Анатолий Васильев: Государственный бюджет РоссииНазад
Анатолий Васильев: Государственный бюджет России
Государственный бюджет, согласно современному его пониманию, представляет собой основной финансовый план образования и использования централизованного фонда денежных средств. Через бюджет происходит плановое распределение и перераспределение национального дохода. Бюджет создает финансовую основу для социально-экономического развития государства в целом, его регионов и муниципальных образований, что обеспечивает проведение единой государственной экономической и социальной политики на всей территории государства1.
Современные демократические социальные государства широко используют возможности, предоставляемые бюджетным планированием, для решения основных задач экономического развития общества, увеличения количества рабочих мест, занятости населения, повышения материального благосостояния граждан, решения социальных и иных проблем. Так, например, во Франции отставание в развитии какой-либо отрасли экономики или региона определяется как стратегическая цель бюджетного планирования. Для ее достижения разрабатываются соответствующие конкретные программы. Например, для достижения стратегической цели "Социально-экономическая эффективность" разрабатываются финансируемые из бюджета программы "Высшее образование и научные исследования", "Развитие предприятий", "Управление центральными и территориальными налоговыми и финансовыми службами".
В Соединенных Штатах Америки бюджетные ассигнования предусмотрены для поддержки и развития сельского хозяйства, развития кооперативов, мелкого предпринимательства, решения других экономических проблем. Одновременно финансируются из бюджета такие социальные программы, как "Пенсионное обеспечение в рамках Общей федеральной программы", "Поддержание доходов малоимущих слоев населении", "Медицинское страхование Медикэр", "Здравоохранение", "Образование, профессиональная подготовка, социальные услуги", "Помощь ветеранам".
Расходы российского бюджета определены ст. 69 Бюджетного кодекса. Первыми предусмотрены ассигнования на содержание бюджетных учреждений; средств на оплату товаров, работ и услуг, выполняемых физическими и юридическими лицами по государственным и муниципальным контрактам; трансфертов населению; ассигнований на реализацию органами местного самоуправления обязательных выплат населению, установленных законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации; ассигнований на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти.
Далее идут: выделение бюджетных кредитов юридическим лицам, субвенций и субсидий физическим и юридическим лицам, инвестиций в уставные капиталы действующих и вновь создаваемых юридических лиц. Данные ассигнования имеют индивидуальный и точечный характер. Бюджетное финансирование экономических и социальных программ Бюджетным кодексом не предусмотрено. Более того, Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, Государственный фонд занятости населения вообще выведены из бюджета и управляются соответствующими министерствами.
Большое значение для качества государственного бюджета имеет его обоснованность, то есть на какие факторы и обстоятельства опираются его показатели, из чего они исходят и на что они сориентированы.
Практика современных демократических государств показывает, что направления и величина расходов бюджета должны соответствовать реальным потребностям общества. Для этого необходимо их знать, определить наиболее актуальные проблемы, выделить соответствующие финансовые средства на их решение и отразить все это в бюджете. Только в этом случае возможно поступательное развитие экономики и повышение благосостояния граждан.
Составление российского бюджета, согласно Бюджетному кодексу РФ, опирается не на реальное положение дел в обществе, а на прогнозы, оценки, тенденции, ожидания и другие предположения. Согласно п. 3 ст. 172 Бюджетного кодекса основаниями для составления проекта бюджета являются: бюджетное послание Президента Российской Федерации, прогноз социально-экономического развития, основные направления бюджетной и налоговой политики, прогноз сводного финансового баланса и план развития государственного или муниципального сектора экономики соответствующей территории на очередной финансовый год.
Прогноз социально-экономического развития территории разрабатывается на основе данных социально-экономического развития территории за последний отчетный период, прогноза социально-экономического развития территории до конца базового года и тенденций развития экономики и социальной сферы на планируемый финансовый год (ст. 173 Бюджетного кодекса РФ).
Перспективный финансовый план формируется на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования и содержит данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных и муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета (п. 1 ст. 174 Бюджетного кодекса РФ).
Баланс финансовых ресурсов составляется на основе отчетного баланса финансовых ресурсов за предыдущий год в соответствии с прогнозом социально-экономического развития соответствующей территории и является основой для составления проекта бюджета (ст. 175 Бюджетного кодекса).
План развития государственного или муниципального сектора экономики включает: перечень и сводный план финансово-хозяйственной деятельности федеральных казенных предприятий, государственных или муниципальных унитарных предприятий; программу приватизации (продажи) государственного или муниципального имущества и приобретения имущества в государственную или муниципальную собственность (ст. 178 Бюджетного кодекса).
Аналогичным образом, то есть на основании прогнозов, ожиданий, тенденций, предположений разрабатываются и другие бюджетные документы, и в целом федеральный бюджет и бюджеты субъектов федерации (см. статьи 182, 183 и др.).
В современной России, в условиях рыночной экономики и самостоятельности предпринимательских структур - производителей продукции и торговых предприятий, действующих по собственному усмотрению, прогнозирование носит весьма условный и предположительный характер. Поэтому составление федерального бюджета на такой ненадежной основе нередко не соответствует реальной действительности. А поскольку закон о федеральном бюджете подлежит обязательному исполнению независимо от того, соответствует ли он фактическим потребностям общества, случается так, что финансируются неактуальные мероприятия, а жизненно необходимые потребности остаются без денежных средств.
Данное обстоятельство, а также отсутствие в Бюджетном кодексе положений об экономических и социальных программах являются основными причинами того, что в настоящее время в дополнение к бюджету разрабатываются президентские национальные программы, показатели которых отвечают реальным потребностям общества и имеют строго целенаправленный характер. Бюджет же на эти потребности не реагирует. В нем не предусматривается в необходимой мере развитие образования, медицинского обслуживания населения, строительство жилья, газификация населенных пунктов, решение других социальных, инфраструктурных и иных вопросов.
Во Франции, например, стратегические цели и соответствующее бюджетное финансирование формируются на основе статистических данных и результатах конкретных социологических исследований о положении дел в определенной отрасли экономики или иной социальной сфере. Если обнаруживается, что какие-то отрасли, регионы отстают в развитии, обнаруживаются другие негативные явления, то их устранение определяется как стратегическая цель бюджетного планирования, которая является основой проведения государственной бюджетной политики на срок от трех до пяти лет. Бюджетное планирование и финансирование программ по ее достижению является ежегодным и корректируется в зависимости от реального улучшения дел.
Стратегические цели разрабатываются также и для достижения новых, инновационных научных и технических достижений, промышленного и социального развития регионов, решения других важных задач.
Такое составление бюджета основывается на реальном состоянии экономики, социальной инфраструктуры, других общегосударственных задач и способствует своевременному и успешному решению наиболее актуальных и значимых проблем развития экономики, образования, занятости населения, социальных сфер жизни граждан.
Значительными недостатками страдает и процедура разработки российского бюджета. Так, в соответствии со ст. 165 Бюджетного кодекса РФ, Министерство финансов составляет проект федерального бюджета и представляет его в Правительство РФ, осуществляет методологическое руководство в области составления проекта федерального бюджета2. Оно также организует разработку проектировок основных показателей федерального бюджета на среднесрочную перспективу, проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год, среднесрочный прогноз социально-экономического развития РФ, прогноз сводного финансового плана. Министерство финансов обладает и многими другими важными полномочиями в сфере составления бюджета (см. статьи 165, 231, 261, 274 и др.).
В условиях принципа единоначалия, действующего в системе органов исполнительной власти, полномочия Министерства финансов по существу принадлежат министру финансов, который единолично решает все перечисленные вопросы.
Бюджетный кодекс закрепляет и исключительные полномочия министра финансов РФ (статьи 166, 231, 261 и др. Бюджетного кодекса РФ).
В процессе разработки проекта федерального бюджета совершенно не участвует высший законодательный орган Российской Федерации - Федеральное Собрание. Согласно ст. 184 Бюджетного кодекса его палатам - Совету Федерации и Государственной Думе - по их запросам могут быть представлены в виде информации только основные характеристики федерального бюджета. Не принимают участия и органы законодательной и исполнительной власти субъектов федерации, федеральные и региональные отраслевые министерства и ведомства, которые знают положение дел в экономике и социальной сфере. Поэтому в федеральном бюджете практически нет положений, предусматривающих финансирование развития производства, строительство новых предприятий, реконструкцию и модернизацию действующих, создание новых технологий, развития социальной инфраструктуры, как это имеет место в других демократических социальных государствах с рыночной экономикой.
В современной Германии, являющейся, как и Россия, федеративным государством, выработана эффективная система формирования и использования государственного бюджета. Здесь проект бюджета составляется не в высоких кабинетах федерального Министерства финансов, а формируется снизу, начиная с местного самоуправления. Процедура следующая. Вначале органы местного самоуправления совместно с населением определяют, какие задачи должны быть решены в предстоящем году. Соотносят их с доходами и в случае, если они не могут самостоятельно решить тот или иной вопрос в связи с недостаточностью собственных финансовых, материальных, трудовых или иных ресурсов, выносят его на рассмотрение субъекта федерации - Земли.
Палата (представительный орган Земли), которая утверждает земельный бюджет, на основе анализа и учета положения дел в местных сообществах данной Земли принимает решение о предоставлении необходимых финансовых средств нуждающимся в них местным сообществам.
В случае если проблема, поднятая местным самоуправлением, имеет общерегиональное или даже государственное значение и не может быть профинансирована из бюджета Земли, она может быть вынесена на рассмотрение федерации.
Следует также отметить, что составление бюджета Земли происходит при непосредственном участии представителей всех местных сообществ, которые публично отстаивают свои предложения.
Аналогичным образом происходит формирование и проекта федерального бюджета. Оно происходит на заседании бундесрата (Совета земель), и на нем присутствуют главы земельных правительств, которые обосновывают свои предложения о необходимости внесения в федеральный бюджет дополнительного финансирования соответствующих Земель. На заседании бундесрата присутствует и канцлер - глава исполнительной власти Германии.
После обсуждения проект федерального бюджета утверждается бундесратом большинством голосов его членов и вносится на рассмотрение бундестага - законодательного органа ФРГ.
В связи с тем что в федеральном бюджете Германии находят отражение требующие решения экономические и социальные проблемы, он представляет собой многотомное издание, в котором указаны все конкретные объекты, находящиеся в разных регионах страны, финансируемые из федерального бюджета.
Такой порядок формирования федерального бюджета имеет несколько достоинств. Во-первых, он составляется на основе и с учетом реальных потребностей регионов и страны в целом. Во-вторых, финансирование региональных мероприятий закрепляется в законе о бюджете и производится в то время, когда предусмотрена их реализация. В-третьих, все показатели бюджета прозрачны и понятны гражданам, субъектам федерации и местному самоуправлению, не вызывают у них непонимания и несогласия, что нередко имеет место в нашем, российском бюджете и о чем, например, свидетельствует дискуссия, возникшая по поводу бюджетного финансирования на одном из заседаний Правительства между федеральным министром Г.Грефом и губернатором Нижегородской области В.Шанцевым.
Немецкая процедура формирования федерального бюджета может быть использована и у нас, в Российской Федерации. Так, формирование проекта бюджета субъекта федерации может производиться с учетом предложений местных сообществ, а федерального бюджета, соответственно, - с учетом потребностей субъектов федерации. При этом обсуждение местного бюджета должно происходить на открытом заседании представительного органа - собрании советников при участии районной администрации, сельских, поселковых и иных органов местного самоуправления. Бюджет субъекта федерации может обсуждаться и приниматься на заседании его законодательного органа при участии правительства субъекта федерации и представителей органов местных сообществ.
Аналогичным образом может формироваться и федеральный бюджет. Его проект предварительно может обсуждаться на Совете Федерации при участии представителей всех субъектов Федерации и Правительства РФ, которые представляют и обосновывают свои предложения для внесения в федеральный бюджет.
После принятия Советом Федерации проекта бюджета он может быть внесен в Государственную Думу для принятия закона о бюджете.
Можно также смоделировать и движение денежных бюджетных средств при формировании и использовании бюджета. Думается, что все они должны аккумулироваться в казначействе - соответственно федеральном, субъектах федерации и местном. Все доходы, поступающие в соответствующий бюджет, могут зачисляться на один счет, допустим, бюджет Российской Федерации, бюджет конкретного субъекта Федерации, бюджет муниципального образования.
С этого счета денежные средства могут перечисляться непосредственно их получателям, предусмотренным в бюджете, и в сроки, указанные в законе о бюджете. Счета этих получателей должны открываться в банках, наиболее близко территориально расположенных по отношению к получателям.
В настоящее время после принятия федерального закона о бюджете заложенные в нем финансовые средства распределяются органами исполнительной власти по конкретным получателям. Для чего в масштабе федерации Бюджетным кодексом предусмотрен Главный распорядитель бюджета, коим является Министерство финансов РФ, в субъектах Российской Федерации и местном самоуправлении - распорядители соответствующих бюджетов, которые составляют бюджетные росписи и распределяют средства бюджетов по их конкретным получателям.
Распорядители бюджетов наделены и другими полномочиями. Так, Главный распорядитель бюджетных средств утверждает сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений, распределяет лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, имеет право вносить изменения в утвержденную смету доходов и расходов бюджетного учреждения, осуществляет контроль за использованием бюджетных средств, имеет другие полномочия (см. пункты 1, 4, 5, 6, 8 ст. 158 Бюджетного кодекса РФ).
Аналогичными полномочиями наделены и распорядители бюджетных средств (ст. 159 Бюджетного кодекса).
В результате между казначейством и непосредственным получателем бюджетных средств, предусмотренным законом о бюджете, возникает посредник - орган исполнительной власти, который осуществляет нередко по своему усмотрению распределение бюджетных средств, что порой приводит к задержке их перечисления получателям. Перечисление денежных средств непосредственно казначействами будет способствовать устранению этого недостатка.
1 См.: Юридическая энциклопедия. М., 2001. С. 101-102.
2 Следует отметить, что положение данной статьи противоречит статье 184 Бюджетного кодекса, в которой сказано, что проект федерального бюджета составляет Правительство РФ.
