциплиной. Великолепным достижением этой избирательной системы стала полностью подконтрольная Дума созыва 1999 г., и ныне веймарский сценарий, столь возможный в последние годы правления Ельцина, кажется пустой страшилкой. Надолго ли? Вернемся к механике этого сценария. Немецкая партийная система конца 20-х - начала 30-х гг., подобно современной российской, была весьма фрагментированной, а уровень парламентской дисциплины оставлял желать лучшего. Потенциал для манипуляции парламентскими партиями, стало быть, был налицо. Но реализовать этот потенциал не удалось, потому что большинство в Рейхстаге принадлежало двум партиям-антагонистам, находившимся в непримиримой оппозиции к системе, - коммунистам и нацистам. В нынешней российской Думе есть лишь одна партия, для которой сохранение оппозиционности выступает как условие выживания, - это КПРФ, и она в меньшинстве. Однако нейтрализована ли опасность появления второй оппозиционной партии, которая структурно - вовсе не обязательно идеологически - оказалась бы в нише НСДАП? Замечу, что именно эта опасность, похоже, занимала умы политтехнологов, подвизавшихся по найму у Кремля в кампании 1999 г. С Отечеством - Всей Россией пронесло, но кошмар непредсказуемых результатов выборов, как обозначается этот феномен на новоязе, все длится. Отсюда - настойчивые попытки, пользуясь тем же наречием, укрепить партийную систему. Остановимся на этом подробнее.
Думский избирательный закон, принесший столько разочарований администрации Ельцина, столько раз находившийся под угрозой радикального реформирования, ныне как будто в фаворе. Да, он поощряет партии. Но, как показали выборы 1999 г., не все партии плохи. Плохи только непредсказуемые партии, всерьез воспринимающие мандат, данный им недовольными избирателями. Нужно пресечь саму возможность их появления. Для этого количество партий нужно ограничить, введя жесткие ограничения на их регистрацию. Такова, в сжатом виде, логика принятого недавно закона О политических партиях. В более развернутом виде, с примерами из жизни, ее можно представить следующим образом. Во-первых, пусть у нас будет одна большая правительственная - скажем, консервативная, а может, центристская - партия. Это, понятное дело, комбинация Единства и прирученных остатков ОВР. Во-вторых, пусть будет оппозиционная партия. Это, конечно, КПРФ. В качестве коммунистов они никогда не получат больше тридцати процентов на парламентских выборах: так нам сказали политологи. А в качестве безобидной какой-нибудь РСДРП пусть получают даже больше, не страшно. Может, и в правительстве послужат. Нужны ли другие партии? Яблоко явно не годится: вздорно и строптиво. С правыми силами несколько сложнее. С одной стороны, сосуществование СПС с двумя крупными партиями может доставить ему парламентское влияние, несопоставимое с масштабами поддержки избирателей и, возможно, нежелательное: все-таки ненадежная публика, интеллигенты. С другой стороны, лидеры СПС лояльны, против экономического курса не возражают, а издержки правительственного либерализма как раз удобно будет сваливать на парламентское влияние правых. СПС можно оставить, а для баланса и ЛДПР сойдет, если выживет сама. Топить не будем.
Нетрудно заметить, что проговоренные выше ожидания, будь они реализованы, сделали бы систему идеально стабильной. Через пару лет мы получили бы вполне подконтрольную Думу с декоративной оппозицией, то есть, иными словами, президентское полновластие. Реалистичен ли этот сценарий? Думаю, нет, и вот по какой простой причине: помимо партий есть еще и избиратели. Их поведение тоже подчиняется институционально обусловленным регулятивам. Один из них состоит в том, чтобы на президентских выборах большинство голосовало за некоммунистического кандидата: в массе, избиратели не готовы передать КПРФ самую важную в стране должность. При этом, поскольку коммунистический кандидат в обозримой перспективе будет неизменно выходить на второе место, бонус в борьбе за первый приз будет неизменно получать действующий президент или его ставленник. Но ценой победы, естественной платой за голоса недовольных избирателей будет популистский характер риторики победителя, отсутствие у него ясной политической программы. Победа на президентских выборах в России - это победа личности, не идеологии. Кто оправдывает ожидания избирателей по поводу фигуры, символически воплощающей единство и величие государства, тот и выиграл. А чтобы не оправдать таких ожиданий в конкуренции с коммунистическим кандидатом, действующий президент должен быть совсем уж никудышным политиком. Парламентские выборы в России - это второстепенные выборы. Они не определяют главу государства. Но именно поэтому правительственные партии оказываются в довольно сложном положении: ведь задача получить часть оппозиционных голосов остается. Мы видели, как справилось с этой задачей Единство и как провалился на выборах 1999 г. НДР. Можно считать установленным, что значительную часть медвежьего электората составили люди, ранее голосовавшие за оппозицию, малые партии или не голосовавшие вовсе. Стабильная, предсказуемая правительственная партия в России обречена проигрывать парламентские выборы. Но куда пойдут голоса?
Весной нынешнего года правительство упустило шанс спровоцировать досрочные выборы, а годы, оставшиеся до очередных, обещают быть сложными даже при сохранении высоких цен на нефть. Жилищно-коммунальная реформа плюс пик выплат по внешнему долгу, если говорить только о самом очевидном. Разумеется, обострение социальной ситуации в стране могло бы побудить правительство к изменению экономического курса, но это представляется весьма маловероятным. Режим Путина вписан в структуру собственности, заданную результатами приватизации 90-х гг., и его политика существенно определяется доминирующими в этой структуре экономическими интересами. Постепенно устраняя нелояльных олигархов, он весьма бережно относится к лояльным крупным собственникам. И если популистскую риторику станет трудно претворять в жизнь путем спорадических подачек пенсионерам и бюджетникам, то, скорее всего, она не будет претворяться в жизнь вовсе, и исчезнет последний барьер на пути массового недовольства. Не думаю, что этого недовольства достанет для пресловутого социального взрыва, коего второй десяток лет ждем-с, или даже для победы коммуниста на следующих президентских выборах. Но вот на парламентских выборах, похоже, будут проблемы. Устоявшись в качестве правительственной партии, Единство, пусть и в комбинации с Отечеством, не возьмет и четверти голосов, не говоря уже о большинстве. У коммунистов - стабильный электорат. Мелкие партии уже не оттянут на себя оппозиционное голосование: их ведь не останется в таком обилии, как в 1995 г. (43 списка, не шутка). Но вполне может найтись партия, которая продаст свой ярлык энергичным оппозиционным политикам, не связанным систематическими обязательствами перед доминирующими в стране экономическими силами (хотя, скорее всего, поощряемым какими-то из этих сил). Приведу пример: левопопулистский блок Мир. Труд. Май на выборах 1999 г. был формально учрежден двумя политическими фикциями, Промышленным союзом и Родным Отечеством. Пусть число таких фикций сократится, но вряд ли можно сомневаться в том, что создание партий под ключ с последующей сдачей в аренду еще долго будет оставаться в России умеренно прибыльным бизнесом.
Итак, меры по стабилизации партийной системы не устраняют возможности того, что уже в следующей Думе помимо коммунистов окажутся и иные оппозиционные фракции. Конечно, эти фракции можно попробовать перекупить. Вот ведь какой удобный оказался В. В. Жириновский, а начинал с вагонов на север, весь мир напугал. Но тут уж на кого нарвешься. Настоящие буйные редко, но попадаются: как не вспомнить покойного генерала Рохлина. Можно еще рассчитывать на благоразумие избирателей. Рассчитывали и в Веймарской Германии, пока было кому. А веймарский сценарий - вот он. И тут я возвращаюсь к тому, с чего начал. Традиции и менталитет - все это мило, но не очень перспективно как база для оценки перспектив демократии в той или иной стране. Слишком много вариантов. Слишком много простора для фантазии. Слишком много эмоций. Анализ правил игры - институциональный анализ - не позволяет предвидеть всего, ибо всезнание - не человеческая прерогатива, да и недавний российский опыт с универсально истинной теорией не очень вдохновляет. Но зато на какие-то вопросы институциональный анализ, при всей ограниченности его возможностей, отвечает точно. В частности, на вопрос: Что делать, чтобы в России сохранилась демократия?, он отвечает: Избавьтесь-ка для начала от дурацкой заморочки с двойной правительственной ответственностью. Потом увидите, что делать дальше. Я не утверждаю, что веймарский сценарий будет непременно реализован после следующих парламентских выборов. По правде сказать, я вообще не думаю, что их результаты будут значительно отличаться от того, что мы уже видели в 1999 г. Но другое достоинство институционального анализа состоит в том, что он позволяет обосновывать решения долгосрочных проблем. Существующий в современной России институциональный дизайн не блокирует возможности веймарского сценария, а ее необходимо блокировать - это главное.
Понимаю, что говорить об ограничении президентской власти в России сейчас по меньшей мере неуместно. И то сказать, впервые за всю посткоммунистическую историю в стране популярный лидер. А нормальный лидер, по словам Г. Киссенджера, - и вовсе впервые за десятилетия. И все же думаю, что оптимальным институциональным решением для страны была бы система вроде французской, при которой достаточно ощутимые президентские полномочия не доведены до права формировать правительство. Оно ответственно перед парламентом (такая система называется премьерско-президентской). Такое предложение не кажется совершенно нереалистичным, если учесть, что, лишая президента части его нынешней власти, премьерско-президентская система одновременно минимизировала бы риск, связанный с использованием этой власти. Менее оптимальное, как мне кажется, решение, которое не ограничило бы полномочий президента, но в то же время могло бы быть проведено через действующую Думу, - это введение в России президентской системы по образцу американской. Американский президент единолично формирует правительство и является его главой, но при этом он не может распустить Конгресс и вынужден находить с ним общий язык при любых обстоятельствах. Такая система не лишена недостатков, но веймарский сценарий она исключает. К сожалению, сегодня российские политики заняты другим, и я боюсь, что шанс оптимизировать институциональный дизайн будет упущен.
Чтобы подытожить разговор о политических институтах и демократии в России, еще несколько общих соображений. Демократия выживает не там, где ее любят власть имущие и/или ищущие ее на профессиональной основе. Известно, что после Луи Бонапарта и Парижской коммуны довольно долговечная демократия во Франции была учреждена тремя монархическими партиями, каждая из которых относилась к этому устройству с глубоким отвращением. Политики мирились с ним лишь из опасения быть перебитыми в борьбе за собственные интересы. Демократия выживает не там, где ее любит народ. Известно, что после окончания Второй мировой войны немцы выражали такой скепсис по отношению к новому устройству, что даже в конце 50-х американские ученые, собрав массу социологических данных, констатировали его фатальную недолговечность в Германии. Однако уже через десяток лет настроение народа переменилось. Как элита, так и массы могут мириться с демократией, относясь к ней без симпатий. Но вот без разумного институционального устройства демократия выжить не может: как и любой механизм, она скоро ломается при наличии конструктивных недостатков.
