Валерий Степанченко: О реформе местного самоуправления в Ямало-Ненецком автономном округеНазад
Валерий Степанченко: О реформе местного самоуправления в Ямало-Ненецком автономном округе
Местное самоуправление является важнейшей формой осуществления власти народа (населения). Любая страна не может считаться в полном смысле правовой и демократической, если население только принимает участие в выборах государственных (федеральных и региональных) эшелонов власти и своим волеизъявлением узаконивает только высших должностных лиц - президентов и губернаторов. Это необходимое, но недостаточное условие построения государства, ориентированного на нужды человека.
Для нормального функционирования демократического государства в целом необходимо наличие эффективного местного самоуправления[1]. Через местный уровень власти пролегает самый короткий и прямой путь к решению жизненно важных проблем граждан. Речь идёт не просто о власти, а о власти по месту жительства, не просто о защите прав человека, а об отстаивании конкретных интересов людей, живущих рядом (Председатель Совета Федерации С.М. Миронов)[2].
Ввиду важности вопроса о местном самоуправлении необходимо подчеркнуть, что традиционные формы народного самоуправления Российского государства, насчитывают более чем тысячелетнюю историю. Так, например, общеизвестным является обычай вечевого решения жизненно важных дел в Древней Руси. Вече, выражаясь современным языком, обладало широкими полномочиями, которые охватывали законодательную, исполнительную и судебную власть. Народным волеизъявлением решались вопросы введения и отмены налогов, войны и мира, избрание князя. Таким же способом определялась судьба пленных. Аналогичные вопросы решались и на казачьем круге в казачьих войсках[3].
Своеобразной формой российского варианта самоуправления являлись земства. Они начали зарождаться ещё в XVI-м веке, однако проведение радикальных реформ в этой сфере оказалось возможным только после отмены крепостного права. К началу ХХ-го века земства были наделены большими правами, часть из которых в настоящее время отнесена к государственным полномочиям. Например, в бюджетной сфере земства имели право облагать сборами земли, торгово-промышленные заведения, патенты Они извлекали доходы от принадлежащего земству имущества и капиталов. В сфере экономики земства привлекали кредиты, вели работы по улучшению земледелия, содействовали развитию кустарной деятельности, обеспечивали строительство дорог, в том числе железнодорожных. На уровне земств проводились статистические исследования, в которых изучались почвенно-климатические условия, земли, недвижимое имущество, промышленность, торговля. Эти и многие другие статистические данные были необходимы для совершенствования налогообложения, планирования доходных и расходных статей земского бюджета.
Другой формой народовластия в России, основанной на началах самоуправления, являлась сельская община. Можно особо выделить волостную общину (волость - территория с центром в виде достаточно большого населенного пункта). На своих собраниях-сходах жители волости выбирали старосту, решали вопросы о принятии в общину новых членов. В подавляющем большинстве случаев сход принимал решения не механическим большинством, а стремился к единогласию (консенсусу). Поэтому сложные вопросы обсуждались подолгу, многократно, в острых спорах. Мнения сходов складывалось под большим влиянием людей старшего поколения. В этом отношении преемственность накопленного в прошлом опыта и признание сложившегося мировоззрения молодыми людьми являлись характерными чертами общин. Волостная община самостоятельно ведала сбором податей, которые налагались на всю волость властью. Наряду с этим существовал выборный крестьянский суд. Волость занималась не только материальными сторонами жизни людей. Она обеспечивала удовлетворение духовных потребностей населения. Решения принимались относительно строительства церквей и школ, привлечения священнослужителей и учителей.
После 1917 года дореволюционные представления о местном самоуправлении как о негосударственной власти, как о форме самоуправления народа коренным образом изменились. Народная инициатива была заменена выборными органами - местными Советами народных депутатов. Фактически они представляли собой низовое звено единого государственного аппарата. Вертикально сформированные жесткие административно-партийные механизмы обладали такой силой, что любые решения местного Совета могли без достаточных правовых оснований, отменены "сверху". Судебная система в таких случаях не обеспечивала права, таким образом, выстроенного "местного самоуправления". Бесправное положение местных Советов вызывалось также тем, что они практически не имели собственной финансово-экономической базы. Основные ориентиры бюджетной политики на территориях, подведомственных местным Советам, устанавливались вышестоящими уровнями. За низовыми звеньями общегосударственной системы - местным самоуправлением, сохранялось право внесения в ограниченной сфере предложений и исполнение установленных предписаний.
Во второй половине 80-годов в мире и в СССР произошли важные события, повлекшие за собой изменение взглядов на советскую систему "народовластия".
Во-первых, в стране начали осуществляться процессы перехода от административных к преимущественно экономическим методам управления. Во-вторых, созрели предпосылки для демократизации общественных отношений и их законодательного регулирования. В-третьих, была принята Европейская хартия местного самоуправления[4]. В этом документе статья 2 провозглашала принцип, который требовал, чтобы местное самоуправление было признано в законодательстве стран и, по возможности, в их конституциях. Европейская хартия устанавливала основы существования местного самоуправления: автономную компетенцию, порядок осуществления полномочий, используемые для этого средства.
Следует подчеркнуть важную роль государства при формировании полноценной системы местного самоуправления. Высшие государственные органы должны были обеспечивать правовое регулирование всех вопросов становления и функционирования местного самоуправления, его экономическую и финансовую основу деятельности.
Первые практические шаги на пути становления новой системы местного самоуправления были зафиксированы 9 апреля 1990 года в Законе СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР"[5]. Закрепление основных международных принципов местного самоуправления было осуществлено Конституцией Российской Федерации. Дальнейшее развитие положений о местном самоуправлении строилось на основе федеральных законов, в частности, "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации".
В статье 12 Конституции Российской Федерации, относящейся к основам конституционного строя России, закреплено важное положение о том, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий может самостоятельно решать все вопросы жизнеобеспечения населения. Там же прописано, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Это означает не только наличие исключительной компетенции местного самоуправления, в которую не могут вторгаться федеральные и региональные органы государственной власти, но также в соответствии с частью 3 статьи 126 Гражданского кодекса Российской Федерации[6] разделенную ответственность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по своим обязательствам. Расширение принципов статьи 12 дано в главе 8 Конституции Российской Федерации, которая в свою очередь содержательно развернута в ряде федеральных законов, в том числе устанавливающих принципы и организацию местного самоуправления в Российской Федерации.
В этой статье определена сущность местного самоуправления, которая сводится к тому, что население или выборные им органы самостоятельно решают все вопросы местного значения. Это означает, что никакие другие органы и должностные лица не вправе вмешиваться в установленные законом рамки и сферы деятельности местных сообществ. Данная конституционная гарантия подкреплена другими конституционными правами местного самоуправления в сферах формирования местного бюджета, установления местных налогов и сборов, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью и в других[7].
Следует обратить внимание на одну форму самоуправления, которая не отражена в нормах Конституции Российской Федерации, но зафиксирована в соответствующих федеральных законах и в Законе автономного округа от 7 февраля 2001 года N 4-ЗАО "О территориальном общественном самоуправлении в Ямало-Ненецком автономном округе".[8] В этих законах предусматривается возможность по месту жительства граждан (улица, микрорайон) или на более обширной части муниципального образования создавать систему территориального общественного самоуправления. Эта форма самоуправления основана на добровольной организации самих граждан. Территориальная система самоуправления, призвана ещё более приблизить власть к интересам жителей конкретного городского микрорайона или посёлка, чем органы местного самоуправления. В рамках этой системы люди могут самостоятельно и под свою ответственность осуществлять собственные инициативы в решении волнующих их вопросов местной жизни. Для граждан предусмотрено также право на создание ими органов территориального общественного самоуправления. Территориальное самоуправление способно компетентно решать незначительный, но прагматический круг вопросов, важных для улучшения жизни людей. Местное самоуправление и территориальное общественное самоуправление дополняют друг друга и позволяют сконцентрироваться на решении характерных для каждого из них уровня задач, а также рационально использовать для этих целей, имеющиеся в распоряжении ресурсы.
Раскрывая целевое содержания местного самоуправления необходимо отметить, что его самостоятельность, как и самостоятельность любой другой системы в рамках единой государственности, относительна. Это связано с тем, что, включаясь в общую систему общественного порядка, органы местного самоуправления вынуждены взаимодействовать со многими институтами государственной власти, хозяйствующими и иными субъектами правоотношений, законные права которых они обязаны учитывать в своей деятельности. Поэтому расширению самостоятельности местного самоуправления до "необъятных" размеров объективно препятствуют различные ограничители. Эти ограничители не ущемляют права местных сообществ потому, что являются достаточно рациональными и создают условия для согласованного функционирования и развития разнообразных общественных и государственных систем, которые возникают в гражданском обществе.
Одновременно надо указать на то, что самостоятельность местного самоуправления не является замкнутой на решение собственных вопросов. Органы местного самоуправления постоянно участвуют в процессах государственного ранга, связанных с формированием государственной политики в сфере обеспечения прав и законных интересы населения. В частности, они могут обращаться в органы государственной власти автономного округа с предложениями по изменению действующего законодательства или инициированию новых законов о местном самоуправлении.
В целях обеспечения гарантий самостоятельности местного самоуправления федеральные законы устанавливают границы административного контроля над деятельностью их выборных органов со стороны государственных органов, в том числе путем запрета на вмешательство в оперативно-хозяйственную деятельность органов местного самоуправления.
Реализуя Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"[9] в Государственной Думе Ямало-Ненецкого автономного округа был разработан перечень мероприятий по реализации указанного закона[10], который в настоящее в основном практически выполнен. В автономном округе законами установлено новое территориальное деление, границы муниципальных образований, а их административные центры наделены определённым статусом. Приняты законы автономного округа "Об осуществлении местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях в Ямало-Ненецком автономном округе"[11], "Об установлении наименований органов местного самоуправления муниципальных образований в Ямало-Ненецком автономном округе" и ряд других необходимых законов о передаче части полномочий органов государственной власти округа местному самоуправлению.
В результате проделанной работы в автономном округе стало 58 муниципальных образований (45 вновь образованных), из них:
городских округов - 6;
муниципальных районов - 7;
городских поселений - 7;
сельских поселений - 38.
Все они имеют соответствующие уставы, зарегистрированные в установленном порядке, и внесены в государственный реестр[12]. В целом по Уральскому федеральному округу муниципальных образований насчитывается 1351. В Ханты-Мансийском автономном округе - Югре - 106, Тюменской области - 319, Курганской области - 458, Челябинской области - 317 и Свердловской области - 93[13].
Вместе с тем, вопросы реализации реформы местного самоуправления не однозначны и до настоящего времени вызывают полемику и, на мой взгляд, небезосновательную. Свою позицию о проблемах реформы местного самоуправления на современном этапе его развития автор высказывал в октябре 2004 года на межрегиональной научно-практической конференции в Барнауле[14].
Полагаю, что процесс государственного строительства не может осуществляться в отрыве от других направлений развития российской государственности, а учитывая роль и место местного самоуправления на пути к переходу Российской Федерации к устойчивому развитию и повышению её конкурентоспособности, становление и развитие местного самоуправления в современных условиях становится одной из приоритетных задач.
Российский опыт организации местного самоуправления имеет многовековые исторические традиции. Начиная с первых государственных образований на территории Руси, местное самоуправление играло системообразующую роль в формировании российской государственности. Вместе с тем в середине 90-х годов прошлого века возрождение местного самоуправления в России, к сожалению, пошло не "снизу", как это исторически происходило в западных странах, а по инициативе "сверху", затратив немалый административный ресурс. При этом опыт, накопленный властью, при вступлении в силу Закона РСФСР от 6 июля 1991 года N 1550-1 "О местном самоуправлении в РСФСР"[15] практически не нашел должного применения.
Являясь участником тех перемен, как представитель местных органов и государственных органов власти субъекта федерации, полагаю, что основным и, может быть, наиболее принципиальным недостатком реформы тех лет был отказ от поэтапного введения местного самоуправления, так как Федеральный закон "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ[16] вводил местное самоуправление в течение трёх месяцев (ст. 55). Эффекта эта поспешность не принесла. А на деле получилось так, что для реализации Закона в полном объёме требуемых условий создано не было.
Поэтому основой местного самоуправления оставались ранее существовавшие принципы административно-территориального деления, на которых ранее и строилась система государственной власти и управления. Не было принято во внимание то, что прежнее административно-территориальное деление создавалось для других целей и не было приспособлено для "размещения" в этих рамках системы муниципальных образований. В этой связи и предложенная в 2003 году новым законом двухуровневая система муниципальных образований не в полной мере отвечает особенностям субъектов федерации, особенно с труднодоступными территориями. На что неоднократно обращала внимание Государственная Дума Ямало-Ненецкого автономного округа.
К сожалению, государственная политика в области развития местного самоуправления не учитывала необходимость разграничения полномочий органов государственной власти и местного самоуправления на качественно новых основаниях, то есть необходимость выстраивания новых отношений между системой органов государственной власти и местного самоуправления. Согласно соответствующей Европейской хартии местное самоуправление должно иметь широкую автономию в отношении своей компетенции, порядка и средств ее осуществления при максимальном приближении к населению. А это в нынешних экономических рамках и сложившихся реалиях не везде возможно.
По-видимому, на начальном этапе становления местного самоуправления в Российской Федерации его инициаторами не в полной мере осознавалась должная роль государства в этом процессе. А это было необходимо уже потому, что некоторые вопросы без участия государства не могли быть решены на местном уровне. В этот период государство играло роль доброжелательного, но стороннего наблюдателя, не мешающего, но и не помогающего его развитию, взвалив все проблемы становления местного самоуправления на субъекты федерации, переживавшие в то время не лучшие времена.
Поэтому необходимость решения данных проблем и обусловила переход от эпизодических мер федеральной государственной поддержки развития местного самоуправления к сегодняшней попытке по созданию необходимых условий дальнейшего развития местного самоуправления. При этом наиболее проблемными по-прежнему остаются вопросы разграничения полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, обеспечение развития межбюджетных отношении, создание системы взаимной ответственности органов местного самоуправления и государства.
В ходе обсуждения в федеральном парламенте проекта федерального закона "Об общих принципах местного самоуправления Российской Федерации" одним из самых дискуссионных вопросов стал вопрос о возможности регулирования прав граждан по вопросам местного самоуправления региональным законодательством. Ведь концепция закона предполагала, что практически все правовое регулирование по вопросам организации местного самоуправления будет осуществляться непосредственно федеральным законодательством и правовыми актами федеральных органов государственной власти, оставляя субъектам федерации лишь исполнительные полномочия. Убежден, что односторонний подход, в соответствии с которым региональное законодательство вообще исключается из решения этих проблем, неприемлем. Государственная политика в области развития местного самоуправления должна быть достаточно разнообразной и гибкой с предоставлением резерва для детализации содержания федерального закона и процедур его применения законодательством субъектов Российской Федерации. Данную позицию ямальские парламентарии методично отстаивали на всех стадиях рассмотрения обсуждавшегося законопроекта. В частности, высказали ее и в отзыве Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа на проект федерального закона N 280514-3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 29 января 2003 года[17]. Нельзя сказать, что наш голос и голоса регионов были услышаны полностью, но часть принципиальных положений законопроекта была принята с учетом мнения субъектов федерации и автономного округа.
В связи со вступлением в силу федеральных законов N 131, 95, 122 необходимо пересмотреть практически все законодательство автономного округа по вопросам местного самоуправления, а это более трех десятков законов, которые представляют собой стройную, логически взаимосвязанную и исторически оправдавшую себя систему. Выборочное изменение разрушит ее, создав правовой вакуум и коллизии, которые неизбежно отразятся на жителях автономного округа. Ведь федеральный закон предусматривает не устранение выявленных временем и практикой государственного строительства проблем развития местного самоуправления, а принципиальное реформирование местного самоуправления, придание ему особой роли развития гражданского общества в России.
Поэтому перед парламентариями Ямала, прежде всего, стоит задача планомерно, взвешенно и главное в интересах населения реализовывать положения данного закона, сглаживая те шероховатости и пробелы, которые существуют, и проблемы, которые неизбежно возникнут в переходном периоде. С этими трудностями уже столкнулись региональные власти в процессе реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"[18].
Стремясь в полной мере реализовывать потенциал муниципальных образований и учитывая прежний опыт, федеральный центр предусмотрел переходную программу, рассчитанную на поэтапное реформирование местного самоуправления в течение ближайших 2-х лет. Закон предусматривает, что основные мероприятия по реформированию должны быть осуществлены силами субъектов федерации и муниципальных образований. При этом существующая последнее время тенденция увеличения федеральной составляющей в налоговых отчислениях и сокращение доходной части бюджетов субъектов федерации и муниципальных образований в значительной мере уменьшает возможности по реализации на местах данного закона.
Субъектам Российской Федерации до 1 января 2005 года необходимо было определить количество и установить границы муниципальных образований, решить вопрос по вхождению населённых пунктов в состав муниципального образования и разграничению их территорий. К сожалению, такая западная модель местного самоуправления не учитывает сложные природно-климатические условия, значительную удалённость поселений друг от друга, сложную транспортную схему, а также исторически сложившееся административное деление на города и районы, характерные не только для Крайнего Севера, но и для многих малонаселённых регионов России.
Учитывая, что в соответствии с этим законом территорию поселения составляют не только исторически сложившиеся земли населённых пунктов, но и прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населением, рекреационные земли, земли для развития поселения, то при установлении границ во вновь образованных муниципальных образованиях возможен конфликт интересов, связанных с их территориальной обеспеченностью. Такие примеры есть и в Ямало-Ненецком автономном округе, решение которых реализуется через проведение соответствующих референдумов. Первые из них прошли 26 сентября 2004 года.
Следующей проблемой является то, что до 1 января 2006 года собственность субъекта федерации, необходимую для решения вопросов местного значения, предполагается безвозмездно передать муниципалитетам, так как этот вопрос неразрывно связан с важнейшей проблемой финансового обеспечения деятельности местной власти.
Вместе с тем предприятия и организации, способные пополнять местный бюджет, существуют далеко не во всех населенных пунктах, а, учитывая, что законом установлены ограничения по вхождению поселений в муниципальные образования, обеспечение муниципальных образований необходимыми ресурсами, исходя из объема и характера поставленных задач, а так же требований эффективности и экономики, остается под большим вопросом.
Хотя органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, существует объективная необходимость до 1 ноября 2005 года завершить процесс распределения государственных полномочий по уровням власти в соответствии с реальными возможностями конкретных типов муниципальных образований. При этом возможность передачи государственных полномочий как Российской Федерации, так и субъектов федерации будет напрямую зависеть от способности муниципальных образований в полном объеме их исполнять. Следует отметить то, что для решения данной проблемы федеральным законом установлена правовая основа и четко определены ограничения в передаче полномочий, но ресурсный потенциал различен и будет зависеть от территориальной и экономической обеспеченности муниципальных образований.
Кроме того, в связи с принятием поправок в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и происходящими в настоящее время изменениями в распределении полномочий и доходов бюджетов между Российской Федерации и ее субъектами сложно однозначно и исчерпывающе определить те полномочия субъекта федерации, которые необходимо будет передать органам местного самоуправления. А для автономных округов, входящих в состав области (края), этот вопрос особенно актуален.
Понимая это и осознавая меру ответственности перед населением Ямало-Ненецкого автономного округа, органы государственной власти Ямала работу по поиску решения вопросов, связанных с реформированием местного самоуправления, начали не со дня принятия закона федеральным парламентом, а раньше, и поэтому необходимость выстраивания новых отношений государства с органами местного самоуправления не вызвала на Ямале растерянности. Однако основные дебаты развернулись вокруг представлений о роли и месте местного самоуправления в системе публичной власти и концепции её развития. Еще в конце прошлого года, начиная с момента внесения законодательной инициативы Президентом Российской Федерации, когда стали ясны основные черты государственной политики в отношении местного самоуправления, в автономном округе началась работа по поиску оптимальных решений его реализации и поэтапному изменению окружного законодательства. Первые результаты этой деятельности уже видны.
В настоящее время определены статусы административных центров и установлены границы практически всех муниципальных образований различного уровня, а их теперь 58.
На заседании Государственной Думы Ямала 29 сентября 2004 года приняты законы "Об установлении наименований органов местного самоуправления муниципальных образований в Ямало-Ненецком автономном округе", "Об осуществлении местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях в Ямало-Ненецком автономном округе"[19]. В дальнейшем разработаны и приняты законы автономного округа "Об условиях контракта с главой местной администрации муниципального района (городского округа) в Ямало-Ненецком автономном округе", "О порядке осуществления права законодательной инициативы представительным органом местного самоуправления в Ямало-Ненецком автономном округе", "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере социальной поддержки и социального обслуживания населения Ямало-Ненецкого автономного округа", "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Ямало-Ненецкого автономного округа по предоставлению начального и среднего профессионального образования", а также ряд других законов. Рассмотрен пакет документов о признании утратившими силу некоторых законов, которые с 1 января 2005 года будут противоречить федеральному законодательству.
Вместе с тем реализация реформы местного самоуправления выявила и ряд проблемных вопросов, которые не разрешимы без изменения федерального законодательства. Для оперативного решения этих проблем в Государственной Думе Ямало-Ненецкого автономного округа совместно со службами администрации автономного округа создана рабочая группа по разработке проектов федеральных законов и внесению их в дальнейшем в качестве законодательной инициативы в установленном порядке.
В целом же работа проводится серьёзная, основательная, долгосрочная и с обязательным участием населения.
Прошедшее время показало, что озабоченность, высказанная тогда и создание рабочей группы, даёт результаты в становлении органов местного самоуправления на Ямале с учётом его территориальных, климатических и экономических особенностей.
В соответствии с Законом автономного округа от 6 декабря 2005 года N 87-ЗАО "О порядке решения вопросов местного значения вновь образованных поселений в Ямало-Ненецком автономном округе в 2006 году"[20] 14 вновь образованных поселений из 45 имеют самостоятельные бюджеты. Доходы и расходы других вновь образованных поселений являются составными частями бюджетов соответствующих муниципальных районов.
Бюджеты муниципальных районов и городских округов на 2006 год в автономном округе утверждены с дефицитом, в отличие от бюджетов 14-ти вновь образованных поселений, которые являются сбалансированными.
Решения представительных органов вновь образованных поселений об установлении земельного налога, налога на имущество физических лиц, об утверждении местных бюджетов на 2006 год приняты в сроки, установленные действующим законодательством. Помимо этого, органами местного самоуправления муниципальных образований автономного округа были приняты иные нормативные правовые акты, необходимые для осуществления их деятельности, в их числе:
положение об организации бюджетного процесса;
порядок ведения реестра расходных обязательств;
порядок предоставления из местных бюджетов бюджетных кредитов юридическим лицам;
порядок формирования, размещения, исполнения и контроля над исполнением муниципального заказа;
порядок составления перспективного финансового плана;
положение о неналоговых доходах местных бюджетов.
Органы местного самоуправления десяти из четырнадцати вновь образованных поселении, имеющих самостоятельные бюджеты, в установленном порядке пёредали часть своих полномочий для их осуществления органам местного самоуправления муниципальных районов, в состав которых они входят.
Между органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления остальных вновь образованных поселений, входящих в состав их территорий, заключены соглашения о передаче полномочий по решению вопросов местного значения поселений. Вновь образованные поселения Красноселькупского, Шурышкарского, Надымского районов осуществляют одинаковый объём переданных полномочий. В поселениях Тазовского и Пуровского районов перечень полномочий утвержден дифференцированно для каждого из поселений.
В результате прошедших в 2005 году выборов в органы местного самоуправления избраны главы и сформированы представительные органы 45-ти вновь образованных поселений. При этом Главы сельских поселений являются одновременно председателями Собраний депутатов. Во вновь образованных поселениях приняты основные правовые акты, необходимые для деятельности органов местного самоуправления.
В соответствии с федеральным законодательством осуществляется передача имущества автономного округа, предназначенного для решения вопросов местного значения в собственность органам местного самоуправления муниципальных образований.
До 2006 года включительно органам местного самоуправления городских округов передано 3858 объектов имущества автономного округа, ещё 42 объекта имущества подготовлены к приёму-передаче. В собственность органов местного самоуправления муниципальных районов передано 3407 объектов имущества автономного округа, оставшиеся 146 объектов имущества подготовлены к приёму-передаче.
В собственность органов государственной власти автономного округа органами местного самоуправления городских округов и муниципальных районов передано 344 объекта имущества, предназначенного для осуществления государственных полномочий автономного округа, 44 объекта имущества подготовлены к приёму-передаче.
В 2006 году в автономном округе разработан законопроект "О порядке решения вопросов местного значения во вновь образованных поселениях в 2007 году". Согласно данному проекту закона с 1 января 2007 года вновь образованные поселения будут самостоятельно осуществлять все полномочия по решению вопросов местного значения.
Осознавая важность определения правовой основы местного самоуправления, и, учитывая его основное определение в действующем федеральном законодательстве и законодательстве Ямало-Ненецкого автономного округа, в Устав (Основной закон) автономного округа была внесена поправка, исключившая часть норм, урегулированных в указанных выше федеральных законах и законах автономного округа. При этом в статье 76 Устава (Основного закона) автономного округа были определены полномочия органов государственной власти автономного округа в области местного самоуправления.
К ним отнесено правовое регулирование следующих вопросов: организации местного самоуправления в порядке и в случаях, которые установлены федеральным законодательством; прав и обязанностей, ответственности органов местного самоуправления по предметам ведения автономного округа, а так же в пределах полномочий органов государственной власти автономного округа по предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов; прав и обязанностей, ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц органов местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами автономного округа в порядке, установленном федеральным законом. При этом Устав чётко установил, что осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти автономного округа в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления автономного округа допускается только в случаях и порядке, который установлен Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и принимаемыми в соответствии с ними законами автономного округа (часть 2, ст. 76).
Характеризуя сущность целей местного самоуправления, уместно остановится на еще одном аспекте, имеющем принципиальное значение для автономного округа.
Следует отметить, что в утверждении различных форм местного самоуправления важнейшую роль играет закрепление (сохранение) местных обычаев и традиций. Законодательство Российской Федерации признало необходимость учета местных обычаев и традиций, которые связываются с особенностями образа жизни и организацией местного самоуправления на конкретных территориях. Кроме того, нормы действующего законодательства создали достаточную правовую основу для практического учета местных обычаев и традиций в современных условиях. Местные обычаи и традиции являются базовыми для удовлетворения потребностей коренных малочисленных народов Севера, этнических общностей, проживающих в автономном округе. Но обычаи и традиции имеют большое значение также и для других людей, представляющих многонациональное население автономного округа. Существующие в действующем федеральном законодательстве гибкие формы местного самоуправления дают сегодня возможность закреплять многообразные исторически сложившиеся этнокультурные запросы населения. И это, безусловно, находит отражение в законодательстве Ямало-Ненецкого автономного округа, регулирующего вопросы местных сообществ на территории Ямала и отражающего самобытность социально-экономического и культурного развития коренных малочисленных народов Крайнего Севера, прежде всего в части защиты их исконной среды обитания, традиций, народных способов хозяйствования и промыслов.
Отмеченные принципы взаимоотношений с коренным населением нашли подтверждение в таких законах автономного округа как: "О защите исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Севера в Ямало-Ненецком автономном округе"; "О государственной поддержке общин коренных малочисленных народов Севера Ямало-Ненецкого автономного округа"; "Об особо охраняемых природных территориях Ямало-Ненецкого автономного округа"; "Об объектах культурного наследия Ямало-Ненецкого автономного округа"; "О государственной поддержке национально-культурных автономий в Ямало-Ненецком автономном округе" и ряда других нормативных правовых актов как Государственной Думы Ямала, так и администрации и Губернатора автономного округа.
Местное самоуправление - это то, что делают на местах сами люди через избранные ими органы. И в этой связи, целью реформы местного самоуправления должно быть осознание населением того, что люди сами хозяева своего посёлка, села, города, района, и, исходя из этого, и должны действовать на своей территории как региональные хозяева, имеющие для этого права, волю и финансы.
___________________________
[1] Местное самоуправление в зарубежных странах (Информационный обзор). Под общей редакцией Н.П. Медведева, А.И. Ракитова, А.Ю. Фёдорова, В.В. Бенкевича, С.И. Жупанова. - М.: Юрид. лит., 1994, С.5.
[2] Кулаков А.В. Вновь образованные муниципальные образования: с чего начать: в помощь депутатам вновь образованных муниципальных образований-поселений. - М.: Ключ - 2005, С. 3.
[3] Степанченко В.И. Казачьему роду нет переводу. С. - Петербург: ООО "Полиграф Стайл", 2000.
[4] Местное самоуправление в зарубежных странах (Информационный обзор). Под общей редакцией Н.П. Медведева, А.И. Ракитова, А.Ю. Фёдорова, В.В. Бенкевича, С.И. Жупанова. - М.: Юрид. лит., 1994, С.71 - 78.
[5] Емельянов Н.А. Становление местного самоуправления в России: конституционные нормы и реальность. - Тула: ТИГИМУС, 1997, С. 8 - 10.
[6] Сборник законодательства Российской Федерации. 5 декабря 1994, N 43. Ст. 3301.
[7] Муниципальное управление: Учебник. - М.: ФГНУ "Российский научный центр государственного и муниципального управления", 2003, С. 39 - 110.
[8] Ведомости Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа, январь 2001, N 1/1.
[9] Собрание законодательства Российской Федерации, октябрь 2003, N 40, Ст. 3822.
[10] Ведомости Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа, октябрь 2003, N 8, С. 113 - 118.
[11] Ведомости Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа, сентябрь 2004, N 6/2, С. 42.
[12] Ведомости Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа, сентябрь 2004, N 6/1, С. 27 - 28.
[13] Из информации Главного управления Минюста России по Уральскому федеральному округу от 17 апреля 2006 года N 04-1812-Ф, С. 12 - 13// Архив Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа.
[14] Степанченко В. И. "О проблемах реформы местного самоуправления на современном этапе его развития// Федерализм и местное самоуправление в России и Германии: современные тенденции развития: материалы международного научно-практического семинара 1 - 2 октября 2004 года. Отв. редактор В.В. Невинский. - Барнаул: Изд. Алтайского университета 2004, С. 175 - 181.
[15] Ведомости Совета народных депутатов и Верховного Совета РСФСР, 18 июля, N 29, Ст. 1011.
[16] Собрание законодательства Российской Федерации, 28 августа 1995, N 35, Ст. 3506.
[17] Ведомости Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа, февраль 2003, N 2, С. 50 - 72.
[18] Собрание законодательства Российской Федерации, 6 октября 2003, N 40, Ст. 3822.
[19] Ведомости Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа, сентябрь 2004, N 6/1, 6/2.
[20] Ведомости Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа, ноябрь - декабрь 2005, N 10/2.
