Становление федеральных округов иих роль в обеспечении `вертикали власти`Назад
Становление федеральных округов иих роль в обеспечении `вертикали власти`
Современный этап реформирования системы управления страной в России начат в мае 2000 года. В это время была утверждена новая структура федеральных органов исполнительной власти, принят Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе"1, образовано семь федеральных округов.
Опыт развития властных отношений в России позволяет констатировать внутренне противоречивый и непоследовательный характер осуществляемых ранее в этой области мероприятий. Главная причина такого положения таилась в отсутствии ясного представления о содержании и специфике модели российского федерализма. Образование федеральных округов как промежуточного звена между федеральным Центром и субъектами Российской Федерации пока не прояснило ситуации. Видимо, сказывается затянувшееся организационное становление федеральных округов. Вместе с тем федеральная власть реально стала ближе к регионам и местному самоуправлению.
По замыслу Президента РФ в 2002 году настало время перенести на окружной уровень исполнение некоторых федеральных функций, приблизить их к территориям. Прежде всего - в части контрольной и кадровой работы: в сферах финансового контроля и согласования кандидатур на должности в региональных подразделениях федеральных ведомств. Однако затянувшаяся реформа властной вертикали породила неопределенность по многим вопросам федеративных отношений.
Сохранение такого положения, неопределенность по ключевым вопросам федеративных отношений по всей вертикали государственной власти и местного самоуправления, допущенные ошибки приводят к потере рычагов государственного регулирования социально-экономической, правовой, этнополитической и других сфер. Сегодня эти функции повсеместно взяли на себя регионы. Причем у части регионов (субъектов Федерации) не иссякло желание связать расширение предметов своего ведения с особенностями своего этнополитического положения в рамках Федерации.
Начиная с 1994 года в России сформировалась система межрегиональных ассоциаций, в которые входили соседствующие субъекты Федерации2. Были сформированы 7 ассоциаций. Проведенный анализ убеждает, что учреждение округов было давно назревшим решением. Соответствующие предложения, связанные и с повышением роли межрегиональных ассоциаций, и с общими параметрами реорганизации государственного территориального управления, формулировались и выдвигались многими представителями политической элиты еще в 1997-1998 годах. Прообразом новых субъектов Федерации многие считали возникшие в начале 1990-х годов межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации - "Сибирское соглашение", "Большой Урал", "Северный Кавказ", "Большая Волга" и другие.
Образование федеральных округов и формирование в них территориальных органов власти основывается на полномочиях, предоставленных федеральным органам исполнительной власти ст. 78 Конституции РФ. Что касается самих федеральных округов, то на современном этапе развития российской государственности это - не оговоренный Конституцией РФ механизм реформирования системы государственного управления, а не изменение государственного устройства страны или территориальной организации государственной власти.
Сравнительный анализ состава межрегиональных ассоциаций и федеральных округов убеждает, что за редким исключением по своему составу они совпадают. Таким образом, межрегиональные ассоциации выполнили свою функцию проторегионов, сформировавшиеся на уровне субъектов Федерации объединения получили свое государственное подтверждение в качестве нового уровня административного деления страны. И все же есть важнейшее отличие: межрегиональные ассоциации являются объединением самих субъектов Федерации по горизонтали для укрепления взаимодействия, прежде всего экономического, между ними. Встраивание в структуру административно-территориального деления Российской Федерации крупных территориальных экономических регионов - федеральных округов - характеризуется помимо политических, экономических аспектов целым рядом аспектов конституционных, правовых. В системе федеральных округов речь идет о вертикальном структурировании, в котором округа выступают в качестве государственно-правовых регионов Российской Федерации.
Важно определиться в том, являются ли федеральные округа временным явлением, инструментом для восстановления управляемости или же они станут каркасом новой государственности России, придя на смену 89 субъектам. Если последнее, то нужно прямо говорить о необходимости пересмотра действующей Конституции Российской Федерации, что само по себе достаточно проблематично по многим обстоятельствам. Соответственно вслед за этим нужно будет корректировать всю законодательную базу страны (процесс непростой и длительный).
В настоящее время в Российской Федерации идет активная дискуссия о внесении изменений и дополнений в Конституцию Российской Федерации, в том числе и в раздел 3 "Федеративное устройство". Среди ученых и политиков существуют различные точки зрения на структуру Российской Федерации, при этом многим из них наличие 89 субъектов Российской Федерации кажется чрезмерным.
Вопрос о необходимости укрупнения субъектов Российской Федерации не является новым для отечественной правовой и политической мысли. Многие ученые и государственные деятели считают, что у федерации с таким большим количеством субъектов вообще не может быть будущего, а следовательно, нынешние субъекты Российской Федерации должны сгруппироваться между собой на основе экономических, исторических, географических, демографических, этнических и других связей и создать новые внутрифедеративные государственные образования.
При всей разности подходов все исследователи основываются на экономических расчетах и исходят из повышения эффективности управления государством и из понимания оптимальности отношений по линии "Центр-регионы". Куда более эффективным представляется не путь изменения государственного устройства, а укрупнение управленческих моделей в системе федеративных отношений по всей вертикали власти, и прежде всего исполнительной. Речь идет о восстановлении управляемости государством на региональном уровне. Кроме того, федеральные округа позволяют решить историческую проблему нашего государства по созданию равных условий для развития отдельных частей страны. Сложности формирования таких конституционно-правовых отношений, которые бы способствовали единению страны, выравниванию регионов и уровня жизни их населения и в то же время сохранению территориального, национального, культурного, ментального своеобразия отдельных областей, республик, других административно-территориальных образований, очевидны.
Оптимизация нарезки федеральных округов представляется неизбежной - для улучшения условий управляемости. Количество и состав округов должны учитывать как масштабы и характер субъектов Федерации, включаемых в состав округа, так и сложившееся экономическое зонирование страны, особенности организации базовых отраслей экономики, транспортной и социальной инфраструктуры. В докладе Ю.М. Лужкова Государственному совету предлагается: с точки зрения критерия управляемости число субъектов Федерации, входящих в состав округа, не должно превышать шести-семи единиц. Соответственно, число округов должно быть, по его мнению, 12-153.
Федеральные округа стали продолжением давно наметившейся линии развития нашей страны. В ее основе - борьба двух тенденций, каждая из которых имеет свои исторические корни, свои предпосылки в экономическом и этническом облике регионов: тенденции федерализма и тенденции унитаризма.
Одна из этих тенденций - тенденция федерализма - заключается в естественном стремлении адаптировать систему административно-территориального устройства страны к особенностям регионов, максимально учитывать их разнообразие, стать необходимой государственно-правовой формой максимального отражения потребностей тех, кто данный регион населяет. Другая тенденция - тенденция унитаризма - прямо противоположна по направленности, отражает цивилизационный процесс гомогенизации населения, универсализации государственно-правовых форм, подчинена единому, общему развитию России как единого целостного государства. В рамках этой тенденции унификация единиц территориального деления так же естественна, как и стремление сохранить их своеобразие.
Не вполне удачным, видимо, следует признать сам термин - "федеральный округ", поскольку когда употребляются термины "федеральная конституция", "федеральный суд", "федеральное правительство", "федеральное законодательство" и т.п., в понятие "федеральный" вкладывается несколько иное содержание. Так, С.И. Некрасов считает, что само определение "федеральный" применительно к округу не отражает существа дела, поскольку в него вкладывается иной, чем рассчитывали первоначально, смысл4. Действительно, под "федеральным" подразумевается "общее для федерации", то есть то, что отражает проблемы всех частей федерации на уровне центра, управленческое воздействие от центра - к регионам. Федеральные округа, напротив, - это часть целого, а не совокупность его составляющих.
Тем не менее именно в названии "федеральный" сконцентрировалась государственно-правовая философия решения Президента РФ, а именно то, что назначение вновь созданных структур заключается в консолидации территорий, в более полном и верном представлении их интересов и проблем на уровне высших органов государственной власти. "Федеральный" аспект в данном случае прочитывается в контексте российского федерализма.
Создание надтерриториального, межрегионального управления и установление связей нового уровня с центральной властью, с одной стороны, и упорядочение управления субъектами Российской Федерации, сведение административных воздействий и коммуникаций к единой системе - с другой - именно эти две задачи и осуществились в создании федеральных округов. Более того, будучи образованными в границах, не совпадающих с административно-территориальными, такие округа "стягивают" государство, способствуют укреплению его территориального единства.
По мнению С.А. Авакьяна, "новая территориальная структура (кстати, Конституцией РФ действительно не предусмотренная) и полномочные представители должны способствовать сближению Центра и субъектов РФ, укреплению их отношений, более полному доведению информации о проблемах отдельных субъектов РФ до федеральных органов, совместному поиску средств разрешения этих проблем"5.
Небольшой по времени, но богатый по содержанию опыт существования федеральных округов, деятельности в них полномочных представителей Президента РФ требует тщательного анализа и определения дальнейшего пути совершенствования данного института. В сложившейся в середине 1990-х годов системе территориальной организации управления был превышен "порог управляемости". Существовал слабый федеральный центр, который крайне неэффективно выполнял свои управленческие функции. Существовали региональные власти, большинство из которых были просто не способны самостоятельно эффективно реализовать отнесенные к субъектам Российской Федерации полномочия.
Возник управленческий разрыв между федеральными органами государственной власти и органами власти в субъектах Федерации. Чрезмерное количество управляемых элементов не позволяло эффективно контролировать исполнение решений. Сохранение подобной модели управления представляло серьезную опасность для Российского государства. Так, по данным Главного контрольного управления Президента Российской Федерации, из 172 прямых поручений главы государства в 1999-2000 гг. было выполнено в установленные сроки лишь 59. Из 296 поручений, содержащихся в указах и распоряжениях Президента Российской Федерации, каждое пятое выполнялось с нарушением установленных сроков.
Образование округов явилось результатом осознания на государственном уровне соответствующих управленческих задач, неудовлетворенности состоянием законности в субъектах Федерации и низкой степенью эффективности работы территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти. Округа восстанавливают норму управляемости. Их образование, очевидно, является также актом вертикальной деконцентрации полномочий президентской власти, приближения федерального аппарата управления к субъектам Федерации, к населению.
Для реализации задач, поставленных Президентом Российской Федерации своим полномочным представителям в федеральных округах, необходимо было создать механизм взаимодействия полномочных представителей с федеральными министерствами и ведомствами и их территориальными структурами.
Первый шаг в этом направлении был сделан Правительством Российской Федерации, которое с целью координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и действий полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе по контролю и координации федеральных органов исполнительной власти в федеральных округах издало Постановление от 12 августа 2000 г. N 592 "О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти".
В этом постановлении сказано, что федеральные органы исполнительной власти, имеющие территориальные органы межрегионального уровня, наделенные правоприменительными функциями и полномочиями по управлению деятельностью нижестоящих структур этого органа, обеспечивают взаимодействие с полномочным представителем Президента РФ в федеральном округе. На федеральные органы исполнительной власти, имеющие территориальные органы межрегионального и другого уровня, которые размещаются во всех центрах федеральных округов, возлагаются сводно-аналитические, контрольные функции, ответственность за обеспечение взаимодействия.
Территориальные органы первой группы, которые фактически представляют собой окружные структуры, достаточно легко вписались в систему взаимодействия с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах. Сложнее решается задача организации эффективного взаимодействия с министерствами и ведомствами, которые представлены в субъектах Федерации своими территориальными органами, но не имеют единого межрегионального органа управления ими. В этом случае на одну из таких структур, функционирующую, как правило, в субъекте Федерации, в котором расположен аппарат полномочного представителя, возлагается сводно-аналитическая информационная и контрольная функции и ответственность за взаимодействие с полномочными представителями Президента Российской Федерации. Взаимодействие с федеральными министерствами и ведомствами, не имеющими своих территориальных органов, предполагается осуществлять на уровне их центральных аппаратов.
Создание федеральных округов дало новый импульс развитию межрегионального сотрудничества. В частности, в мэрии Москвы уже оформилось предложение об образовании неких межрегиональных корпораций развития территорий, причем не в рамках федеральных округов (та же Москва не намерена ограничивать свои межрегиональные связи границами Центрального федерального округа; ею уже заключено более 200 договоров и соглашений с поволжскими, сибирскими, кавказскими и другими регионами России, а также с иностранными государствами и их составными частями).
Представляется, что такие инициативы, расширяющиеся внутрифедеративные связи, федеральный центр должен не подавлять, а всячески поддерживать. Вертикаль исполнительной власти не должна "подминать" горизонтальные уровни, ибо одна из аксиом теории систем (а федеративное государство представляет собой сложную систему) гласит: чем выше степень взаимосвязи между различными элементами системы, тем выше степень целостности всей системы.
Рассуждения по поводу создания федеральных округов и назначения в них полномочных представителей Президента РФ, как правило, увязываются с проблематикой усиления государства, укрепления вертикали государственной власти. Почти полностью в своей географической конфигурации федеральные округа совпадают только с военными округами, давно существующими в России. Создание федеральных округов и института полномочных представителей в них должно стать началом децентрализации региональной власти и укрепления баланса сил вертикали власти. На данном этапе можно утверждать об осуществлении децентрализации государственной власти путем концентрации власти на уровне федеральных округов.
В целом для принятия Указа от 13 мая 2000 г. были все правовые условия, которые, в свою очередь, фиксировали сложившуюся политическую и экономическую обстановку в стране, завершали конфронтационный этап развития отношений Центра и регионов и давали возможность прогресса этих отношений в новой системе юридических координат. Важным представляется также то, что ранее уже были заложены организационные основы деятельности института полномочных представителей Президента Российской Федерации. Именно поэтому он смог в короткий срок оформиться в действенный инструмент государственного управления.
К этим правовым условиям следует отнести то, что у института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах была серьезная, занявшая целых десять лет история становления, когда опробовались различные формы создания и функционирования этой структуры государственного управления. Для понимания правового статуса этого института необходимо расценивать его современное состояние как итог динамичного развития. Ранее принятые акты, в соответствии с которыми был назначены и действовали представители Президента Российской Федерации в краях, областях, автономной области, автономных округах, республиках Российской Федерации, стали правовой основой для возникновения современного института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.
Эти акты показывают, что в решении об образовании федеральных округов сошлись два направления совершенствования всей системы государственного управления в Российской Федерации, а именно: оптимизация территориального администрирования и установление вертикали власти, под которой понимается новый уровень взаимодействия Центра и регионов, преодоление ранее проявивших себя сепаратистских тенденций отдельных территорий.
Кроме того, создание федеральных округов и института полномочных представителей Президента Российской Федерации в них было определено также и экономическим саморазвитием территорий, которые уже прошли определенный путь хозяйственного объединения, в результате чего появились и были в правовом отношении закреплены межрегиональные ассоциации. Тем самым, помимо собственно воли Центра по совершенствованию управления государством, была еще и воля отдельных территорий к восстановлению утраченных экономических, политических и иных связей. Именно это - экономика страны, ее политическое развитие и правовая база на основе Конституции Российской Федерации и федерального законодательства - и определили формирование федеральных округов.
Образование федеральных округов стало значимым шагом, оказывающим непосредственное воздействие на управление в Российской Федерации. Это решение стало фактическим продолжением политики совершенствования системы управления в стране. В то же время в истории Российского государства (как дореволюционной, так и советского времени) административно-территориальное деление всегда было инструментом проведения энергичной внутренней политики, достижения целей государственного управления.
"Образование федеральных округов, - отмечается в докладе Государственного совета "Путь к эффективному государству. План преобразования системы государственной власти и управления в Российской Федерации", - создает предпосылки для перестройки и оптимизации территориальных структур федеральных органов исполнительной власти. Формирование окружного уровня территориального управления необходимо как в целях ограничения влияния местных властей на федеральные структуры, так и в целях повышения эффективности действий территориальных структур федеральных органов управления, снижения дублирования и улучшения координации"6.
Создание эффективной территориальной организации, восстановление системы управляемости страной, которая после десятилетия реформ потеряла свою цельность, организационное и управленческое единство никак не противоречат федеративным основам Российского государства. Напротив, годы проведения реформ убедили, что в отсутствие дееспособной исполнительной власти нет развития федерализма. Те противоречия, что возникали между Центром и регионами, между самими регионами, являлись серьезным тормозом для экономического возрождения, политической стабильности, социальных гарантий граждан, защиты прав и свобод человека.
1 Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. N 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе //Собрание законодательство Российской Федерации. 2000. N 20. Ст. 2112.
2 Подробнее см.: Межрегиональные ассоциации - проторегионы "нового федерализма" в России // Власть. 1999. N 6. С. 37-49.
3 Путь к эффективному государству. План преобразования системы государственной власти и управления в Российской Федерации. Доклад. Государственный совет Российской Федерации. М., 2001. С. 43.
4 См.: Некрасов С.И. Федеральные округа - новое звено в вертикали российской власти // Журнал российского права. 2001. N 11. С. 18-24.
5 Интервью с С.А. Авакьяном // Законодательство. 2000. N 11.
6 Путь к эффективному государству. План преобразования системы государственной власти и управления в Российской Федерации. Доклад. Государственный совет Российской Федерации. М., 2001.
Александр Ипполитович БАГБА
младший советник юстиции, старший помощник Измайловского межрайонного прокурора
