Правоохранительную службу - на прочную законодательную основуНазад
Правоохранительную службу - на прочную законодательную основу
Реформирование системы государственной службы в Российской Федерации сопровождалось принятием целого пакета законов и подзаконных актов. Среди них следует прежде всего отметить федеральные законы N 58-ФЗ от 27 мая 2003 г. с изменениями от 11 ноября 2003 г. О системе государственной службы Российской Федерации1, N 79-ФЗ от 27 июля 2004 г. О государственной гражданской службе Российской Федерации, которые урегулировали общие положения о государственной службе в Российской Федерации и специфику прохождения государственной гражданской службы.
Служба в правоохранительных органах в настоящее время регламентируется комплексом нормативных правовых актов, к числу которых относятся следующие федеральные законы: от 30 июня 2002 г. N 78-ФЗ (ред. от 21 декабря 2005 г.) О денежном довольствии сотрудников некоторых федеральных органов исполнительной власти, других выплатах этим сотрудникам и условиях перевода отдельных категорий сотрудников федеральных органов налоговой полиции и таможенных органов Российской Федерации на иные условия службы (работы)2; от 17 января 1992 г. N 2202-1 (ред. от 4 ноября 2005 г.) О прокуратуре Российской Федерации3; Закон Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. N 1026-1 (ред. от 9 мая 2005 г.) О милиции4; от 21 июля 1997 г. N 114-ФЗ (ред. от 1 апреля 2005 г.) О службе в таможенных органах Российской Федерации5; от 21 июля 1997 г. N 118-ФЗ (ред. от 22 августа 2004 г.) О судебных приставах6; от 20 апреля 1995 г. N 45-ФЗ (ред. от 22 августа 2004 г.) О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов7; Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 г. N 5473-1 (ред. от 22 августа 2004 г.) Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы8; от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ (ред. от 7 марта 2005 г.) О федеральной службе безопасности9, от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ (ред. от 22 августа 2004 г.) Об оперативно-розыскной деятельности10.
Помимо этого действует около ста подзаконных нормативных правовых актов, к примеру, службе в органах внутренних дел посвящены такие акты как: Указ Президента Российской Федерации от 30 июня 2002 г. N 672 (ред. от 31 августа 2005 г.) О денежном довольствии сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и таможенных органов Российской Федерации; Постановление Правительства Российской Федерации от 21 января 2003 г. N 33 (ред. от 6 февраля 2004 г.) О дополнительных выплатах сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации, учреждений и органов уголовно- исполнительной системы, государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и таможенных органов Российской Федерации; приказы МВД РФ: от 30 сентября 1999 г. N 750 (ред. от 2 декабря 2004 г.) Об утверждении Положения о денежном довольствии сотрудников органов внутренних дел; от 21 августа 2003 г. N 666 (ред. от 15 ноября 2005 г.) Об учреждении премии МВД России и ряд других. Прохождение службы в органах прокуратуры регулируют: постановления Правительства Российской Федерации: от 27 декабря 2004 г. N 850 О порядке обеспечения прокурорских работников, судей и судебных приставов в служебных целях проездными документами на проезд всеми видами транспорта общего пользования (кроме такси) городского, пригородного и местного сообщения11; от 27 января 2005 г. N 42 Об увеличении должностных окладов прокурорских работников органов прокуратуры Российской Федерации12 и другие.
В этой связи возрастает необходимость систематизации действующего законодательства, регулирующего вопросы правоохранительной службы. И одним из важных шагов в этом направлении должно стать принятие федерального закона О правоохранительной службе Российской Федерации, проект которого уже подготовлен и должен быть внесен на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Президентом Российской Федерации.
Данный проект достаточно объемный, он включает 14 глав, объединяющих 109 статей. В законопроекте нашли отражение такие вопросы как: определение основных терминов и общих положений; правовое положение (статус) служащего; должности правоохранительной службы; возникновение и изменение правоотношений на правоохранительной службе; прохождение правоохранительной службы; присвоение специальных званий или классных чинов правоохранительной службы; служебное время и время отдыха служащего; служебная дисциплина; государственные гарантии и компенсации, предоставляемые служащему и членам его семьи; урегулирование конфликта интересов и разрешение служебных споров на правоохранительной службе; прекращение службы, финансирование и организация правоохранительной службы; заключительные и переходные положения.
По своей структуре данный проект близок к федеральному закону N 79-ФЗ О государственной гражданской службе Российской Федерации, с той лишь разницей, что оплата труда, положения о государственном надзоре и контроле за соблюдением законодательства о правоохранительной службе не выделены в проекте в отдельные главы, вместо глав о служебном контракте и оснований и последствий его прекращения (соответственно гл. 5, 6 федерального закона N 79-ФЗ) гл. 4 проекта регулирует возникновение и изменение правоотношений на правоохранительной службе.
Одним из важных моментов, нашедших разрешение в проекте закона, является конкретизация самого понятия правоохранительная служба. В федеральном законе N 58-ФЗ от 27 мая 2003 г. с изменениями от 11 ноября 2003 г. О системе государственной службы Российской Федерации под правоохранительной службой понимается особый вид государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина с присвоением специальных званий и классных чинов правоохранительной службы.
Как справедливо отмечают авторы Комментария к федеральному закону от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ с изменениями от 11 ноября 2003 г. О системе государственной службы Российской Федерации и федеральному закону от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ О государственной гражданской службе Российской Федерации, ключевым при определении понятия правоохранительная служба является понятие правоохрана или правоохранительная деятельность13. Под правоохранительной деятельностью в теории права и государства принято понимать одну из форм осуществления функций государства посредством оперативной работы государственных органов по охране норм права от нарушений, защите субъективных прав участников правоотношений и обеспечению выполнения возложенных на них юридических обязанностей. Результатом правоохранительной деятельности является издание правоприменительных актов, служащих целям профилактики преступлений и иных правонарушений, восстановлению нарушенных прав, привлечению к юридической ответственности лица, совершившего противоправное деяние.
В ч. 1 ст. 4 проекта федерального закона О правоохранительной службе Российской Федерации правоохранительная служба определена как вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины правоохранительной службы. Данная формулировка полностью соответствует положению ст. 7 федерального закона N 58-ФЗ.
Часть 2 ст. 4 проекта конкретизирует виды государственных органов, в которых может осуществляться правоохранительная служба: в органах, ведающих вопросами внутренних дел, в том числе миграции, а также контроля за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, фельдъегерской связи, таможенного дела, исполнения наказаний, обеспечения установленного порядка деятельности судов, исполнения судебных решений и актов других органов, государственного пожарного надзора.
Однако в соответствии с ч. 3 ст. 4 перечень государственных органов, в которых предусмотрена правоохранительная служба, устанавливается не федеральным законом, а Указом Президента Российской Федерации.
Следует отметить, что проект конкретизирует систему принципов государственной службы применительно к службе в правоохранительных органах, включая в их число:
1) обязательность соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств;
2) главенство законности при исполнении возложенных обязанностей и реализации предоставленных прав;
3) единство организации правоохранительной службы в правоохранительных органах;
4) единоначалие и субординация (подчиненность) на правоохранительной службе;
5) взаимосвязь правоохранительной службы с иными видами государственной службы и муниципальной службой;
6) государственная защита служащего правоохранительной службы;
7) обязательный профессиональный отбор при равном доступе граждан к правоохранительной службе;
8) соотносительность обязанностей, запретов и ограничений на правоохранительной службе социальным гарантиям служащего (ст. 5 проекта).
Для сравнения. Общими принципами государственной службы в Российской Федерации являются: федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; законность; приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты; равный доступ граждан к государственной службе; единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы; взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы; открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих; профессионализм и компетентность государственных служащих; защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.
Принципами гражданской службы выступают: 1) приоритет прав и свобод человека и гражданина; 2) единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации; 3) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего; 4) профессионализм и компетентность гражданских служащих; 5) стабильность гражданской службы; 6) доступность информации о гражданской службе; 7) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами; 8) защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.
В целом в российском законодательстве о государственной службе и ее отдельных видах общее количество принципов государственной службы совпадает - восемь; однако их видовой перечень и содержание различаются применительно к гражданской и правоохранительной службам. В частности, для правоохранительной службы характерно преобладание единства, единоначалия и субординации, при реализации принципа равного доступа на государственную правоохранительную службу акцент сделан на необходимость профессионального отбора претендентов на должности правоохранительной службы. В системе принципов правоохранительной службы отсутствует принцип открытости и информированности. Это отнюдь не означает, что принцип гласности в работе правоохранительных органов полностью исключается. И в системе органов внутренних дел, органов прокуратуры, в системе учреждений юстиции и т.д. существуют пресс-службы, которые обеспечивают взаимодействие перечисленных органов со средствами массовой информации, осуществляют публикацию материалов о деятельности правоохранительных органов. Были учреждены специальные издания, в которых публикуются решения высших судебных инстанций страны (например, Вестник Конституционного Суда Российской Федерации), издаются периодические издания, в которых обсуждаются теоретические и практические проблемы, возникающие в деятельности правоохранительных органов (в частности, журналы Российская юстиция, Законность). В связи с развитием информационных технологий, широким использованием сети Интернет были созданы официальные сайты высших судебных инстанций страны, прокуратуры, федеральных министерств и ведомств, которые содержат информацию о принимаемых правоохранительными органами решениях, об их составе и структуре, о деятельности, обязательную информацию о контактах (адреса, адреса электронной почты и телефоны). Хотя зачастую не всегда публикуемая информация позволяет судить об эффективности и результативности работы соответствующего органа. Например, на сайте Конституционного Суда Российской Федерации опубликована информация о количестве ежегодно поступающих и рассматриваемых обращений граждан, органов государственной власти; о количестве рассматриваемых дел, что позволяет судить о результатах его работы. Еще несколько лет назад Министерство юстиции Российской Федерации на своем официальном сайте приводило данные проводимых его органами проверок состояния конституционной законности по федеральным округам и субъектам федерации, что позволяло судить и об эффективности работы самих органов юстиции, и о качестве законотворческой деятельности в целом по Российской Федерации, в отдельных федеральных округах и субъектах Российской Федерации, и о тех мерах, которые принимаются для устранения выявленных нарушений. Однако в последние годы данная информация перестала публиковаться на сайте.
В отличие от государственной гражданской службы, в проекте закона о правоохранительной службе детально проработан вопрос о времени отдыха служащего. В ст. 63 перечислены следующие виды отпусков служащего: 1) основной; 2) дополнительные; 3) по окончании обучения по очной форме по программам среднего, высшего или дополнительного профессионального образования в образовательном учреждении профессионального образования правоохранительного органа (отпуск продолжительностью 30 суток без учета времени проезда к месту проведения отпуска и обратно, который засчитывается в счет основного отпуска за текущий год); 4) каникулярный (предоставляется служащему, обучающемуся по очной форме в образовательных учреждениях высшего и среднего профессионального образования правоохранительного органа, зимний каникулярный отпуск продолжительностью 14 суток и летний каникулярный отпуск продолжительностью 35 суток, включая время проезда к месту проведения отпуска и обратно); 5) по личным обстоятельствам - предоставляется правовым актом уполномоченного руководителя продолжительностью до десяти суток (без зачета времени проезда к месту проведения отпуска и обратно) в случаях тяжелого заболевания или смерти его близкого родственника (супруга/супруги, отца/матери, отца/матери жены/мужа, сына/дочери, родного брата/родной сестры или лица, на воспитании которого находился служащий), пожара или другого стихийного бедствия, постигшего близкого родственника служащего, а также при необходимости психологической реабилитации служащего и в других исключительных случаях; 6) другие виды отпусков, за исключением отпусков без сохранения денежного довольствия (отпуск по личным обстоятельствам, творческие отпуска, отпуска в связи с обучением).
Вместе с тем, далеко не все положения законопроекта являются идеальными и не нуждаются в доработке, безусловно, предстоит большая работа над проектом в рамках существующей законодательной процедуры. Хотелось бы только выразить надежду на то, что законопроект обретет законченную форму не в следующей пятилетке или десятилетии, а в ближайшее время. И второе пожелание законодателю, сохранить или усилить определенный законопроектом уровень социальной защищенности государственных служащих правоохранительной службы.
1 Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 22. Ст. 2063.
2 Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 27. Ст. 2620.
3 Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 47. Ст. 4472.
4 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 16. Ст. 503.
5 Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 30. Ст. 3586.
6 Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 30. Ст. 3590.
7 Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 17. Ст. 1455.
8 Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 33. Ст. 1316.
9 Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 15. Ст. 1269.
10 См.: Там же. 1995. N 33. Ст. 3349.
11 Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 52 (часть 2). Ст. 5514.
12 Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 5. Ст. 392.
13 См.: Комментарий к федеральному закону от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ с изменениями от 11 ноября 2003 г. О системе государственной службы Российской Федерации и федеральному закону от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ О государственной гражданской службе Российской Федерации / Под общ. ред. Г.В. Мальцева и И.Н. Барцица. М.: Изд-во РАГС, 2005. С. 47.
БАКУН Владимир Михайлович
прокурор Архангельской области
