|
|
Возникновение национальных государственных структур в РСФСР и на территории Ямало-Ненецкого автономного округа в XX веке
Назад
|
Возникновение национальных государственных структур в РСФСР и на территории Ямало-Ненецкого автономного округа в XX веке
|
В начале XX века в годы первой мировой войны связи между центральной частью России и её окраинами практически прервались. Особо остро это ощущалось на Крайнем Севере и в частности на Ямале, где в это время завоз необходимых товаров и продуктов для обеспечения коренного населения тундры из-за рассогласованности старых властных структур был практически приостановлен. Кроме того, к этой проблеме добавились эпидемия оспы и эпизоотия оленьпоголовья, что естественно вело к сокращению численности коренного кочующего населения. Предписания центральной власти практически не реализовывались. Пожалуй, никогда в прошлом народы Севера не испытывали таких бедствий, как в первые годы после революции 1917 года.
На момент начала революции 1917 года Ямальский Север входил в состав Берёзовского уезда и в административном порядке был в подчинении Тобольска. В этот же период, согласно закону Временного правительства от 25 марта 1917г. и распоряжению от 25 мая 1917г., заботы о снабжении Севера были переданы губернскому продовольственному комитету, который располагался в Тобольске. При этом инородцы Обдорской смешанной земской волости на основании статьи 11 постановления Временного правительства о введении земских учреждений в Сибири добились передачи продовольственных капиталов и снабжения Севера в руки земства.
Только с августа 1917 года в селе Обдорское начали функционировать волисполкомы и комитет общественной безопасности, которые просуществовали до мая 1918 года. В это же время начался процесс и административно-управленческого деления самоедо - остяков с русско-зырянским населением. Так, на чрезвычайной сессии первого Тобольского губернского земского собрания от 5 февраля 1918 года "О разделе Обдорской смешанной земской волости, организации в Обдорске кооперативного потребительского общества, обеспечения Севера продовольствием" отмечалось, что разделение Обдорской смешанной земской волости не нарушает жизненных интересов меньшинства населения Обдорского края - русско-зырянского населения и в то же время находится в соответствии с бытовыми исторически сложившимися обычаями остяцкого и самоедского населения и хозяйственно-экономическими условиями их жизни.[1]
В указанный период "Рабочим союзом" была осуществлена попытка создания Совета рабочих, крестьянских и солдатских депутатов, который проводил политику "военного коммунизма". Важное значение для разработки принципов и форм устройства многонациональных народов Советской России имело апрельское (1918 г.) Обращение Народного комиссариата по делам национальностей к Советам Казани, Уфы, Оренбурга, Екатеринбурга, к Совнаркому Туркестанского края и другим об очередных задачах Советской власти. В этом акте, изданном от имени правительства, впервые закреплялась автономия как форма государственного устройства.[2]
Возникновение автономных образований, как формы национально-территориальной автономии, связано со стремлением государства обеспечить равноправие национальным меньшинствам. Это нашло отражение в первой Конституции РСФСР от 10 июля 1918 года, принятой V Всероссийским Съездом Советов. В ней в пункте 22 главы 5 было закреплено, что Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика, признавая равные права за гражданами независимо от их расовой и национальной принадлежности, объявляет противоречащим основным законам Республики установление или допущение каких-либо привилегий или преимуществ на этом основании, а равно какое бы то ни было угнетение национальных меньшинств или ограничения их равноправия.
Особенное внимание центральных властей в тот период обращалось на то, чтобы вовлечь в государственное строительство население, состоящее из отсталых народов нерусских национальностей. Руководствуясь Декларацией прав народов России, принятой 15(2) ноября 1917 года, в основу которой были положены принципы равенства и суверенности народов России, права народов России на свободное самоопределение, вплоть до отделения и образования самостоятельного государства, отмены всех и всяких национальных и национально-религиозных привилегий и ограничений, свободного развития национальных меньшинств и этнографических групп, населяющих территорию России.
Основной закон РСФСР от 1918 года закрепил положение об организации автономных республик и областей. В статье 11 первой Конституции РСФСР говорилось: "Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, могут объединяться в автономные областные союзы, во главе которых, как и во главе всяких могущих быть образованными областных объединений вообще, стоят областные союзы Советов и их исполнительные органы. Эти автономные областные союзы входят на началах федерации в Российскую Социалистическую Федеративную Советскую Республику"[3].
Ещё в годы гражданской войны была начата работа по организации национальных автономий. Эту работу возглавлял Наркомат по Делам Национальностей. Первым актом, законодательно закрепившим название "автономная область", был декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 24 июня 1920 года "Об образовании Чувашской области"[4]. В период с 1918 по 1921 годы в пределах РСФСР были образованы национально-государственные, административно-территориальные образования: 4 автономные республики (Башкирия - 1919г., Татарская - 27 мая 1920 г., Киргизская - 26 августа 1920 г. и Туркменская - 11 апреля 1921 г.), 4 автономные области (Чувашская - 24 июня 1920 г., Калмыцкая, Вотякская (Удмурдская) - 4 ноября 1920 г., Марийская - 5 ноября 1920 г. и 2 автономные трудовые коммуны (Немцев Поволжья - 19 октября 1918 г. и Карельская - 8 июня 1920 г.).
Эта работа прерывалась в годы гражданской войны, которая на Ямале велась с июня 1918 года до середины 1920 года. В этот период всё население Обского Севера, естественно, включая коренные народы, было брошено на произвол судьбы. Ухудшение положения коренного населения Обь - Иртышья в период гражданской войны несло в себе опасность вымирания северных народов. "Положение малых народов Севера в настоящее время катастрофическое. Все они, безусловно, накануне гибели" - сообщалось в журнале "Жизнь национальностей"[5].
В 1921 году, после подавления антибольшевистского восстания в Обдорске, Тюменский губисполком продолжил работу по формированию органов советской власти. Был образован Тобольский северный военно-революционный комитет с чрезвычайными полномочиями, распространившимися на весь Ямал. В это время возобновили работу органы советской власти, которые реализовали "новую экономическую политику", разрешив частное предпринимательство и развивая различные формы кооперации. Появляется продналог вместо продразвёрстки. Для восстановления системы снабжения коренного населения промышленными и продовольственными товарами, оружием и охотничьими припасами, приступили к восстановлению факторий, где происходил натуральный обмен и заготовка пушнины, рыбы и оленьего мяса.
Вместе с тем, управление Севером из Тюмени было неконкретным, неоперативным, подчас вносило организационные неурядицы, параллелизм или строилось на администрировании сверху без учёта местных особенностей.[6] Подтверждением тому являются протоколы пленумов Тюменского губкома РКП(б) за период летне-осенних месяцев 1921 года, которые не содержат какой-либо информации о взаимоотношениях с Севером.[7]
Однако следует отметить, что после гражданской войны, с переходом к мирному строительству, этот процесс образования автономий внутри РСФСР имел место. Но, оценивая реальность автономий, следует, конечно, учитывать, что их становление осуществлялось в пределах и в формах, диктуемых правящей коммунистической партией.
В бурные 20-е годы прошлого века на северных окраинах страны велся поиск оптимальных управленческих форм регионами проживания практически кочующего коренного населения. Так, в феврале 1922 года в Обдорске был проведён съезд ватажных старшин тундрового населения. А в марте этого же года при Народном комиссариате национальностей для управления и охраны тундровых племён Севера был образован Полярный подотдел отдела национальных меньшинств. Перед ним была поставлена задача - организовать на местах управление и помочь коренному населению в части расширения сети лечебных пунктов, увеличения помощи местному населению медикаментами, средствами на образование и подготовку специалистов из числа коренных жителей.
При этом попытки в июле 1922 года выделения народов Севера в самостоятельную государственную единицу на правах автономной области[8] встретило резко отрицательное отношение местных партийных и советских властей губернского уровня. Так, президиум Тюменского губкома РКП (б) в своём постановлении признал идею автономии - плодом "домогательства частного капитала".[9] Хотя в дальнейшем идея национальной автономии получила поддержку и, прежде всего, от центральных властей страны.
В период с 1921 года до принятия XII Всероссийским Съездом Советов 11 мая 1925 года второй Конституции РСФСР были образованы автономные образования в различных регионах России, в частности, на её северо-восточных территориях, а именно: Якутская автономная республика (27 апреля 1922г.), Коми (Зырян) (22 августа 1921г.), Монголо-Бурятская (9 января 1922г.), Ойротская (1 июня 1922г.) автономные области.
Некоторые автономные области и автономные трудовые коммуны за этот период были преобразованы в автономные республики. Среди них: Бурят-Монгольская (30 мая 1923г.), Карельская (25 июля 1923г.) и Чувашская (21 апреля 1925г.).
С середины 20-х годов Российское государство приступило к вовлечению в государственное управление коренного населения и тем самым проявило внимание к защите прав и интересов туземцев северных окраин. В этой связи вовлечение коренного населения в сферу государственного управления надо рассматривать, с одной стороны, как проявление исторически свойственной России заботы о проживающих на её территории "слабых" народах, а, с другой стороны, как основание для последующего признания отдельных территориальных образований национальными и соответствующего наделения их органов дополнительными полномочиями.
Уже 24 июня 1924 года создаётся Комитет содействия народностям северных окраин (Комитет Севера) при ВЦИК, а 30 мая 1925 года был сформирован и приступил к работе Тобольский Комитет Севера, в который вошли представители с Ямала. Этим комитетом было разработано "Положение об управлении малыми народностями и племенами Крайнего Севера". На
основании этого положения комитет координировал социально-экономическое развитие северных регионов, организовывал медицинское и культурно-бытовое обслуживание коренного населения, научные исследования Севера. В 1926 году им созданы родовые советы и районные туземные исполкомы на территории Сынского, Тазовского и Шурышкарского районов.
На Ямале кочевое население того периода находилось под управлением Уральского и Ямальского кочевых Советов. Эти органы власти на местах были близки традиционным формам самоуправления северных народов. На них возлагались судебные функции, основанные на нормах обычного права. В 1923 году Тюменская губерния была упразднена, и в составе Тобольского округа образован Обдорский район, в котором 2 ноября 1924 года прошёл первый районных съезд Советов. Но нельзя не отметить и то, что национальная политика новой власти в первые годы своего существования имела форму не столько конкретной административной деятельности, сколько публичных деклараций. И это, прежде всего, объяснимо тем, что, не располагая реальными рычагами контроля над огромной территорией, где повсеместно советов не имелось, она, тем самым, сделала возможным поиск различных форм, национально-государственного строительства на Крайнем Севере. И главное направление поиска сводилось к постепенному приобщению северных этносов к современной цивилизации.
Рассматривая правовые акты Советского Правительства, относящиеся к организации органов государственного управления на Севере, такие как, например, декрет Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета и Совета Народных Комиссаров от 25 октября 1926 года "Об утверждении временного положения об управлении туземных народностей и племён северных окраин РСФСР"[10], которым для поднятия хозяйства и культурных условий жизни народностей и племен северных окраин РСФСР, ведущих бродячий, кочевой и полукочевой образ жизни и занимающихся главным образом охотой, рыболовством и оленеводством, а также ведущих оседлый образ жизни и занимающихся морским звероловством, были созданы туземные органы правления, можно сделать вывод о том, что на деле они были обусловлены не только заботой об уровне жизни коренных народов, но и стремлением распространить на северные территории страны воздействие органов Советской власти. Кроме сказанного, создание туземных органов правления было вызвано и тем, что эти народности и племена либо ещё не были выделены в особые республики или области, либо это было обусловлено их исключительностью и разбросанностью по обширным территориям.
Временное положение об управлении туземных народностей и племён северных окраин РСФСР, утвержденное выше названным декретом, распространялось фактически на все коренные малочисленные народы, проживавшие в РСФСР. Оно распространялось на самоедов Архангельской губернии и автономной области Коми; вогулов, остяков, самоедов, юраков, - Уральской области; самоедов (всех родов), остяков-самоедов, юраков, долганов (догонов), енисейцев (кетов), орды затундринских обществ; карегассов сойоты-оленеводов, тунгусов (всех родов), орочонов-Сибирского края, тунгусов (всех родов) ламутов, орочонов, юкагиров, чуванцев, омоков, чукчей - автономной Якутской ССР, ораков гольдов, ольчей, самогиров, манегров, солонов, бираров, негидальдов (омгунцев), орчонов, орочей, гиляков, даурцев, менджу, тазов, чуванцев, коряков, чукчей, ительменов (камчадалов), карагийцев, олюторов, эскимосов (всех родов, например айванов, пиеков и др.), алеутов, кереков - Дальне-Восточного края, тунгусов (всех родов) - Автономной Бурято-Монгольской ССР.
Определение границ, районов освоения каждой мелкой народностью производилось Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом по представлению исполнительных комитетов указанных территориальных -национальных образований. Центральная власть по инициативе Комитета Севера во второй половине 1920-х годов определилась с формой создания органов власти для коренных народов в виде родовых и туземных советов и приступила к их формированию[11]. К органам туземного управления были отнесены родовые собрания, родовые советы, районные туземные съезды, районные туземные исполнительные комитеты.
Таким образом, были признаны законными органы самоуправления, традиционно существовавшие среди коренных народов и осуществлявшие управление на их территории. Естественно, что они, прежде всего, руководствовались обычаями, издавна сложившимися на этих территориях. Однако эти органы охватывали не всё население, а только то, которое относилось к туземному. Вне полномочий указанных органов оставалась, часто весьма значительная часть населения, состоящая из числа русских и других приезжих народов. Разделение органов по национальному принципу не могло существовать долго. Поэтому наряду с органами традиционными было предусмотрено создание новых органов местного управления, а именно - исполкомов, призванных способствовать внедрению в жизнь законов новой власти.
Приходиться, однако, признать, что процесс становления советской власти проходил достаточно сложно. Существование параллельных систем управления не могло быть долговечным. Естественно, что повсеместно начали внедряться единые органы, представляющие интересы всего населения, независимо от национальной принадлежности.
Известные трудности возникали в связи с тем, что присланные на места представители центра не обладали опытом руководства, а также знаниями условий существования коренного населения. Это приводило к тому, что далеко не повсюду местное население смогло различать меры, направленные на его благосостояние и те, которые принимались из-за незнания местных, в том числе и узаконенных, обычаев и традиций.
Вместе с тем, принятие в 1926 году данного декрета было обусловлено необходимостью предоставить малочисленным народам Севера и Дальнего Востока право самостоятельного политического, экономического, культурного развития, сохранения этнической самобытности и своеобразия. В дальнейшем развитию самостоятельности малых народностей Севера способствовало принятие постановления Президиумом Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета от 10 декабря 1930 года "Об организации национальных объединений в районах расселения малых народностей Севера"[12], что послужило юридической основой образования национальных административных объединений в виде национальных округов.
В этот период и были образованы в составе Уральской области Остяко-Вогульский национальный округ, Ямальский национальный (Ненецкий) округ, (с окружным центром Обдорск), районы Надымский (центр Хэ), Приуральский (центр Щучья), Тазовский (центр Хальмер-Седэ) и Ямальский (центр - район реки Пяты-Юн).
В составе Восточно-Сибирского края: Таймырский национальный (Долгано-Ненецкий) округ, Эвенкийский национальный округ, Катанский национальный (Эвенкийский) район, Витимо-олекминский национальный (Эвенкийский) округ.
В составе Дальневосточного края: Чукотский национальный округ, Коряский национальный округ, Охотский национальный (Эвенкский) округ, Зейско-учурский национальный (Эвенский) округ, Джелтулакский национальный (эвенский) округ.
В составе Якутской АССР: Анабарский национальный (Эвенский) район, Булунский национальный (Эвенский) район, Вилюйско-Мархинский национальный (Эвенский) район, Тукуланский национальный (Эвенский) район, Жиганский национальный (Эвенский) район.
В соответствии с постановлением Президиума ВЦИК от 10 декабря 1930 года "Об организации национальных объединений в районах расселения малых народностей Севера" в Ямальском национальном (Ненецком) округе туземные Советы заменялись районными, родовые и кочевые Советы преображались в территориальные. При этом данные Советы уже не имели судебных полномочий, которые перешли к создаваемым судебным органам юстиции. В 1931 году на территории округа прошли первые выборы, особое внимание при этом было уделено представительству в них ненцев, как титульного народа. В первый окружной Совет было избрано 29 депутатов, а в пять районных Советов - 69 депутатов. Затем, с 27 февраля по 4 марта был проведён первый окружной съезд Советов, на котором была сформирована исполнительная власть (исполком) и избран председатель исполкома[13].
Подводя черту под этим периодом становления Ямальского национального (Ненецкого) округа, можно отметить, что само его формирование, конечно же, способствовало сохранению самобытной ненецкой народности.
Этапом развития властных структур в национальных округах стало Постановление Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета и Совета Народных Комиссаров от 20 августа 1933г. "Об утверждении положения о кочевых советах в национальных округах и районах северных окраин РСФСР"[14]. Этим постановлением кочевой Совет был уже наделён большими властными полномочиями и стал высшим органом Советской власти на объединяемой им территории. Его действие распространялось на конкретные малочисленные народы, ведущие кочевой и полукочевой образ жизни, а именно: саами (лопари), маньси (вогулы), хантэ (остяки), ненцы (самоеды), юраки, маду (енисейские самоеды), нганасаны (тавгийцы), селькупы (остяко-самбеды), эвенци (собственно тунгусы), эклебеи (негидальцы), эвены (ламуты), нанэй (гольды), уде, нани (орочи) ораведланы (чукчи), немылланы (коряки), одулы (юкачиры), этели (Чуванцы), юнты (эскимосы), унаргены (алеуты), кеты (енисейцы), нивихи (гиляки), саха (долганы), туфы (карагассы).
В этот период их кочевой Совет подчинятся непосредственно райисполкомам, на территории которого располагался. При этом он обладал правом юридического лица, имел гербовую печать. Мог издавать обязательные для исполнения постановления по таким вопросам, как охрана общественного порядка (борьба с хулиганством и т.п.), проведение мер общественной санитарии, ведение охоты и промыслов, борьбы с потравами ягельников, лугов, огородов, борьбы с эпидемиями, борьбы со стихийными бедствиями (пожарами), времени и порядка производства, торговли и установления распорядка на ярмарках и других местах, отведенных для торговли.
За неисполнение, либо нарушение этих постановлений, кочевой Совет имел право налагать административные взыскания в виде штрафа (до 10 рублей) и принудительных работ (до пяти дней). Предметами ведения кочевого Совета были такие, как проведение выборов в Советы и на съезды Советов, организационно-массовой работы, планово-учётная работа, развитие кооперации и советской торговли, снабжения трудового населения, бюджетно-финансовая работа, организация труда, народного просвещения, здравоохранения, социального обеспечения, обеспечения революционного порядка и общественной безопасности.
Кроме того, кочевой Совет принимал меры по обеспечению охраны ягельников, лесов местного и государственного значения, участвовал в проведении на его территории заготовок оленьей продукции, продуктов охоты и рыбной ловли. Он мог заниматься строительством и ремонтом домов для кочевых Советов на зимних и летних стоянках, школ, больниц, заезжих домов, домов культуры, ветеринарных пунктов. Кочевой Совет содействовал развитию почтовой и других видов связи, организовывал общественный суд и заслушивал доклады о его работе, проводил выборы народных заседателей народного Суда, приводил в исполнение судебные решения. Этот орган местного самоуправления регистрировал все акты гражданского состояния, за исключением перемены фамилии. Он принимал меры к развитию и активизации деятельности добровольных общественных организаций, внедрял военные знания и стрелковое дело. Как видно из вышеперечисленного объём полномочий у него был достаточно обширным и позволял на местном уровне решать практически все вопросы жизнеобеспечения своего населения.
Кочевые Советы организовывались в национальных округах и районах северных окраин РСФСР на территориях проживания кочевого и полукочевого населения сроком на один год. Границы их территорий утверждались по представлению районных исполкомов окружными исполкомами с немедленным доведением этого решения до сведения соответствующего ЦИК АССР, краевого или областного исполкома. Кочевые Советы образовывались при наличии не менее 200 человек жителей, в него входил один депутат от 30 человек жителей. Но в отдельных случаях в зависимости от местных условий по постановлению районного исполкома кочевой Совет мог образовываться и с меньшим числом жителей.
Особенностью избрания кочевого Совета было то, что в него избирали и кандидатов в члены кочевого Совета в количестве одной трети общего числа членов. При кочевых Советах образовывали ревизионные комиссии, которые осуществляли контроль за хозяйственно-финансовой деятельностью Совета и подведомственных ему учреждений и предприятий. Депутаты кочевого Совета были подконтрольны своим избирателям, которые в любое время имели право отозвать своего депутата, не оправдавшего их доверия.
Это могло быть рассмотрено как на общем собрании избирателей ими самими, так и кочевым Советом. Решение могло быть принято при наличии не менее 40 процентов избирателей. При этом решение собрания считалось окончательным и обжалованию не подлежало. Конечно, для того времени императивный мандат позволял не только обеспечивать поддержание деловых качеств депутатов, но их подчинение директивам организаций Коммунистической партии.
Заседания Кочевого Совета признавались действительными при наличии свыше половины числа его членов. Отсутствовавшие члены заменялись кандидатами. Это позволяло обеспечивать законный кворум в условиях, когда значительная часть населения продолжала вести кочевой образ жизни. Интересно отметить, что уже в это время появилась тенденция перенесения основной тяжести управления на исполнительные органы. Так, исполнительными органами кочевого Совета являлись президиум Совета, председатель Совета и уполномоченные Совета.
В целях вовлечения соплеменников в практическую работу кочевых Советов при них образовывались производственные и культурно-бытовые секции. В случаях, когда на территории кочевого Совета находились колхозы или совхозы, то при них могли организовываться депутатские группы. Кочевой Совет вел свою работу на родном языке. При этом если народ имел свою письменность, то и делопроизводство велось на этом языке.
Период действия второй Конституции РСФСР был непосредственно связан с дальнейшим развитием национального строительстве в стране. Во второй Конституции СССР (1924г.) и РСФСР (1925г.) значительно подробнее, чем в первой, были проработаны статьи, относящиеся к вопросам федеративного устройства. Принцип федерализма и автономии в указанных актах нашёл своё дальнейшее развитие и уточнения. Эти уточнения были связаны с тем опытом национального строительства, который появился за период с 1918 по 1925 годы, но принцип обязательности партийного руководства всегда подразумевался и оставался неизменным.
Конституция СССР 1924 года, закрепившая создание Союза Советских Социалистических Республик, почти ничего не говорила ни о формах советской автономии, ни о правовом положении автономных образований в Союзе ССР. Кроме упоминания в Конституции об автономных республиках, в связи с образованием Совета национальностей ЦИК Союза ССР, куда автономные республики и автономные области посылали по одному представителю (ст. 15 Конституции СССР 1924 года).
В этой связи важным этапом становления автономии стала Конституция РСФСР от 11 мая 1925 года. В ней уже была глава IV "Об автономных советских социалистических республиках и областях", в которой регламентировались основные вопросы правового положения советских автономий. Конституция РСФСР 1925 года, исходя из практики национально-государственного строительства, закрепила наличие двух форм советской автономии - автономные республики и автономные области. В годы действия второй Конституции национальные автономии стали преобразовываться уже с учётом повышения их государственного статуса.
В связи с этими преобразованиями, новым административно-территориальным делением, активно проводилась работа по законодательному обеспечению возникающих новых взаимоотношений между автономиями и областями и органами власти краевых единиц, в состав которых вошли эти республики и области. Вошедшие в состав краёв, а затем и областей, автономные образования в некоторых случаях получили помощь со стороны краевых, областных органов. Вместе с тем, постоянно происходил процесс интеграции населения края, области и населения автономии.
Конституция СССР 1936 года впервые закрепляет такую форму автономии, как национальные округа, предусмотрела их представительство в Совете Национальностей Верховного Совета СССР[15]. На основании этих норм 21 января 1937 года Чрезвычайным XVII Всероссийским Съездом Советов была принята третья Конституция РСФСР[16].
Исходя из требований новой Конституции РСФСР система органов государственной власти в РСФСР, автономных республиках и других её субъектах, вплоть до районного деления, была изменена. Вместо системы Съездов Советов, соответствовавшей многостепенным выборам, в республиках была введена система органов власти в виде Советов депутатов трудящихся и система местных Советов в краях, областях, национальных округах и районах. Многостепенная система выборов уступила место прямым выборам во все Советы депутатов трудящихся, начиная с сельских и городских Советов и кончая Верховными Советами. Было введено всеобщее и равное избирательное право при тайном голосовании (глава XII Конституции РСФСР).
Конституция РСФСР 1937 года дала возможность устранить избирательные преимущества городского населения перед сельским. Так, в ст. 145 Конституции РСФСР (1937г.) были установлены нормы представительства краевого (областного) Совета, Совета национального округа, Совета административного округа, районного Совета, городского Совета и районного Совета в городах, Советов Москвы и Ленинграда, сельского Совета.
Советы были многочисленны, так Совет национального округа формироваться в зависимости от размера национального округа, - один депутат не менее чем от 100 и не более чем от 500 человек населения. Наряду со становлением системы власти в территориально-национальных образованиях на Крайнем Севере в 30-е годы началась и его индустриализация.
Анализируя этот период в истории Крайнего Севера, можно сказать, что перед ним на какое-то время открывались обнадёживающие перспективы, которые, к сожалению, не смогли реализоваться, так как утвердившийся в стране тоталитарный режим вёл к сужению поиска адекватных хозяйственному укладу и общественному сознанию северных народов форм национально-государственного строительства.
С конца 20-х годов в автономных образованиях, в том числе и на территориях проживания северных народов, как и во всей стране, началась коллективизация, связанная с ужесточением политики в округе, которая проходила на фоне общего усиления чрезвычайных методов управления и в целом по стране. В 1935 году Комитеты Севера были упразднены, единовластное право управления северными территориями перешло к Главному Управлению Северного морского пути. Начиная с середины тридцатых годов прошлого века, многие отдалённые от центра страны северные территории стали местом ссылки репрессированных и спецпереселенцев.
Кратко анализируя первые три Конституции РСФСР в сфере национально-государственного устройства, можно отметить важную идею относительно национальных меньшинств. Первая Конституция РСФСР (1918г.) (раздел 2 п.22) закрепила равные права за гражданами независимо от их расовой и национальной принадлежности и объявла противоречащими основным законам Республики установление или допущение каких-либо привилегий или преимуществ на этом основании, а равно какое бы то ни было угнетение национальных меньшинств или ограничение их равноправия.
Вторая Конституция РСФСР (1925г.) в общих положениях (раздел 1 п. 13) расширила права граждан различных национальностей. В ней уже признано право за отдельными национальностями на выделение, по решению их съездов Советов, с утверждением верховными органами РСФСР, в автономные Советские Социалистические Республики и области. За гражданами РСФСР признавалось право свободного пользования родным языком на съездах, в суде, управлении и общественной жизни. Национальным меньшинствам обеспечивалось право обучения в школе на родном языке.
Особенностью третьей Конституции РСФСР (1937г.) по отношению к национальным округам было то, что хотя в ней были упоминания о них, но норм, определяющих правовой статус автономных областей и национальных округов, как форм советской автономии, организации их органов власти, управления и других вопросов правового положения этих образований в составе края и области в полной мере прописано не было, как было сделано по отношению к автономным республикам, краевым (областным), районным, городским Советам. В третьей Конституции РСФСР (ст. 102) указывалось, что Советы депутатов трудящихся национальных округов и их исполнительные комитеты осуществляют на территории округа права и обязанности, возлагаемые на них "Положением о национальных округах", а также решениями соответствующего краевого (областного) Совета депутатов трудящихся. В свою очередь "Положение о национальных округах" устанавливалось Верховным Советом РСФСР. Конституция РСФСР в статье 112 наделяла Советы депутатов трудящихся национальных округов правом избирать на 5 лет Суды национальных округов.
Вместе с тем третья Конституция РСФСР жестко установила основные обязанности граждан. Так, в статье 137 Конституции определено: "Защита отечества - есть священный долг каждого гражданина РСФСР". Здесь же установлено, что измена Родине, нарушение присяги, переход на сторону врага, нанесение ущерба военной мощи государства, шпионаж - караются по всей строгости закона, как самое тяжкое злодеяние. Фактически эта конституционная норма предопределяла многие действия партийной власти против своего народа и узаконивала под видом борьбы с антигосударственными заговорами, шпионажем различного рода, репрессивные меры по отношению к представителям многих народов, проживавшим на территории страны.
Подтверждение этому - заявление И.В. Сталина на Пленуме ЦК ВКП (б) 3 марта 1937 года о необходимости массового террора, так как, по его мнению, "по мере укрепления основ социализма, классовая борьба обостряется". Это непосредственно коснулось и Ямало-Ненецкого национального округа. В Ямальский национальный (Ненецкий) округ были высланы тысячи крестьян, раскулаченных во время коллективизации и большая масса репрессированных по другим статьям. Спецпереселенцы работали в рыбной промышленности, осваивали природные богатства Севера. Поэтому Салехард и Ямал в целом стали одним из мест, где реализовались эти директивы.[17] К 1939 году численность населения округа удвоилась, что явилось следствием, насильственной миграции раскулаченных семей и репрессированных.[18]
Большой поток политических заключенных, наряду с так называемыми "добровольцами", пошёл на Ямал в годы принятия решения о возведении морской базы в Новом Порту и соответственно строительства "сталинской железной дороги" в 1947-1953 годах. Благодаря их труду уже в 1948 году была построена железная дорога через Полярный Урал до города Лабытнанги. А в январе 1949 года Правительство СССР решило продолжить её далее на Восток, доведя дорогу от Салехарда до Игарки. Но сбыться этому, было не суждено. После смерти И.В. Сталина строительство заполярной железной дороги было прекращено и только в настоящее время с утверждением программы "Урал - промышленный, Урал- Полярный" и активизации экономического развития региона, запланировано новое строительство железной дороги в восточном направлении.[19]
Тяжёлая доля выпала на долю населения округа и в годы Великой Отечественной войны. Военные события непосредственно коснулись Ямала: его пересекал Арктический фронт. Жители округа в военные годы снабжали фронт меховой одеждой и продовольствием.
В послевоенные годы упор был сделан на восстановление экономики, улучшение жизни людей. Дальнейшее развитие получили рыбная, пищевая, деревообрабатывающая отрасли, восстанавливалось оленеводство. Отмечая положительные тенденции того периода в индустриализации территории автономного округа нельзя не остановиться на проблеме перевода кочевников на осёдлость. Вопрос перевода кочевых народов России был прямым продолжением идеологии власти того периода и конечно был одним из направлений концепции строительства тоталитарного государственного устройства.
В то время одним из главных в государственной политике было всеобщее участие в общественном производстве, а значит, по сути, в государственном. При общей тенденции равенства ставилась задача исключения зажиточности отдельных групп населения, а этого на Крайнем Севере можно было достичь только при условии оседлости северных народов. Первоначальной экономической предпосылкой к переводу на осёдлость было так называемое "раскулачивание" и прямое или косвенное через налоги, лимитирование численности оленьего поголовья, орудий лова, охоты. Коренных северян нужно было убедить в преимуществах социалистического общежития, либо заставить следовать им, приучив к новому ритму жизни, установленному сверху на государственном уровне. При этом создавались такие условия, при которых вести хозяйство самостоятельно отдельные семьи коренного населения не могли. К концу 1950-х годов эти условия в основном были созданы.
11 марта 1957 года ЦК КПСС и Совет Министров СССР принял постановление N 300 "О мерах по дальнейшему развитию экономики и культуры народностей Севера", в котором определялись основные направления организации общественной жизни на северных территориях. В то время на Ямале ведущей отраслью в экономике была рыбодобыча и её промышленная переработка.
Главная отрасль в сельском хозяйстве основывалась на оленеводстве. Но из-за плохого состояния пастбищ и ухода за оленями поголовье оленят в 1959-60 годы сократилось на 3,3 процентов. Хотя, скорее всего основной причиной тому была личная незаинтересованность оленеводов в сохранении общественного стада, так как существующая тогда система хозяйствования не способствовала их материальной заинтересованности в сохранении общественного стада и дальнейшем его приросте. Не отличалась ростом показателей и строительная индустрия конца 50-х годов.
В этой ситуации в полной мере невозможно было решать и социальные вопросы. Детская смертность росла, особенно среди коренного населения. Лидировали такие заболевания как бронхопневмония, туберкулёз, дизентерия. Имел место брюшной тиф. По этому заболеванию Ямало-Ненецкий национальный округ в середине XX века опережал показатели по Российской Федерации в пять раз.
При росте количества школ, общее их состояние оставалось неудовлетворительным. Велика была сменяемость учителей и медицинских работников. Только с 1962 по 1965 годы из округа выехало 430 медицинских работников, в том числе 102 врача. Ещё интенсивнее покидали округ учителя. Причиной тому были плохие условия труда и сокращение северных льгот, проводившиеся центром. При этом следует отметить характерную особенность того периода. Она заключалась в том, что действенной помощи со стороны областных властей, кроме периодических проверок и заслушивания отчётов не было.
Переселение кочевников в посёлки и создание якобы лучших условий жизни, чем в тундре, на самом деле в ряде случаев приводило к обратным результатам. Вместе с тем, в информации, представленной окрисполкомом в Совет Министров СССР в начале 1970 года, сообщалось, что за 4 года по округу было переведено из чумов в поселковые дома свыше 1000 семей коренного кочующего населения. Итог этой работы был обнародован в докладе на VI сессии Ямало-Ненецкого окружного Совета народных депутатов 20 апреля 1970 года. В нём отмечалось, что:
за последние годы власти округа стали больше и конкретнее заниматься вопросом завершения перевода коренного населения на оседлость. Для строительства жилья соцкультбытовых и коммунальных учреждений в округе созданы новые строительные организации, в которых трудятся в общей сложности 1360 человек;
в различных профессиональных учреждениях готовятся национальные кадры, проведена определённая работа по улучшению медобслуживания коренного населения. В округе ликвидированы такие инфекционные заболевания, как трахома, дифтерия, туляремия, столбняк и оспа. Значительно улучшилась работа органов народного образования.
Вместе с тем в округе ещё осталось 2327 семей, численностью 12024 человек, которые ведут кочевой образ жизни, неудовлетворительно строятся объекты социально-культурного назначения. Низко качество вводимого жилья.
Текучесть кадров национального населения высока. По данным учёта свыше 1800 жителей коренной национальности нетрудоустроены. Быстро растёт преступность коренного населения. Ухудшилась работа по ликвидации неграмотности коренного населения. Заболеваемость туберкулёзом остаётся высокой. Так выглядела на Ямале ситуация до 70-х годов прошлого века накануне начала его активного индустриального развития.
Однако нельзя не отметить и положительных тенденций перевода на оседлость части корённого населения. Именно в этот период на карте округа появились посёлки Белоярск, Панаевский, Сюнайсале, Тибейсале, Нямбойто и др. За 15 лет, начиная с 1950 года, на оседлость было переведено более 2 тысяч семей. Эта политика, конечно же, отразилась на традиционном укладе коренных северян. Образование больших совхозов, создание посёлков привели к изменениям в их жизни и быте. В 1950-60-е годы заметно улучшилось торговое и бытовое обслуживание населения округа. В этот период и общественно-политическая ситуация в стране начала меняться. Хотя общество по-прежнему оставалось строго организованным на условиях руководства им со стороны одной политической партии, оно уже встало на путь освобождения от режима личной власти, произвола, беззакония и всеобъемлющего страха - режима, публично осуждённого, прежде всего самой правящей партией. Это и было главной причиной необходимости разработки новой Конституции.
При этом в новой Конституции необходимо было решить ряд задач в области национально-государственного строительства страны. На этом этапе следовало исходить не только из юридического, но и фактического равенства наций. За время действия прежнего Основного Закона появилось много нового в организации и деятельности государственных органов. Существовало и ряд других важных и объективных предпосылок появления новой Конституции[20].
Продолжая анализ конституционного устройства государства и в частности его автономных образований, следует отметить, что Конституция СССР 1977 года впервые посвящает специальные главы правовому положению советских автономий. Конституция СССР исходила из принципа преемственности в регулировании вопросов национально-государственного устройства СССР. Однако, хотя формы и оставались прежними, но их регулированию было уделено больше внимания. Национальные округа становятся автономными округами. Это не простая смена наименований. Она поставила, как считает доктор юридических наук, профессор С.А. Авакьян, точку в споре, являются ли округа административно-территориальными единицами или автономными образованиями. И спор этот разрешился в пользу последнего положения[21]. При этом в Конституции фактически подчеркивается, что их включение в состав областей и краёв специально сделано для установления тесных хозяйственных связей автономных округов и областей, краёв, в которых они находятся. Это должно было способствовать быстрому подъёму экономики и культуры малых народов Крайнего Севера. В рамках этой формы, как считалось в те годы, малые народности Севера совершили скачок от полуродового строя, бескультурья к новым, социалистическим формам общественного производства, к социалистической культуре. В результате автономные округа, как национально-государственные образования стали иметь своего депутата в органе государственной власти СССР в Совете Национальностей Верховного Совета СССР и согласно численности населения - в Верховном Совете РСФСР.
Вместе с тем, автономные округа по этой Конституции обладали и чертами административно-территориальных единиц. Их правовое положение, согласно ст. 88 Конституции СССР 1977 года, определялось особым Законом "Об автономных округа РСФСР", который был принят Верховным Советом РСФСР в 1980 году[22].
В 1960-1980 годы государство стало уделять особое внимание Крайнему Северу как основному региону освоения природных богатств страны. Интенсивное освоение северных территорий привело к тому, что начался активный приток населения. Если на Ямале в 1959 году проживало 62, 3 тысяч человек, то в 1979 году численность населения достигла 158, 8 тысяч человек. В этот период процентное отношение малочисленных народов Севера становится меньше к общему числу населения. В результате открытий нефтяных и газовых месторождений существенно изменились приоритеты экономического развития северных территорий Ямала. При сохранении традиционных отраслей экономики одновременно началось бурное развитие новых для региона отраслей промышленности.
Эту эпоху в истории Ямала знаменуют открытия газовых и газоконденсатных месторождений. Первым стало Тазовское, где первый выход газа был получен 27 сентября 1962. Затем последовали другие супергигантские месторождения. В этот период активно формируется собственная индустрия. Сложилась основная транспортная сеть. Морской транспорт соединил округ с европейской частью России. Открылась перспектива морских сообщений со странами Скандинавии и Северного моря. Создана сеть аэропортов, через которые начала осуществляться связь Ямала с Москвой, Тюменью, Екатеринбургом, Омском, Новосибирском и другими южными центрами России, городами Содружества Независимых Государств. Появилась возможность открытия регулярных международных авиалиний.[23]
Но, несмотря на активный процесс индустриализации, который проводился в советский период на Ямале, он не смог в полной мере разрешить проблемы социально-экономического развития коренных народов Севера.
Проводившаяся в автономном округе работа по практически насильственному переводу тундрового населения на оседлость полного успеха не имела. Опыт последних десятилетий прошлого века подтвердил, что если бы это удалось, то сегодня уже вряд ли можно было бы говорить о сохранении культуры, обычаев, традиций уникальных северных народов. Да и оленеводство, которое является этносоставляющим компонентом для этих народов Ямала, утратило бы своё значение, как это произошло в других северных автономиях, к примеру, в Ненецком автономном округе, где в своё время был внедрён вахтовый метод в оленеводстве. Следовательно, можно сделать вывод, что сохранение традиционного образа жизни и традиционных отраслей хозяйствования, определённо даёт возможность решения многих вопросов жизнеобеспечения коренного населения. К ним относятся трудоустройство и реализация жизненных потребностей этой части населения, так как это население в своей основе традиционно занимается оленеводством, рыболовством и охотой, а также занято в сферах обслуживающих эти отрасли.
Проблема состояла и в том, что интенсивное по всему округу промышленное освоение нефтегазовых территорий, пожары, недостаточное внимание к проблемам коренных жителей со стороны органов власти области, которые в те годы непосредственно руководили развитием северной территории, вело к разрушению пастбищ, рыбных и охотничьих угодий. Оленеводство, как одна из основных для коренного населения отрасль, не получало необходимых современных перерабатывающих производств.
В этот же период и охотпромысел из-за усилившегося притока нового населения, вахтовиков начал приобретать нетрадиционный, бесконтрольный хищнический образ, вопреки исторически сложившемуся у северных народов сберегающему принципу. В 1990 году общий доход на одного человека у рабочих рыбозаводов составил 152 рубля, а в промыслово-охотничьих хозяйствах - 169 рублей, тогда как у рабочих и служащих Тюменской области в целом он составлял 288 рублей[24].
Кризисным оставалось и социально-бытовое положение коренных народов, проживающих в национальных посёлках. Резкое снижение жизненного уровня и обнищание были характерны для групп населения Крайнего Севера, которые имели наихудшие показатели материального обеспечения. А это, прежде всего коренные жители Севера России и, конечно же, Тюменской области.
В связи с геополитическими изменениями в российском обществе, которые происходили в начале 90-х годов прошлого века, коренное население было вынуждено вступать в жёсткую систему рыночных отношений. При этом оно было совершенно не подготовлено психологически, материально и профессионально к стихии рынка, а размер компенсаций в связи с повышением цен был совершенно недостаточен для нормального проживания. В этот период остро требовался специальный отраслевой социально- экономический механизм, гарантировавший дальнейшее сохранение, развитие и совершенствование жизни коренного населения Крайнего Севера.
Но разрабатывать и внедрять этот механизм Тюменские областные органы власти, поскольку у них согласно действовавшему на тот период законодательству и Конституции была сосредоточена полнота власти, распространявшаяся и на территорию Ямало-Ненецкого автономного округа, не стремились. Это и послужило в 1990 году одним из факторов активного обсуждения на I сессии Совета народных депутатов Ямало-Ненецкого автономного округа XXI созыва вопроса о повышении конституционной самостоятельности автономного округа до статуса Республики, результатом которого, стала Декларация "О суверенитете Ямало-Ненецкой Республики", принятая на II сессии Совета народных депутатов 18 октября 1990 года[25].
В ней, в частности, в ст. 1 говорилось, что Ямало-Ненецкая Республика является суверенным национально-государственным образованием, добровольно входящим в состав Российской Федерации и выступающим за целостность территории Российской Федерации. Ст. 4 этой Декларации отмечала, что экономическую основу Ямало-Ненецкой Республики составляют равноправно действующие различные формы собственности, разрешённые законодательством. Республика гарантирует правовую защиту всех видов собственности, равенство прав физических и юридических лиц. Кроме того, Ямало-Ненецкая Республика вступает в непосредственные экономические и иные отношения с другими субъектами Федерации и подтверждает необходимость сохранения сложившихся хозяйственных связей как с Западно-Сибирским нефтегазовым регионом, так и с другими регионами РСФСР. Вне пределов общих условий правового положения Республики, установленных Конституцией РСФСР, Ямало-Ненецкая Республика и РСФСР могут на добровольной основе определять взаимные права и обязанности. Республика в соответствии с законодательством самостоятельно формирует свой бюджет, осуществляет налоговую политику, создаёт финансово-кредитную систему и объединяется с другими субъектами Федерации на основе федеративного договора. При этом устанавливалось, что стремление граждан, проживающих на территории Республики, к политической и экономической самостоятельности не должно быть использовано в целях разжигания межнациональной вражды, неприязни и религиозных конфликтов.
Принятие данной Декларации основывалось на Законе СССР "О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами Федерации"[26], а также на Декларации "О государственном суверенитете РСФСР"[27]. Однако идея о создании Ямальской Республики в силу объективных и субъективных обстоятельств реализована не была.
______________________
[1] Организация самоуправления в Тобольской губернии (вторая половина XIX - начало XX в.в.)// Сборник документов и материалов. Управление по делам архивов Тюменской области, Тюмень, 1995, с. 242-243.
[2][2] А.И. Лепёшкин. Курс Советского государственного права. Т.1. Изд. Юридической литературы, М.1961, С. 192-193.
[3] А.И. Лепёшкин. Курс Советского государственного права. Т.1. Изд. Юридической литературы, М.1961, С. 192-193.
[4] Конституция СССР: политико-правовой комментарий: М. Политиздат, 1982, С. 250.
[5] Жизнь национальностей. 1923, N 1, с. 252.
[6] Ретунский В.Ф. Предпосылки и начало перехода на некапиталистический путь развития народностей Северо-Западной Сибири (1917-1937 гг.): Диссертация кандидата исторических наук, Горький, 1967, с. 71.
[7] Государственный архив общественно-политических организаций Тюменской области (ГАОПОТО), ф.1, оп.1, д. 209, л.6-20.
[8] Конференция в Самарово Тобольской губернии была проведена по инициативе Наркомнаца. См.: Центр документации общественных организаций Свердловской области (ЦДООСО), ф. 4, оп. 2, д. 298, л. 24.
[9] Государственный архив общественно-политических организаций Тюменской области (ГАОПОТО), ф.1, оп. 2, д.4, л.1.
[10] Конституции и конституционные акты РСФСР (1918-1937). Издательство "Ведомостей Верховного Совета РСФСР". М., 1940, с. 184-189.
[11] Ямал между прошлым и будущим: приоритеты развития. Материалы Всероссийской научной конференции "Ямал: история, историография, краеведение". Салехард, апрель 2005 г., Екатеринбург - Салехард: изд. "РА АРТмедиа", 2005, С. 175.
[12] Конституции и конституционные акты РСФСР (1918-1937). Издательство "Ведомостей Верховного Совета РСФСР". М., 1940, с. 224-226.
[13] Ямал: Энциклопедия Ямало-Ненецкого автономного округа: В 3т. Т.1. Салехард, Тюмень: Издательство Тюменского государственного университета, 2004, с. 24.
[14] Конституции и конституционные акты РСФСР (1918-1937). Издательство "Ведомостей Верховного Совета РСФСР". М., 1940, с. 246-251.
[15] Конституция общенародного государства. М. Политиздат, 1978, с. 226-244.
[16] Конституции и конституционные акты РСФСР (1918-1937). Издательство "Ведомостей Верховного Совета РСФСР". М., 1940, с. 268-279.
[17] И.А. Ивницкий. Судьба раскулаченных в СССР. М., Собрание, 2004, с. 238-239
[18] Итоги Всероссийской переписи населения 1959г. РСФСР. Госполитиздат. ЦСУ СССР. 1963, с. 22, 26.
[19] Постановление Государственной Думы Ямало- ненецкого автономного округа от 14 ноября 2007 года, N 1035 "О ежегодном Послании Губернатора Ямало-Ненецкого автономного округа к населению и Государственной Думе Ямало- Ненецкого автономного округа".
[20] Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. - М. РЮИД, 1997. С. 72, С. 74-75.
[21] Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. - М. РЮИД, 1997. С. 82.
[22] Конституция СССР: Политико-правовой комментарий: М.: Политиздат, 1982, с. 253-254.
[23] Ямал: Энциклопедия Ямало-Ненецкого автономного округа: В 3 Т. Т1. Салехард, Тюмень: Издательство Тюменского государственного университета,2004,с.25.
[24] Ямал между прошлым и будущим: приоритеты развития. Материалы Всероссийской научной конференции "Ямал: история, историография, краеведение". Салехард, апрель 2005 г., Екатеринбург - Салехард: изд. "РА АРТмедиа", 2005, С. 199.
[25] Вестник окружного Совета народных депутатов. Салехард, 1992, С. 10 - 14.
[26] Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990, N 19, Ст. 329.
[27] Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990, N 2, Ст. 22.
17.12.2008
Степанченко Валерий
www.viperson.ru
Док. 533520
Перв. публик.: 17.12.08
Последн. ред.: 18.12.08
Число обращений: 6
Степанченко Валерий Иванович
|
|
|
