Сергей Быков: Конституционное правосудие: роль в обеспечении правовой системы РоссииНазад
Сергей Быков: Конституционное правосудие: роль в обеспечении правовой системы России
Правовой сепаратизм является опасным явлением, разрушающим государственность России. Не только в конкретных областях экономических, социальных отношений, но и в сфере конституционной самоидентификации субъектов Российской Федерации обнаруживается значительный удельный вес противоречий конституций (уставов) субъектов Федерации Конституции Российской Федерации. Так, упоминание о суверенитете субъекта Федерации содержится в конституциях и уставах 13 субъектов Российской Федерации; упоминание о гражданстве субъекта Российской Федерации - в 20; в конституциях Якутии, Чечни и Татарстана отсутствует признание себя в качестве субъекта Российской Федерации; в конституциях и уставах 55 субъектов Российской Федерации нет признания верховенства Конституции Российской Федерации и федерального законодательства; конституции и уставы 4 субъектов Российской Федерации (в том числе Московской области) содержат положения о наличии собственной денежной (финансовой) кредитной системы; конституции и уставы 25 субъектов Российской Федерации содержат упоминания о себе как о субъекте международного права.
Основным фундаментальным принципом, без которого не может нормально функционировать федеративное государство, является строгое соответствие всех принимаемых субъектами Федерации правовых актов федеральной Конституции. При этом должны неукоснительно соблюдаться требования статей 71, 72 и 76 Конституции Российской Федерации, в которых законодатель определил вопросы, по которым могут издаваться только федеральные законы и соответствующие им правовые акты субъектов федерации или только нормативные правовые акты субъектов Федерации.
Кроме того, нормальное функционирование федеративного государства невозможно при наличии отступлений от федерального законодательства в правотворческой практике субъектов Федерации. Сейчас идет интенсивный процесс создания правовых систем субъектов Российской Федерации. Они составляют существенную часть федеральной правовой системы. Наличие серьезных изъянов в законодательных актах, принимаемых в субъектах Федерации, может подорвать всю правовую систему, сделать ее неэффективной.
Наиболее типичными недостатками в нормотворческой деятельности субъектов Российской Федерации являются:
- издание субъектами Российской Федерации правовых актов по предметам ведения Российской Федерации в нарушение статей 71, 72 и 76 Конституции Российской Федерации;
- искажение в правовых актах субъектов Российской Федерации смысла федеральных законов или их переписывание "с поправками";
- издание актов, в которых представительные и исполнительные органы государственной власти нарушают конституционный принцип разделения властей;
- установление положений, ограничивающих закрепленные Конституцией Российской Федерации и федеральными законами права и свободы человека и гражданина.
О проблемах правового регулирования в субъектах Федерации в первую очередь свидетельствуют результаты анализа их основных правовых актов- конституций и уставов. Отклонения от конституционных требований, невыполнение конституционных задач порождают сомнения в способности Конституции оказывать эффективное воздействие на различного рода процессы (в том числе экономические и социальные). Между тем конституционная законность должна быть общероссийской (единой для всех субъектов федерации).
Российская Федерация обладает необходимыми юридическими механизмами и государственными институтами, которым по силам разрешить накапливающиеся противоречия между федеральным и республиканским законодательствами. Особую роль выполняют в этом процессе судебные органы, прежде всего Конституционный суд Российской Федерации. Конституционная судебная система играет важную роль в федеральных системах. Для федеральных систем характерно стремление поддерживать постоянное равновесие федеральных и региональных интересов, причем это равновесие находится под постоянной угрозой и его поддержание требует активных мер. Исторические корни конституциональной судебной системы лежат в функции посредничества и урегулирования конфликтов между федеральными властями и субъектами Федерации.
В качестве примеров признания Конституционным судом Российской Федерации неконституционными (недействительными) актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации можно привести Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 24 июня 1997 года N 9-П "По делу о проверке конституционности положений ст. ст. 74 (ч.1) и 90 Конституции Республики Хакасия", которым по запросу Президента Российской Федерации были признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации положения Конституции Республики Хакасия, устанавливающие так называемый ценз оседлости для участия в региональных выборах1.
Инициативу в обращении с запросом в Конституционный суд проявляла и Государственная Дума Российской Федерации в деле "О проверке конституционности отдельных положений ч.1 ст. 92 Конституции Республики Башкортостан; части первой ст. 3 Закона Республики Башкортостан "О Президенте Республики Башкортостан" (в редакции от 28 августа 1997 года) и ст.ст. 1 и 7 Закона Республики Башкортостан "О выборах Президента Республики Башкортостан", в результате рассмотрения которого были признаны неконституционными положения соответствующих правовых актов субъекта, устанавливающих цензы оседлости и возраста при участии в региональных выборах2.
Очевидно, что своими правовыми позициями Конституционный суд Российской Федерации активно содействует совершенствованию конституционного законодательства, как федерального, так и субъектов Федерации.
Конституционная судебная система федерации - это необходимый посредник и орган, принимающий окончательные решения. Однако конституционная судебная система может выполнять свои функции только и исключительно при условии, что ни система в целом, ни отдельные звенья и члены судебной системы не имеют определенной политической заинтересованности в исходе какого-либо конкретного дела. Политическая нейтральность является одним из ключевых факторов успешной работы Конституционного суда.
Конституционный суд Российской Федерации имеет достаточные правомочия для обеспечения большей согласованности законодательства субъектов Федерации с федеральной Конституцией и законодательством. Структура полномочий Конституционного суда по приведению в соответствие актов субъектов Федерации может быть представлена следующим образом: законодательные акты, целиком находящиеся в компетенции субъекта Федерации, могут проверяться федеральным Конституционным судом на предмет их соответствия федеральной Конституции в случае поступления жалоб от граждан и, в отдельных случаях, по инициативе судебных органов, если эти акты имеют силу закона. Анализ иных законодательных актов ограничивается аспектом нарушения прав и свобод граждан. Официальное мнение федерального Конституционного суда относительно толкования Конституции представляет собой еще один способ осуществить интеграцию законодательства субъектов Федерации и федерального права.
Однако что представляют собой решения Конституционного суда - акт негативного законодательства или же результат официального толкования, основанного на предоставленных Конституцией и законами, прежде всего федеральным конституционным законом "О Конституционном суде Российской Федерации", полномочиями? Дискуссия на данную проблему не является предметам настоящего исследования, однако следует упомянуть, что автор отрицает признание за решениями Конституционного суда характера так называемого "негативного законодательства". Подобное отрицание ни в коей мере не умаляет роли и характера решений Конституционного суда Российской Федерации в правовой системе страны. Конституционный суд Российской Федерации своими решениями и содержащимися в них правовыми позициями развивает теорию Конституции Российской Федерации, конституций республик и уставов субъектов Российской Федерации.
Не соглашаясь с судьей Конституционного суда Российской Федерации Н.В. Витруком в его определении решения Конституционного суда Российской Федерации как акта негативного законодательства, следует поддержать его определение правовых позиций Конституционного суда Российской Федерации, которые представляют собой "правовые выводы и представления Конституционного суда РФ как результат официального толкования Конституции РФ и интерпретации (истолкования) им конституционного смысла положений отраслевых (текущих) законов и других нормативных актов в соответствии с компетенцией Конституционного суда, которые снимают неопределенность в конкретных конституционно-правовых ситуациях и служат правовым основанием итоговых решений (постановлений) Конституционного суда РФ"3.
На основе изложенных в решениях Конституционного суда Российской Федерации правовых позиций оспоренные положения конституций (уставов) субъектов Федерации как не соответствующие Конституции Российской Федерации признаются утратившими силу, не могут применяться и подлежат отмене. В некоторых республиках уже начался процесс внесения соответствующих изменений в конституции, например, в Коми, Северной Осетии-Алании, Башкортостане. Тем не менее массив обращений, направляемых в Конституционный суд Российской Федерации, основанием для которых является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли положения конституций и уставов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации, значителен.
Невероятно возросший в последнее время объем законотворческой и иной нормотворческой деятельности не позволяет Конституционному суду оперативно рассматривать пропорционально возросшее число коллизий. В то же время негативная правоприменительная практика, порождаемая коллизиями нормативных правовых актов, ширится и наносит ущерб не только попавшим "в вилку противоречий" общественным отношениям, но и самому правосознанию общества.
Конституционное (уставное) правосудие становится реальностью для субъектов Российской Федерации. В ряде субъектов Российской Федерации конституционные (уставные) суды функционируют уже несколько лет. До начала 1997 года компетенция конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации регламентировалась исключительно региональным законодательством. Лишь с принятием федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации" этот вопрос стал предметом и федерального законодательства4.
Можно выделить следующие основные полномочия конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации в области поддержания единства правового пространства страны:
- контроль за конституционностью правовых актов субъекта Российской Федерации, его договоров с Российской Федерацией и другими субъектами, а также международных договоров;
- официальное толкование конституции (устава) субъекта Российской Федерации (кроме Карелии, Татарстана, Тывы, Алтайского и Красноярского краев, Московской и Томской областей);
- разрешение споров о компетенции между органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Специфическая особенность органов конституционной юстиции субъектов Федерации состоит в том, что они не входят в единую систему федеральных судов. Как правило, конституционные суды осуществляют последующий контроль, то есть контроль за конституционностью нормативных правовых актов, вступивших в законную силу. Так, статья 23 закона о Конституционном суде Республики Саха (Якутия) устанавливает, что он не вправе осуществлять предварительный контроль и рецензирование проектов договоров и нормативных актов, высказывать суждения о конституционности неподписанных договоров, не принятых нормативных актов, отсутствующей правоприменительной практики и несовершенных действий.
В то же время комитеты конституционного надзора Марий Эл и Чувашии осуществляют как предварительный, так и последующий контроль. В отличие от конституционных судов, комитеты конституционного надзора не приостанавливают действие неправомерных актов, а опротестовывают их перед парламентами. С момента обращения в орган конституционной юстиции действие оспариваемого акта приостанавливается.
Признание акта или отдельных его положений неконституционными предполагает аннулирование его действия (отдельных его положений) с момента принятия акта или с момента, определенного Конституционным судом. При этом отменяется действие всех других актов, основанных на законе, признанном неконституционным.
Сам характер полномочий Конституционного суда Российской Федерации, их широта определяется тем, что их реализация призвана разрешить определенные конфликты: 1) противоречия (конфликты) между федеральным и региональным законодательством; 2) споры о компетенции, которые могут возникать как по вертикали (споры о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации), так и по горизонтали (споры между органами государственной власти - федеральными и субъектов Федерации - Российской Федерации по отношению друг к другу). Такой спор может быть разрешен Конституционным судом лишь при отсутствии возможности его разрешения иным способом, на что указывает статья 93 федерального конституционного закона "О Конституционном суде Российской Федерации". На данное обстоятельство было обращено внимание и в Определении Конституционного суда Российской Федерации от 8 июня 2000 г. об отказе в принятии к рассмотрению ходатайства Московской областной Думы о разрешении спора о компетенции между Московской областной Думой и Московской городской Думой по определению состава территории.
Немаловажна и такая юридическая проблема: формально решения Конституционного суда касаются лишь того субъекта Российской Федерации, чей вопрос рассматривался на заседании. Однако в этих решениях речь идет об общих принципах, которые касаются государственной системы Российской Федерации в целом. Поэтому очевидна необходимость разработки юридически корректного механизма распространения решений Конституционного суда с частных случаев на общую практику. Наверное, это возможно частично сделать путем воспроизводства в Указах Президента Российской Федерации наиболее существенных положений из решений Конституционного суда Российской Федерации.
Следует отметить и процедурные вопросы, которые свидетельствуют о необходимости особой тщательности при рассмотрении на соответствие Конституции Российской Федерации конституций (уставов) субъектов Российской Федерации. Согласно части 2 статьи 21 федерального конституционного закона "О Конституционном суде Российской Федерации" Конституционный суд Российской Федерации исключительно в пленарных заседаниях разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации конституций республик и уставов субъектов Федерации, в то время как дела о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации Конституционный суд разрешает в заседаниях палат.
Надлежит развить предложения статьи 104 Конституции Российской Федерации, представляющей Конституционному суду, Верховному суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному суду Российской Федерации право законодательной инициативы по вопросам их ведения. Поскольку формулировка Конституции Российской Федерации относительно "вопросов ведения" судов весьма расплывчата и неконкретна, было признано, что одним из них, безусловно, является вопрос о преодолении коллизионности в законодательстве. В случае обнаружения противоречий в них перечисленные в статье 104 Конституции Российской Федерации суды могут использовать право законодательной инициативы для их устранения.
В определенных аспектах Конституционный суд Российской Федерации и Верховный суд Российской Федерации должны поделить, а в некоторых случаях, возможно, и распределить между собой конституционную юрисдикцию Федерации. В частности, Конституционный суд призван заниматься в основном правомочиями, а также законами и правовыми актами, в то время как за Верховным судом остается последнее слово в решениях о конституционности в единичных конкретных случаях. Будет исключительно интересно наблюдать за плодотворным диалогом этих двух судов как по фундаментальным, так и по конкретным вопросам толкования Конституции. Аналогичные вопросы могут возникнуть и в плане взаимоотношений между Конституционным судом Российской Федерации и конституционными (уставными) судами субъектов Федерации. Постоянное обсуждение методических вопросов права и толкования Конституции обеспечивает установление плодотворной атмосферы сотрудничества между этими судами, невзирая на необходимость более четкого разграничения полномочий. Анализ опыта работы верховных судебных органов в разных странах показывает, что формальное и неформальное сотрудничество между судебными органами может принести большую пользу.
1 Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 26. Ст. 3145.
2 См.: Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 27.04.1998 г. N 12-П // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 18. Ст. 2063.
3Витрук Н.В. Проверка конституций и уставов субъектов РФ на соответствие Конституции РФ в практике Конституционного суда РФ: опыт и проблемы //Конституционное законодательство субъектов РФ: проблемы совершенствования и использования в преподавании. Материалы научной конференции. 25-27 марта 1999 г. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1999. С. 30.
4 Подробнее см.: Митюков М.А. Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации //Аналитический вестник Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. N 20 (44). М., 1996. С. 25-27; Митюков М.А. Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации: вопросы компетенции //Журнал российского права. 1997. N 6. С. 21-28.
