Юрий Голик: Свободно ассоциированное государство в современном миреНазад
Юрий Голик: Свободно ассоциированное государство в современном мире
Впервые на постсоветском пространстве (не считая Устава СНГ) термин "ассоциированные отношения", касающийся взаимоотношений между государствами, появился в обращении Народного Собрания Республики Абхазия к Федеральному Собранию Российской Федерации от 18 октября 2006 г.
Что же это такое - ассоциированное государство?
Прежде чем отвечать на этот вопрос, надо сделать несколько предварительных замечаний, позволяющих понять логику развития современных общественных процессов в условиях набирающей темпы глобализации.
Первое. Нет ничего вечного под солнцем: мир постоянно трансформируется. Так было, так есть и так будет. Это - жизнь, а жизнь, ее постоянное движение остановить нельзя. Это движение прекратится только с прекращением самой жизни.
Второе. Отсюда следует, что нет и не может быть вечных государств. На мой взгляд, в современный период времени продолжительность существования государства не превышает в среднем двухсот лет. Российская империя, например, существовала с 1721 по 1917 год. С этих позиций США уже "выработали" свой ресурс прочности и должны претерпеть определенные трансформации. Прошу обратить внимание, государство как политическое образование никуда не исчезает, тем более никуда не исчезают его территория и живущие на ней народы. Государство трансформируется, приобретая новые политико-правовые формы, а часто и новые пространственные очертания. Разумеется, в этой связи начинает меняться и весь окружающий мир.
Третье. Раз нет вечных государств, значит, нет и вечных границ. Вспомним Хельсинкские соглашения 1975 года, продекларировавшие незыблемость границ европейских государств, сложившиеся после Второй мировой войны. Не прошло и пятнадцати лет, как все евразийское пространство изменилось до неузнаваемости.
Из приведенных посылок можно сделать один принципиальный вывод: человечество ищет новые формы объединения. Человек, как известно, может жить только в обществе себе подобных и никак иначе. Все остальное - домыслы и бредни. Этот поиск не обязательно всегда должен быть осознанным: идем-то мы по нехоженым тропам собственного развития. Видимо, современные формы государственного устройства - унитарное государство, федерация, конфедерация - уже не отвечают требованиям сегодняшнего дня. Человеческой общности становится тесно в этих рамках, поэтому люди и стремятся их раздвинуть, увеличить поле приложения своих творческих сил: создаются международные организации, союзы государств, блоки и т.д. Но иногда и этого становится недостаточно. Возникает необходимость просто прислониться к сильному, побыть в его тени, не теряя при этом ни своего суверенитета, ни своей самостоятельности и оставляя за собой право всегда отойти в сторону, когда будут созданы для этого условия.
Так возникли ассоциированные отношения между государствами и появились свободно ассоциированные государства. На сегодня нет даже устоявшейся терминологии для их поименования.
Возникли эти государственные образования после того как ООН решила избавиться от подопечных территорий - шаг вполне разумный и оправданный: не может такая всеобъемлющая организация, как ООН, руководить каким-то, пусть и совсем маленьким, государством вечно. Как известно, если за что-то отвечают все, то в конечном счете оказывается, что не отвечает никто.
Важно отметить, что инициатива возникновения ассоциированных отношений родилась "снизу". Еще в 1965 году Конгресс Микронезии вместе с рядом других подопечных территорий ООН, в числе которых были Маршалловы острова и Палау, направил в Конгресс США ходатайство о выработке возможных форм межгосударственных взаимоотношений. Через несколько лет (в 1969 году) были выработаны рекомендации, из которых следовало, что народ Микронезии суверенен, он может образовать собственное государство, но при этом желает вступить в свободные ассоциированные отношения с другим государством- Соединенными Штатами Америки. На основании этих рекомендаций велись интенсивные переговоры, в ходе которых представители островных территорий сразу отвергли предложение США о преобразовании их в зависимые территории. В итоге был выбран вариант свободной ассоциации. Детальные переговоры по установлению ассоциированных отношений начались в 1978 году.
В результате переговоров четыре территории: Яп, Трук, Понапе и Коррае приняли решение образовать единое государство - Федеративные Штаты Микронезии. Маршалловы острова обрели суверенитет и преобразовались в Республику Маршалловы Острова; Палау - в Республику Палау.
Был разработан проект Пакта о свободной ассоциации, который США и ФШМ парафировали в 1980 году. Еще два года ушло на согласование деталей, и в 1982 году этот документ, который к тому времени оброс рядом сопутствующих соглашений, был подписан. С Республикой Маршалловы Острова аналогичный документ был подписан через год - в 1983 году.
Эти документы вступили в силу соответственно 3 ноября и 21 октября 1986 г. С этого же времени опека США над этими территориями, ставшими суверенными государствами, была прекращена.
В ноябре 1993 года на Палау прошел референдум (население этой страны в тот период времени едва-едва достигало 16 тысяч человек - по российским меркам это население небольшого поселка или городка), который одобрил статус Палау как "свободно ассоциированного с США государства". Еще через год, 1 октября 1994 года, провозглашена независимость этого государства и одновременно прекращена опека США. В 1995 году США и Республика Палау заключили Пакт о свободной ассоциации по примеру ранее заключенных Пактов с ФШМ и РМО.
Даже при таком беглом описании этого процесса видно, как непросто шли переговорные процессы и как искалась приемлемая для обеих сторон формула взаимовыгодного сотрудничества.
Сегодня ассоциированные с США государства являются суверенными государствами, входящими в ООН. Они обладают полной свободой в установлении внутренней политики и ограниченной свободой в установлении внешней политики. Все ограничения прописаны в соответствующих документах и связаны с отсутствием технических и материальных возможностей осуществлять полноценную внешнюю политику в полном объеме самостоятельно.
Таким образом, изначально эта форма государственного объединения, которую иногда рассматривают как одну из форм конфедерации, была нацелена на спасение и сохранение государственности и самобытности малочисленных народов.
Нечто подобное было в истории нашего государства. Польша и Финляндия, а также государственные образования в Бухаре и Самарканде входили в состав Российской империи, но при этом проводили достаточно самостоятельную внутреннюю политику. Они даже имели право входить в контакт с государствами, граничащими с ними. С другими странами связь осуществлялась только через Санкт-Петербург.
Уже в наше время, в 90-х годах прошлого столетия, сразу после принятия ныне действующей Конституции России пошла практика заключения договоров с субъектами Федерации о разграничении полномочий. В тот период времени это было необходимо в силу абсолютной беспомощности федеральной власти в решении большинства жизненно важных текущих вопросов. В процессе подготовки текстов этих договоров мелькало и словосочетание "ассоциированные отношения", но ни в одном договоре они закрепления не получили. Сегодня отпала сама необходимость в заключении подобного рода документов, исчезло и словосочетание.
И вот обращение Парламента Абхазии. В самом обращении термин "ассоциированные отношения" не наполняется никаким конкретным содержанием, что вполне естественно для такого рода документа. Однако на проходившем 19 декабря 2006 года в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации "круглом столе" по теме "Отношения России и Абхазии: проблемы теории и практики" многие выступающие этот вопрос затрагивали ("круглый стол" проходил по решению Совета Государственной Думы, а проводила его фракция Народно-Патриотического Союза "Родина" (Партия Национального Возрождения "Народная Воля" - Социалистическая единая партия России). А в Заявлении Государственной Думы от 6 декабря 2006 года "Об Обращении Народного Собрания - Парламента Республики Абхазия к Президенту Российской Федерации и Федеральному Собранию Российской Федерации о признании независимости Республики Абхазия и об установлении между Российской Федерацией и Республикой Абхазия ассоциированных отношений", принятом Постановлением N 3849-4 ГД от 6 декабря 2006 года, прямо говорится, что установление ассоциированных отношений между Абхазией и Россией "отражает подлинные чаяния населения Абхазии и должно быть в полной мере учтено международным сообществом ради обеспечения прав человека, мира и безопасности в данном регионе и справедливого разрешения грузино-абхазского конфликта", и сами эти отношения должны строиться "в соответствии с международно-правовыми нормами и прецедентами и законодательством Российской Федерации". Очень разумный и взвешенный подход. Однако и в этом Заявлении мы не находим смыслового наполнения термина "ассоциированные отношения".
Из доступных мне документов ассоциированные отношения подробно описаны в проекте текста обращения к Президенту Российской Федерации в связи с анализируемым Обращением Парламента Республики Абхазия, подготовленного фракцией Государственной Думы Народно-Патриотический Союз "Родина" (Партия Национального Возрождения "Народная Воля" - Социалистическая единая партия России) от 17 ноября 2006 года N вн 5.5-16/394. Кстати, этот проект обращения прошел правовую экспертизу, согласно Регламента Государственной Думы, в Правовом Управлении Государственной Думы (N вн 2.2-1/3920 от 17 ноября 2006 года).
На данный момент дело не в конкретике, а в определении вектора движения. И он ясен: государства, оставаясь самостоятельными и суверенными субъектами международного права, договариваются о совместном существовании, делегируя друг другу часть своих полномочий по строго оговоренному кругу вопросов. При этом "маленькое" государство рассчитывает на силу "большого". Ясно, просто и понятно.
Ассоциированные отношения можно рассматривать как промежуточный этап на пути становления полностью независимого суверенного государства. Так, например, было с Антигуа и Барбуда, которое с 1967 года было ассоциированным с Великобританией государством, а в 1981 году была провозглашена независимость, и это государство стало входить в Содружество (известное до 1947 года как Британское Содружество наций), куда сегодня входят Великобритания и многие ее бывшие колонии и доминионы. Так же было с Гренадой, которая с 1967 года была ассоциированным с Великобританией государством, в феврале 1974 года обрела независимость и сегодня также входит в Содружество. Примеры можно продолжать, но не в их количестве дело. Движение понятно. Однако в наши дни понятие и правовое наполнение суверенитета сильно меняется в сторону добровольной передачи государствами части своих полномочий другим государствам либо надгосударственным структурам. Есть основания полагать, что эта тенденция будет продолжаться.
Ассоциированные отношения могут строиться не только между государствами, но также между государством и союзом государств. Такая возможность предусмотрена Европейским союзом, причем даже для государств, расположенных вне Европы. Предусмотрена она и Уставом Содружества Независимых Государств 1993 года.
На мой взгляд, развитие ассоциированных отношений может строиться не только "по вертикали", но и "по горизонтали", когда в ассоциированные отношения вступают не только "большие" и "маленькие" государства, но все остальные тоже по самым разным вопросам: финансы (сегодня очень быстро формируются группы государств, тяготеющих к той или иной валюте: доллар, евро, йена, юань и др.), экономика, торговля, борьба с преступностью и т.д. При этом одно и то же государство может вступить в ассоциированные отношения одновременно с несколькими государствами по разным вопросам сотрудничества и направления деятельности. Такой подход упрощает взаимоотношения межу государствами, делает излишними десятки, сотни и тысячи других документов, в том числе и нормативного характера ("экономим бумагу" и труд чиновников), сокращаются и перераспределяются функции управленческих структур и т.д.
Если этот "бутон возможностей" распустится и зацветет, то мы получим такое переплетение отношений между государствами, о котором сегодня можем только догадываться. Мир изменится до неузнаваемости. С другой стороны, по принципу обратной связи начнут меняться сами государства и международные организации, начиная с ООН. Многие вопросы мироустройства начнут решаться по-другому. При сложном переплетении межгосударственных отношений даже военные конфликты станут затруднительными.
Интересно отметить, что еще не состоялось никакого решения по Обращению Парламента Республики Абхазия, а уже стали раздаваться голоса о том, что вступление России с кем бы то ни было в ассоциированные отношения противоречит Конституции, так как это не предусмотрено Конституцией. Хотелось бы сразу ответить таким "знатокам" Конституции: Конституция - не инструкция на все случаи жизни и быть таковой не может. Конституция регламентирует всего лишь самые фундаментальные основы существования государства. В Конституции США, кстати, тоже нет упоминания об ассоциированных отношениях. Их просто не могло быть в тот период времени, человеческая мысль выработала эту форму взаимоотношений между государствами позже.
Вместе с тем Конституция России к ведению Российской Федерации относит "международные договоры Российской Федерации" (п. "и" ст. 71), которые подписывает Президент (п. "б" ст. 86). Не нужно быть большим знатоком Конституции России и конституционного права вообще, чтобы понять, что все виды международных договоров (установление ассоциированных отношений между государствами - это один из видов договорных отношений) прописать в Конституции просто невозможно. Мы когда-то пытались в Конституции СССР и в Конституции РСФСР указывать все министерства, входящие в структуру Правительства. Это привело к тому, что в отдельные периоды времени эти конституционные нормы менялись едва ли не каждые полгода. Таким образом, подписание Россией международного договора об установлении ассоциированных отношений с другим государством (или государствами) не противоречит ни Конституции, ни международному праву. Другое дело, что это может нарушать интересы третьих стран, но это самое обычное, повседневное явление в практике межгосударственных отношений.
* * *
Мы сегодня не знаем, по какому пути пойдет общественное развитие на планете, но ясно одно: нельзя исключать даже малейшей возможности сделать жизнь людей лучше. Следовательно, свободно ассоциированные государства и их опыт существования следует тщательно изучать. Возможно, это пригодится в самом ближайшем будущем. Кроме изучения, его еще надо создавать и формировать - это значительно интереснее и полезнее. В этой связи было бы целесообразно и полезно воспользоваться предоставленной нам Республикой Абхазия возможностью и создать прецедент на постсоветском пространстве - вступить с нею в свободные ассоциированные отношения. Выгода очевидна не только для двух наших государств, но и для третьих стран тоже.
