Совместное осуществление полномочий: принципы и практикаНазад
Совместное осуществление полномочий: принципы и практика
Вопрос о правовой практике разграничения полномочий между федеральными органами власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации продолжает оставаться одним из острейших вопросов, от правильного решения которого во многом зависит дальнейшее укрепление российской государственности, развитие прочных федеративных отношений. Важнейшей задачей является завершение работы, начатой Президентом Российской Федерации В.В. Путиным. В.В.Путин отметил в своем Послании Федеральному Собранию 3 апреля 2001 г., что период "расползания" государственности позади. Дезинтеграция государства, о которой говорилось в предыдущем Послании, остановлена1. По мнению главы государства, "обязательное условие успеха стратегических преобразований - наведение порядка в отношениях между федеральными и региональными органами власти; отсутствие четкого разграничения полномочий, а также работоспособного механизма взаимодействия и между уровнями власти приводит к большим экономическим и социальным потерям"2.
В целом соотношение правовых систем Российской Федерации в части, касающейся предметов их совместного ведения, должно базироваться на следующих положениях:
а) предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации является вопрос государственной деятельности, решение которого осуществляется на основе полномочий, возложенных как на федеральные органы государственной власти, так и на органы государственной власти субъектов Российской Федерации;
б) перечень предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации определяется Конституцией Российской Федерации и может быть изменен путем внесения поправок в Конституцию Российской Федерации;
в) федеральные законы, изданные по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, имеют прямое действие на территории Российской Федерации, включающей в себя территории всех субъектов Российской Федерации. Установление субъектами Российской Федерации каких-либо правил и процедур ратификации федеральных законов, изданных по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не допускается;
г) субъекты Российской Федерации осуществляют самостоятельное правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации с учетом разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
д) законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации, принятые органами государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах их полномочий, являются обязательными и для федеральных органов государственной власти;
е) законы и иные нормативно-правовые акты субъекта Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, изданным по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В случаях противоречия между ними действует федеральный закон, изданный по предмету совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации;
ж) при необходимости срочного принятия субъектом Российской Федерации закона по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации может принять закон субъекта Российской Федерации до издания федерального закона по предмету совместного ведения. Закон субъекта Российской Федерации по предмету совместного ведения Российской Федерации после издания федерального закона по данному предмету ведения должен быть приведен в соответствие с ним;
з) нормативно-правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения могут издаваться на основе закона субъекта Российской Федерации до принятия по этим предметам нормативно-правовых актов федеральных органов исполнительной власти. После издания федерального закона по данному предмету совместного ведения нормативно-правовые акты органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации приводятся в соответствие с ним;
и) целесообразно установить порядок, при котором органы исполнительной власти Российской Федерации и субъекта Российской Федерации получают право издавать по предметам совместного ведения Российской Федерации совместные нормативно-правовые акты, имеющие прямое действие на территории субъекта Российской Федерации;
к) за субъектами Российской Федерации целесообразно признавать право не осуществлять правовое регулирование по отдельным предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Органы исполнительной власти двух или нескольких субъектов Российской Федерации при участии или с согласия федеральных органов исполнительной власти могут принимать единый нормативно-правовой акт по предмету совместного ведения, имеющий прямое действие на их территории.
Недостаточное законодательное разграничение полномочий между различными уровнями государственной власти приводит к перекосам в действующем законодательстве, принятию субъектами Российской Федерации нормативных правовых актов, регулирующих вопросы, отнесенные к исключительному ведению Российской Федерации либо к полномочиям Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также к вмешательству федеральных органов государственной власти в полномочия субъектов Российской Федерации.
Говоря о региональных нормативных правовых актах, следует констатировать, что среди них выделяются:
- акты, принимаемые в соответствии с федеральными законами по предметам совместного ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов;
- акты, принимаемые субъектом РФ самостоятельно, по предметам своего исключительного ведения;
- акты, принимаемые по согласованию с федеральным законодателем, по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов3.
Конституция Российской Федерации ограничивает пределы правотворчества субъектов Российской Федерации. Согласно Конституции, в ведении Российской Федерации находятся: судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности. Это значит, что по данным вопросам в республиках не могут приниматься республиканские правовые акты и не могут формироваться такие отрасли права, то есть республиканская правовая система носит ограниченный характер.
Ст. 72 (п. "к") Конституции Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относит административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды. В этих направлениях в республиках могут приниматься правовые акты, но в определенных рамках, пределы которых определяются законодательной деятельностью федеральных органов. Однако субъекты Российской Федерации имеют и самостоятельность в правотворчестве. В ст. 76 (ч. 4) Конституции Российской Федерации подчеркнуто, что вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Это пространство может заполняться правовыми актами, нормы которых составляют основной скелет правовой системы субъектов России.
Закрепляя в статьях 71 и 72 Конституции России предметы ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов, законодатель в статье 73 устанавливает, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения "субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти".
Многие федеральные законы, принятые по предметам совместного ведения, конкретизируют конституционные положения о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти. За десять лет после принятия Конституции Российской Федерации удалось с огромным трудом принять два базовых федеральных закона: "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти в субъектах Российской Федерации". Такое запаздывание объясняется нежеланием как части региональных элит, так и первого президента страны устанавливать "общие правила игры" для всех субъектов Федерации. Предпочтение отдавалось действиям "праву сильного".
Принятие этих законов позволило:
- создать единый механизм разграничения предметов ведения и полномочий между Центром и регионами;
- закрепить первенство федеральных законов перед договорами и соглашениями с регионами;
- определить демократическую процедуру подготовки и принятия договоров и соглашений между Центром и регионами с участием не только руководителей исполнительной власти, но и законодательных собраний регионов и Совета Федерации;
- обязать все субъекты Федерации, ранее подписавшие договоры и соглашения с федеральным центром, в течение трех лет привести их в соответствие с федеральными законами;
- дать право Президенту Российской Федерации и Правительству не продлевать договоры и соглашения, которые не соответствуют Конституции Российской Федерации и российскому законодательству;
- упорядочить и сбалансировать отношения между законодательными и исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации;
- установить обязательным для регионов конституционное положение о том, что руководитель субъекта Федерации может быть избран не более чем на два срока.
Разграничение полномочий должно осуществляться в соответствии с Федеральным законом N119 от 24 июня 1999 г. "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов Федерации". Вопреки правовой логике, предполагающей, что сначала должен быть разработан и принят закон, регулирующий процедуру разграничения полномочий и предметов ведения, а затем уже начата сама процедура разграничения полномочий, в России с момента начала разграничения полномочий до принятия закона прошло более 5лет.
Рассматриваемый федеральный закон закрепляет ряд важнейших положений государственного строительства:
- федеральные законы, конституции республик и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, договоры, соглашения не могут изменять установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения;
- положения договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий должны соответствовать Конституции РФ и федеральным законам;
- не могут быть приняты федеральные законы и законодательные акты субъектов Российской Федерации, заключены договоры и соглашения, если они ведут к изменению конституционно-правового статуса субъектов Федерации, нарушению установленных Конституцией РФ прав и свобод личности, нарушению государственной целостности РФ и единства системы государственной власти в РФ.
Практика разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти Республики Бурятия началась в 1995 г. с момента подписания Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Бурятия. Договор определяет отношения федерального центра и республики в организации условий экономической деятельности и природопользования на территории, прилегающей к озеру Байкал, по разработке и реализации федеральных программ социально-экономического развития зоны Байкало-Амурской магистрали и территорий, приравненных к районам Крайнего Севера. В соответствии с этим Договором подписан ряд соглашений между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Бурятия.
Федеративная форма государственного устройства России предполагает согласованное развитие двух уровней российского законодательства: федерального и субъектов Федерации. В соответствии с Конституцией Российской Федерации в нашей стране существует как федеральное законодательство, так и законодательство субъектов Федерации, включающее законы и иные нормативные правовые акты (п.2,4 ст.76). При этом необходимо отметить, что наличие регионального законодательства, существующего наряду с федеральным, стало возможным после принятия действующей Конституции Российской Федерации.
При этом в региональном законодательстве ведущая роль принадлежит законам. Именно они обладают второй по значимости после конституции или устава субъекта Федерации юридической силой. В соответствии с региональными законами, на их основе принимаются другие нормативные акты субъектов Российской Федерации. Но необходимо отметить, что деятельность органов государственной власти субъекта Федерации определяется не только требованиями законодательства данного субъекта, а в основном требованиями Конституции Российской Федерации, которая прямо закрепила предметы ведения как самой Федерации, так и субъектов. В ч.1 ст.72 Конституции РФ определяются предметы совместного ведения РФ и ее субъектов. Кроме этого, существует Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Бурятия. Статья 3 данного Договора устанавливает пределы полномочий органов государственной власти Республики Бурятия.
В частности, это:
- использование федерального законодательства о Байкале, принятие на его основе республиканских нормативных правовых актов и осуществление контроля за их применением;
- выступление инициатором заключения регионального соглашения между субъектами Российской Федерации, расположенными на территории Байкальского региона.
Народный Хурал Республики Бурятия принимает активное участие в совершенствовании федерального законодательства. Так, за один только 2000 г. Народным Хуралом было рассмотрено более 600 проектов федеральных законов и поддержано более 60 законодательных инициатив субъектов Российской Федерации.
Согласно Конституции, Республика Бурятия обладает всей полнотой государственной власти на своей территории, за исключением тех полномочий, которые ею добровольно делегированы в ведение федеральных органов государственной власти Российской Федерации. Республика Бурятия вправе участвовать в создании и деятельности федеральных органов государственной власти Российской Федерации, в осуществлении полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Бурятия. Споры по вопросам предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Республики Бурятия и федеральными органами государственной власти Российской Федерации разрешаются посредством согласительных процедур, а при недостижении согласия - Конституционным судом Российской Федерации.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Бурятия издаются в соответствии с федеральным законодательством законы и иные нормативные акты Республики Бурятия. Вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Республика Бурятия осуществляет собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных актов.
Конституция РФ не содержит запрета субъектам Российской Федерации осуществлять опережающее правовое регулирование в сферах, относящихся к совместному ведению. В феврале 1996 г. Конституционный суд Российской Федерации по запросу Администрации Читинской области рассматривал дело о конституционности ряда положений Устава Читинской области. В запросе оспаривалась часть 2 статьи 77 Устава: "До принятия федеральных законов, определяющих основы правового регулирования по предметам совместного ведения области и Российской Федерации, правовые акты области приводятся в соответствие с федеральным законом". Заявитель полагал, что по предметам совместного ведения сначала принимаются федеральные законы, а затем, в соответствии с ними, - нормативные акты области4. Конституционный суд Российской Федерации постановил, что по смыслу статей 72, 76 (часть 2) и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения само по себе не препятствует областной Думе принять собственный нормативный акт, что вытекает из природы совместной компетенции. При этом после издания федерального закона областной акт должен быть приведен в соответствие с ним, что следует из части 5 статьи 76 Конституции РФ.
"Забегание" вперед регионального законодателя помимо несогласованности и других негативных последствий порождает еще и нестабильность законодательства в силу того, что приходится корректировать преждевременно принятые региональные законы после принятия их федерального аналога5.
Анализируя проблемы обеспечения единства законодательства в Российской Федерации, В.Б. Исаков отметил ряд условий, выполнение которых необходимо для обеспечения единства законодательства в таком большом и сложном организме, каким является Российская Федерация. Среди приведенных условий особо следует выделить необходимость единой общегосударственной программы законотворчества. Подобная программа должна охватывать уровень федерального законотворчества, уровень субъектов Российской Федерации и уровень местного самоуправления и призвана стать планом "развития всего законодательства в целом, в котором каждому субъекту законотворчества определено особое место, чтобы он мог на основании данного документа выработать собственную стратегию законотворчества"6.
По мнению С.А. Авакьяна, на данном этапе федеративного развития России представляется наиболее рациональным принятие федеральных актов прямого действия, признаваемых субъектами в сфере их собственного ведения, либо такое разделение, при котором большая часть отношений регулируется федеральным центром, и делается это актами (нормами) прямого действия, а лишь меньшая часть актов (норм) исходит от самих субъектов и отражает их специфику7. Следует поддержать государствоведов, которые утверждают, что наступила пора создания организационного и правового механизма, который бы позволил, во-первых, предостеречь от принятия законодателями законов вне пределов собственной компетенции в одной и той же сфере общественных отношений, по одному и тому же предмету регулирования. Во-вторых, такой механизм должен предусматривать форму и способ разрешения коллизии норм права в случае появления противоречивых законов, имея в виду уважение и сохранение правотворческого суверенитета как федерального законодателя, так и законодателей в субъектах Российской Федерации8.
Развитие процессов правовой интеграции дает сложную, порой противоречивую картину. Нередко оно отстает от движения процессов интеграции в экономической и политической жизни. В то же время федеральные конституции содержат ряд гарантий прав субъектов федераций в правовой сфере. Среди этих гарантий - признание наличия собственных правовых и политических систем субъектов федераций. Одной из наиболее действенных гарантий прав штатов, земель или кантонов является порядок принятия новой или изменения действующей конституции. Какое-либо кардинальное изменение баланса сил в пользу федерации может быть осуществлено только с изменением текста конституции.
Учитывая взаимосвязанность регионального и федерального законодательства, следует выделить следующие аспекты применения законодательства субъекта РФ:
- основным принципом при разграничении предметов ведения и полномочий в сфере правотворчества является верховенство Конституции РФ;
- не могут быть приняты федеральные законы, а также конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, заключены договоры и соглашения, если принятие (заключение) указанных актов ведет к изменению конституционно-правового статуса субъекта РФ, ущемлению или утрате установленных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина, нарушению территориальной целостности Федерации и единства государственной власти;
- субъекты РФ вправе самостоятельно принимать законы и иные нормативные акты в сфере их исключительной компетенции, не обладая аналогичными правами в рамках предметов исключительного ведения Российской Федерации;
- субъекты Федерации имеют возможность осуществления собственного правового регулирования до принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ;
- по предметам совместного ведения предусмотрено согласование проектов федеральных законов с органами государственной власти субъектов РФ;
- принимаемые субъектами РФ нормативные правовые акты должны способствовать укреплению правовых гарантий прав человека, предусмотренных федеральным законодателем;
- устранение противоречий между федеральными и региональными нормативными актами должно быть общим делом Федерации и ее субъектов;
- принимая свои нормативные правовые акты, субъекты РФ должны соблюдать единые для всей Федерации конституционные требования и правовые принципы;
- нормативные правовые акты субъектов РФ учитывают местные интересы, обычаи и традиции, а также национальные, географические и природные особенности;
- своей правотворческой деятельностью субъекты РФ должны способствовать созданию условий для самостоятельного развития региона.
Таким образом, на уровне регионов, при принятии нормативных правовых актов, должны учитываться интересы и потребности субъекта РФ, но в рамках, определенных федеральным законодателем.
1 "Не будет ни революций, ни контрреволюций": Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. М., 2001.
2 Там же.
3 Несмеянова С.Э. Некоторые вопросы правотворчества субъектов Российской Федерации //Национальный вопрос и государственное строительство: проблемы России и опыт зарубежных стран: Сборник статей под ред. С.А. Авакьяна. М., 2001. С. 200.
4 Постановление Конституционного суда от 1 февраля 1996 г. "По делу о проверке конституционности ряда положения Устава - Основного закона Читинской области" //Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 7.
5 Казанцев М.Ф. Законодательная деятельность субъектов Российской Федерации: Проблемы становления и опыт проекта законодательного кодекса. Екатеринбург: Уро РАН, 1998. С.40.
6 Исаков В.Б. Проблемы обеспечения единства законодательства в Российской Федерации //Законодательство. 1997. N 4. С. 55.
7 Конституционное законодательство субъектов РФ: проблемы совершенствования и использования в преподавании: Материалы научной конференции. 25-27 марта 1999 г. /Отв. ред. проф. С.А. Авакьян. М.: Изд-во МГУ, 1999. С.8.
8 См., напр.: Гранкин И.В. Законодательные органы власти субъектов Российской Федерации. М.: Манускрипт, 1998. С. 103; Ермошин Г. Законотворческая деятельность субъектов Российской Федерации //Российская юстиция. М., 1998. N 8. С. 28.
Баир Гвибалович БАЛЬЖИРОВ
заместитель Председателя Правительства Республики Бурятия, глава полномочного представительства Республики Бурятия при Президенте РФ
