Об опыте развития форм и методов упрочнения единства Российской Федерации на примере автономных округов, входящих в состав Тюменской области.Назад
Об опыте развития форм и методов упрочнения единства Российской Федерации на примере автономных округов, входящих в состав Тюменской области.
Общепринято, что статус субъекта Российской Федерации определяется Конституцией Российской Федерации, соответственно конституцией, уставом субъекта и характеризуется определенными чертами, которые находят отражение сначала в Конституции Российской Федерации и далее в конституциях, уставах самих субъектов (часть 2 статьи 5, часть 2 статьи 66 Конституции Российской Федерации).
Следует отметить, что ни ныне действующая Конституция Российской Федерации, ни Устав (Основной закон) автономного округа не содержат прямых норм, устанавливающих факт вхождения автономного округа в состав Тюменской области.
Анализируя определение Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июля 1996 года N 73-О `Оботложении рассмотрения дела о проверке конституционности ряда положений Устава Тюменской области`[1], можно сделать следующие выводы:
- вхождение автономного округа в край (область) предполагает особую государственно-правовую связь между ними;
- есть обязанность обоих субъектов федерации строить свои взаимоотношения с учётом исторически сложившихся на момент принятия Конституции Российской Федерации и не противоречащих ей государственно-правовых реалий;
- предполагается определенное распространение, на основе взаимного согласия и договоренностей, юрисдикции органов государственной власти края (области) на территорию автономного округа.
При этом Конституционный Суд рекомендовал Федеральному Собранию ускорить разработку и принятие соответствующего федерального закона, предусмотренного ч. 4 ст.66 Конституции Российской Федерации.
Дальнейшим шагом в решении проблемы `сложносоставных` субъектов является Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1997 года N 12-П по делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области[2].
В данном Постановлении Конституционный Суд обрисовал важнейшие черты, характеризующие статус автономного округа:
- с вхождением в состав края (области) автономный округ сохраняет все элементы статуса - территорию, население, систему государственных органов, законодательство и т.д. Однако при этом, являясь равноправным субъектом Российской Федерации, автономный округ составляет часть другого субъекта Российской Федерации - края или области. Этосостояние определяет особенности статуса как автономного округа, так и края, области в состав которых он входит;
- автономный округ вправе по своему усмотрению распоряжаться тем
объёмом полномочий, который предоставлен ему Конституцией Российской Федерации;
- для изменения статуса автономного округа в соответствии с ч. 5 ст. 66 Конституции Российской Федерации, не требуется согласия или предварительного разрешения края (области). Полномочия органов власти края (области) могут распространяться на территорию автономного округа в случаях и в пределах, предусмотренных федеральным законом, уставами соответствующих субъектов Российской Федерации и договором между их органами государственной власти.
Необходимо отметить, что до принятия Конституции Российской Федерации (12 декабря 1993 года) многие вопросы автономных округов и краёв, областей, в состав которых они входили, решались на основании Закона РСФСР от 20 ноября 1980 года `Об автономных округах РСФСР`[3]. Но с вступлением в силу Конституции Российской Федерации данный Закон фактически утратил силу.
Долгое время на федеральном уровне шла работа по подготовке проекта закона `Об основах отношений края, области, с входящими в их состав автономными округами`. Но до сегодняшнего времени данный проект так и не принят, хотя, уверен, что реальные предпосылки для его принятия не исчерпаны.
Полагаю, что совершенствование системы государственной, власти Российской Федерации, которое проводится в настоящее время органами власти субъектов и федерации, направлено на решение проблем, связанных, прежде всего, с разграничением государственных полномочий между уровнями публичной власти.
Следует подчеркнуть, что в настоящее время, согласно статьям 5 (части 1 и 4), 11 (часть 2), 72 (часть 1) Конституции Российской Федерации на территории `сложносоставного` субъекта, к которому относятся Ямало-Ненецкий, Ханты-Мансийский автономные округа и Тюменская область, все полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, предусмотренные п. 2 ст. 26-2 ФЗ `Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации`, осуществляются органами государственной власти Ямала, Югры и Тюмени самостоятельно на основании отраслевых федеральных законов и законов каждого из субъектов.
Такое положение вошло в практику с момента принятия действующей Конституции Российской Федерации в 1993 году, хотя зародилось оно еще в 1992 году при подписании Федеративного Договора, разграничившего предметы ведения и полномочия федерации и её субъектов.
С тех времен в Тюменском регионе образовались три
самостоятельные системы государственной власти субъектов Российской
Федерации, сформировались полностью самодостаточныетерриториальные инфраструктуры оказания государственных услуг населению, адаптированные к региональным (местным) условиям. Опыт их функционирования показывает, что они наиболее соответствуют специфическим особенностям социально-экономического и культурного развития каждого из трех субъектов Российской Федерации и способны эффективно решать управленческие вопросы в интересах субъектов и Российской Федерации.
Следует отметить, что почти два десятка лет Ямало-Ненецкий автономный округ является главным, стабильным газодобывающим регионом-донором. На его территории добывается более 90 процентов российского газа и каждый четвертый кубометр мирового газа. Уникальны газовые ресурсы полуострова Ямал. Здесь доказанные запасы газа составляют свыше десяти триллионов кубометров. Аналогичные перспективы нефтедобычи имеет наш сосед Ханты-Мансийский автономный округ.
Ямал, имеющий территорию, равную почти полутора Франции, в сложных природно-климатических условиях претворяет в жизнь государственную политику, направленную на оздоровление и процветание не только округа, но и всей России, реализуя при этом социальную защищенность своего населения и особенно - коренную его часть.
Для Ямала характерной особенностью является плановый подход врешении социальных вопросов. В правовом арсенале автономного округа имеется значительное количество долгосрочных и среднесрочных программ таких, как: `Неотложные меры борьбы с туберкулёзом на 2002 - 2006 годы`, `Обеспечение жильём молодых семей`, `Культура, язык, традиционный образ жизни коренных малочисленных народов Севера на 2003 - 2007 годы`, `Снижение рисков, смягчение последствий и страховая защита от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на 2004-2008 годы` и многие другие.
Полагаю, что в условиях модернизации региональной системы властных полномочий в процессе реализации федерального законодательства, главной задачей органов государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа, да и в целом всех субъектов в Российской Федерации, является недопущение падения уровня и качества жизни населения субъектов, сохранение объёма и качества предоставления государственных услуг на территории регионов как минимум не ниже достигнутых стандартов.
В настоящее время механизм исполнения полномочий в Ямало-Ненецком и Ханты-Мансийском автономных округах и Тюменской области отработан и исправно функционирует в силу того, что каждый его участник, будь то область или автономный округ, равным образом осуществляет полномочия субъектов Российской Федерации в рамках ст. 72 Конституции отраслевых, федеральных законов и детализированных законов субъектов, принятых в развитие федерального законодательства.
Федеральный закон N 95 ФЗ `О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон `Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органовгосударственной власти субъектов Российской Федерации`[4]с 1 января2005 года мог коренным образом изменить сложившуюся систему взаимоотношений органов государственной власти субъектов.
Вместе с тем анализ норм указанного федерального закона допускает правовым путем сохранить в значительной мере сложившуюся и положительно зарекомендовавшую практику реализации полномочий субъектов Российской Федерации, характерных для `сложносоставного` Тюменского региона.
Этот путь дает возможность разработать и принять федеральные законы об автономном округе и об отношениях между органами государственной власти края (области) и автономного округа, а также заключить соответствующий договор между Тюменской областью и автономными округами, который корреспондируется с нормами ст. 66 (частей 3 и 4) Конституции Российской Федерации и правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1997 года N 12-П.
Исходя из положений Конституции и вышеуказанных нормативных правовых актов, можно сделать вывод, что отношения в `сложносоставных` субъектах Российской Федерации могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области.
Таким образом, наличие договора во взаимоотношениях `сложносоставных` субъектов Российской Федерации наряду с федеральным законом приобретает обязательный характер.
Это понимание в дальнейшем дало возможность органам государственной власти тюменского региона приступить к конкретной работе по делегированию полномочий, создав по инициативе Ямала в 2003 году соответствующую рабочую группу, в состав которой вошли депутаты, работники администраций, юристы и экономисты.
Этой группе было поручено выработать механизм взаимного делегирования полномочий органами государственной власти трёх субъектов региона. От встречи к встрече стороны пришли к убеждению, что заключение договора является необходимым, взаимовыгодным аспектом как для органов государственной власти области, так и для органов государственной власти автономных округов,так как от социально-экономической стабильности в этом регионе зависит очень много.
Разработанный на принципах взаимного уважения, равенства и партнёрства с учётом сохранения устойчивого социально-экономического развития регионов, благополучия населения Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа, текст договора в июле 2004 года был одобрен Думами Ямала, Югры и Тюмени и подписан Губернаторами и Председателями законодательных органов трёх субъектов. 28 сентября 2004 года Государственная Дума Ямала утвердила этот Договор законом автономного округа[5].
В условиях действия норм Федерального закона от 4 июля 2003 года N 95-ФЗ сторонам удалось найти механизм взаимоотношений, учитывающий интересы области и автономных округов.
В соответствии с этим договором органы государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа с 1 января 2005 года осуществляют на соответствующей территории свои полномочия по предметам совместного ведения, установленные пунктом 17 ст. 1 в части дополнения ФЗ `Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации`, пунктом 2 ст. 26-3 и пунктом 3 статьи 26-6 ФЗ от 4 июля 2003 года N 95-ФЗ. При этом у органов государственной власти Тюменской области появляется право участвовать в осуществлении на территориях автономных округов областных программ в пределах целевого финансирования по следующим одиннадцати вопросам:
- социальной поддержке отдельных категорий населения;
- строительству, реконструкции, ремонту и эксплуатации дорог регионального значения;
- организации и осуществлении проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности, имеющих региональное значение;
- создании и обеспечении охраны государственных природных
заказников и памятников природы регионального значения;
- организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, внутренним водным, воздушным транспортом;
- поддержке сельскохозяйственного производства в части развития внутриобластной кооперации;
- организации, осуществления и поддержке инвестиционных проектов;
- предоставления профессионального образования в части мероприятий, предусмотренных областной программой;
- организации и осуществления программ и проектов в области физической культуры и спорта в части областных мероприятий;
- предупреждения чрезвычайных ситуаций регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий, имеющих областное значение;
- организации оказания специализированной медицинской помощи в областных учреждениях и организациях.
Но любые полномочия лишь тогда реализуются, когда они подкреплены финансовым обеспечением. Поэтому в Договоре закреплена позиция сторон о том, что налоговые доходы от региональных налогов, собираемых на территориях автономных округов, зачисляются в их бюджеты. А налоговые доходы от федеральных налогов и сборов подлежат зачислению в бюджеты сторон за исключением 29,5 процента доходов от налога на прибыль организаций и налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья, которые будут направляться в бюджет Тюменской области для компенсации выпадающих доходов областного бюджета.
Стороны договорились взять на себя обязательства координировать работу по формированию и реализации планов социально-экономического развития региона с учётом взаимных интересов и в рамках общей стратегии развития на основе координации со стороны Совета Губернаторов Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа и Ямало-Ненецкого автономного округа. При этом сохранён и совещательный орган - Совет трёх Дум, узаконенный предыдущим Договором ещё в 1997 году и показавший свою дееспособность.
Кроме того, Договор предусматривает осуществление на соответствующих территориях региона единого государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию.
Учитывая широкомасштабные реформы, которые разворачиваются в стране, и необходимость поэтапного, продуманного и взвешенного подхода к их реализации, стороны распространили условия договора до 31 декабря 2010 года.
Основываясь на взаимном уважении и равенстве, стороны договорились все споры и разногласия, возникающие при реализациинастоящего договора, решать путём согласительных процедур либо в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством.
Сегодня уже можно с уверенностью отметить, что настоящий Договор даёт возможность согласованно решать вопросы социально-экономического развития Тюменского региона во благо всей страны[6]. Подтверждением тому, стала пролонгация 8 мая текущего года текста действующего договора до 31 декабря 2015 года.[7]
Из приведённого выше анализа представляется, что одним из основных источников регулирования отношений между сложносоставными субъектами являются договорные отношения.
В Уставе (Основном законе) Ямало-Ненецкого автономного округа (в редакции от 27 декабря 1998 года) были определены основы взаимоотношений автономного округа и Тюменской области (Глава 10) наосновании договоров и соглашений на принципах равноправных субъектов. Эти принципы нашли отражения и в последующих редакциях Устава автономного округа. В данном случае эти договорные отношения фигурируют, начиная с подписания договоров еще окружным Советом народных депутатов, затем они переподписывались в 1996 году и в более поздние сроки. Сегодня в связи с изменением федерального законодательства подписано новое соглашение о взаимоотношениях. Поэтому, в настоящее время, говорить о напряжении в части принуждения к объединению трёх субъектов нелогично.
При этом, если рассматривать возможную тенденцию после объединения Тюмени, Югры и Ямала по полученным полномочиям и экономическому потенциалу нового субъекта, то нельзя исключить того, чтотакое объединение приведет к самодостаточному суперсубъекту, который будет самым мощным в Российской Федерации по экономическому потенциалу. Это, на мой взгляд, при определённых стечениях обстоятельств, может привести к политическим амбициям, на `суверенизацию`, которые имели место в недалёком прошлом в СССР. Осознавая возможные последствия развития негативных событий, для исключения этого и разработки правовых взаимоотношений трёх указанных субъектов и был создан совещательный орган - Совет трёх Дум, состоящий из равного количества депутатов от каждого законодательного органа Тюменского региона, который наделён правом обсуждать политическую и экономическую составляющую, определять пути развития сотрудничества в сфере территориальных интересов трёх субъектов. Учитывая это, в дальнейшем каждая из Дум принимает самостоятельное решение в форме постановления либо закона субъекта. Помимо Совета трёх Дум работает Совет Губернаторов. Губернаторы собираясь и определяя общую позицию, устанавливают направления, контролируют объединённые финансовые средства, которые в настоящее время аккумулируются в бюджете Тюменской области и распределяют их на паритетных началах на всю территорию Тюменского содружества. Так, только в 2005 году из бюджета автономного округа через федеральный бюджет было перечислено порядка 5 млрд. рублей в бюджет Тюменской области, а в 2007 году уже около восьми млрд. рублей Согласно же программе Содружества на территорию автономного округа вернулось 3 млрд. 293 млн. рублей, а в 2007 году 7 млрд. 600 млн. рублей соответственно. Эти деньги были вложены в строительство межвузовского учебного комбината в г. Салехарде, который в текущем году планируется завершить. Определённая сумма расходовалась на сохранение льгот, жителям Ямала, которые выехали на юг Тюменской области, а так же на развитие сети автодорог, приобретение высокотехнологического медицинского оборудования.
Исходя из вышеизложенного, можно предположить, что развитие Российской Федерации может пойти по пути образования новых субъектов федерации путём слияния (объединения) субъектов федерации различного экономического уровня. Примером тому является и достаточно недавнее образование в составе Российской Федерации нового субъекта, после объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа[8].
Одним из таких путей является создание общих органов государственной власти для нескольких самостоятельных субъектов Российской Федерации.
После принятия постановления Конституционного суда Российской Федерации от 14 июля 1997 года N 12-П по делу о толковании, содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области для трёх субъектов федерации, а именно: Ямало-Ненецкого автономного округа, Ханты-Мансийского автономного округа и Тюменской области, был фактически узаконен единый законодательный орган в лице Тюменской областной Думы. Но такое объединение нельзя рассматривать как создание единого субъекта Российской Федерации, так как при этом каждый из названных субъектов федерации остаётся самостоятельным и полноправным субъектом Российской Федерации, имеющим свои органы государственной власти. Этому предшествовало создание как по линии законодательной, так и по линии исполнительной власти таких общих совещательных органов трёх субъектов, как Совет трёх Дум и Совет Губернаторов. Создание этих органов объясняется в частности тем, что все три, указанные выше субъекта федерации, имеют, так сказать, общее происхождение в прошлом. До принятия Конституции 1993 года территории этих субъектов федерации входили в общую территорию Тюменской области. При этом они не рассматривались тогда как равноправные субъекты федерации. По действующему в тот период законодательству органы советской власти, создававшиеся на территориях автономных округов, рассматривались как нижестоящее звено в органах государственной власти Тюменской области.
С того времени между населением, проживающим в разных частях территории нынешней Тюменской области, сложились тесные культурные и иные связи, а также общее понимание взаимосвязанности отдельных территорий, включая автономные округа.
Представляется, что такая интеграция, при которой сохраняются самостоятельные субъекты Российской Федерации, имеет свои положительные стороны. К ним следует отнести не только понимание наличия общих целей в самостоятельных субъектах федерации, но и возможность успешного решения проблем проживающего на территории Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского автономных округов коренных малочисленных народов. Это нашло отражение во многих трудах ведущих юристов Российской Федерации, профессоров Б.С. Крылова, В.А. Кряжкова, Г.Н. Чеботарёва, доктора юридических наук Н.М. Добрынина и многих других. К ним можно отнести и практиков, среди которых Председатель Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа С.Н. Харючи, Глава администрации Тазовского муниципального образования автономного округа Н.Н. Харючи[9].
Сложившаяся структура и деятельность органов, обеспечивших сотрудничество трёх субъектов федерации - Ямало-Ненецкого, Ханты-Мансийского автономных округов и Тюменской области позволяет решить стоящие перед нами задачи повышения уровня жизни населения данных субъектов, и обеспечения их сотрудничества как с друг - другом, так и с федеральными органами государственной власти.
Отношения указанных субъектов федерации стали настолько тесными и прочными, что в настоящее время едва ли целесообразно их объединение и создание нового субъекта Российской Федерации.
Как представляется, настоящая форма сотрудничества субъектов федерации является не только достаточной для целей управления, но и обеспечивает учёт особенностей каждого из трёх рассматриваемых регионов.
Немалое значение при этом имеет быстрое, по сравнению со многими регионами страны, экономическое развитие округов, связанное с использованием их недр, имеющих не только общенациональное, но и мировое значение, поскольку третья часть мировых запасов углеводородного сырья принадлежит России[10]. При этом в самой России они сосредоточены в основном на территории Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского автономных округов. А теперь ещё и бурное развитие недр Полярного Урала, которое осуществляется благодаря реализации программы `Урал - Полярный, Урал- Промышленный`.
Можно сказать, что население обоих автономных округов практически осознало значение сохранения культур, проживающих на их территориях коренных малочисленных народов Севера. Это практически привело к бесконфликтному сосуществованию на единой территории этих народов, как старожильческого населения[11], так и преобладающего теперь пришлого, занятого в недродобывающей промышленности.
Таким образом, этот путь организационного слияния субъектов федерации в настоящее время не влечёт к образованию новых её субъектов. Более того, наличие общей территории Тюменской области и входящих в её состав Ямало-Ненецкого автономного округа и Ханты-Мансийского автономного округа представляется примером возможного сближения субъектов Российской Федерации в целях решения общенациональных задач по совершенствованию методов укрепления государственного единства.
Следует отметить, что эта цель может достигаться и другими способами. Так, например, в настоящее время она достигается путём создания федеральных округов во главе с полномочными представителями Президента Российской Федерации.
По моему мнению, создание единых органов власти Тюменской области, Ямало-Ненецкого автономного округа и Ханты-Мансийского автономного округа, равно как и создание федеральных округов, надо рассматривать как способы повышения уровня управляемости территориями Российской Федерации и вместе с тем это ни в коей степени не нарушает принципов федерализма, закреплённых в действующей Конституции Российской Федерации (1993 г.). Из чего можно сделать вывод, что все указанные выше способы федеративного устройства страны способствуют ускорению социально-экономического развития субъектов федерации, а также, что особо важно, повышению уровня жизни их населения.
В этой связи можно с уверенностью отметить, что потенциал Крайнего Севера для страны ещё далеко не исчерпан и требует огромного внимания как со стороны федерации, так и на местах. Северные страны обладают не только уникальными природными богатствами и производственной базой. Здесь - на Севере и в Арктике - проходят перспективные транзитные и транспортные коридоры. Коридоры, в которых заинтересованы и российская и мировая экономика. Не случайно именно в Салехарде на выездном заседании Госсовета в апреле 2004 года Президент страны В.В. Путин сказал: `Освоение Севера должно идти в неразрывном единстве с природоохранными мероприятиями, защитой биологических ресурсов. И это совместная ответственность всех уровней власти, бизнеса, организаций самоуправления на местах Мы понимаем, насколько важен Север для страны. По сегодняшним меркам и сегодняшнему законодательству к северным территориям, и, как вы знаете, приравненным к ним территориям относятся 70 процентов территорий России. Здесь проживает 8 процентов населения. А говорить о минерально-сырьевой базе, о её богатствах уже не нужно. Вы прекрасно понимаете, что такое Север для страны и экономики Нам с Вами нужно решать проблемы объединяя усилия федерального центра и регионов. Здесь прозвучало много речей критического характера, что вызвало естественную эмоциональную реакцию среди членов Правительства, но многие вещи, тем не менее, справедливы. Но призываю вас всех не просто к спорам, а к конструктивному диалогу, который приведёт к выверенным, оптимальным для людей решениям. Для людей и экономики страны. А роль и значение Севера России объяснять не нужно, здесь об этом уже много было сказано`[12].
В представленной статье сделана попытка на примере Ямало-Ненецкого автономного округа как субъекта Российской Федерации кратко рассмотреть процессы формирования полноправного субъекта федерации, его взаимосвязь и конституционные полномочия в федеративном государственном устройстве России с учётом специфики проживания на территории коренных малочисленных народов Севера.
Как отмечено в работе Д. Тэпс `Концептуальные основы федерализма`[13]: `Принцип федерализма в России исторически намечен как средство разрешения национального вопроса. Эта историческая объективность вытекает из истории формирования русской и российской государственности: тип федеративных отношений в России объективно обусловлен двумя обстоятельствами: обширной территорией и существованием на этой территории многочисленных коренных самобытных народов, которые компактно проживают на своей исторической территории. Данные обстоятельства на современном этапе развития российской государственности делают неизбежным учёт национального фактора при реальной федерализации страны. Если федерализм - исторический выбор, историческая реальность российской государственности, то связывание национального вопроса с принципом федерализма - пока что исторически неизбежное обстоятельство`.
Рассматривая правовое положение Ямало-Ненецкого автономного округа в соответствии с нормами Федеративного Договора (1992 г.), Конституции Российской Федерации (1993 г.), последующих федеральных законов и определений, постановлений Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам взаимоотношения округа с Тюменской областью и анализируя пути решения этой задачи, можно отметить, что рост самостоятельности автономного округа и других регионов страны не может означать ослабление государственности и создавать угрозы единства России. Подтверждением тому могут служить базовые принципы, заложенные в Федеративном Договоре и Конституции Российской Федерации. К ним можно отнести: незыблемость территориальной целостности государства; равноправие членов федерации между собой и по отношению к федеральным органам государственной власти; единство основ государственного строя (соблюдение каждым регионом таких основополагающих принципов государственности, как народовластие, разделение властей, многопартийность, равные избирательные права граждан); свободу передвижения людей; распространения информации; перемещения товаров и денег по всей территории государства (внутренние административные границы не могут быть превращены в государственные или экономические); верховенство федерального законодательства; недопустимость действий, направленных на одностороннее изменение статуса субъекта Российской Федерации. Это основные принципы и они обязательны для выполнения всеми органами власти и гражданами в любом регионе Российской Федерации. Неукоснительно они выполняются и в Ямало-Ненецком автономном округе. В остальном, что не противоречит этим принципам и не отнесено к компетенции Российской Федерации, согласно ч. 4,ст. 76 Конституции Российской Федерации, регионы свободны принимать собственные решения, разрабатывать и принимать своё законодательство, находя свои пути развития, учитывающие специфику населения, экономическую составляющую и природно-климатические условия.
Признав человека, его права и свободы высшей ценностью, Россия выбрала путь демократического развития. Поэтому движение к демократии прежде всего означает последовательный отказ от принципов патернализма в отношениях между государством и человеком, гражданским обществом. Следовательно, отказ от властно-административных, попечительских отношений предполагает их замену на правовые отношения. Право становится тем общим полем, которое определяет отношения государства и общества.
Безусловно, такое отношение требует согласия всех общественно значимых сил в фундаментальных основах этого отношения, в верховенстве права, в идее права. Из этого можно сделать определённый вывод, что только в таком государстве правовые формы могут наполняться реальным содержанием[14].
В этой связи, нельзя не отметить основ конституционного строя, закреплённых в главе 1 Конституции Российской Федерации, а именно:
- Конституция и федеральные законы имеют верховенство на всей территории федерации.
- Все субъекты федерации независимо от наименований являются равноправными как во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, так и между собой.
- Каждый субъект имеет свою Конституцию (Устав) и законодательство.
- Федеративное устройство Российской Федерации основано, в частности, на разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными государственными органами и органами государственной власти субъектов федерации.
- Государственную власть в субъектах осуществляют образуемые ими самостоятельно органы государственной власти.
Исходя из анализа развития взаимоотношений Ямало-Ненецкого автономного округа и Федерации, а также взаимоотношений с Тюменской областью со времени принятия Конституции Российской Федерации 1993 года, считаю что:
1. Ямало-Ненецкий автономный округ в его современном состоянии образовался в результате демократических преобразований начала 90-х годов прошлого столетия. Его появление связано с политическими реформами, основами которых были демократические общественные движения, направленные на преобразование центральной государственной власти, которая осуществлялась тогда строго под руководством одной Коммунистической партии Советского Союза.
2. Демократические силы на Ямале оказались достаточно зрелыми, чтобы не допустить развития тенденций сепаратизма, а исходить из необходимости сохранения целостности России. При этом создание на Ямале субъекта обуславливалось двумя целями: приближением государственной власти к населению и необходимостью разграничения полномочий между органами власти субъектов федерации и федеральными органами государственной власти.
При образовании автономного округа как равноправного субъекта федерации учитывалась и необходимость защиты прав коренного малочисленного населения, проживающего на территории Ямала.
Образование Ямало-Ненецкого автономного округа как субъекта Российской Федерации показало, что подобное образование в современных условиях может создаваться на отдельной территории.
3. Процесс создания органов государственной власти на территории Ямала способствовал и процессу роста самосознания его населения. При этом следует учитывать, что в этом процессе в основном участвовали представители старожильческого населения, коренного малочисленного населения и приезжие, работающие на вновь создаваемых промышленных предприятиях. При этом следует сказать, что коренные малочисленные народы Севера, проживающие на Ямале, в своей основной массе не претендовали на работу в органах государственной власти. Их интересы в начальный период образования Ямало-Ненецкого автономного округа ограничивались стремлением сохранить традиционный образ жизни путём противодействия промышленной экспансии на их традиционных исконных территориях проживания. В дальнейшем культурное развитие этих народов сделало возможным и логичным их активное участие в общественной и политической жизни. В результате образование автономного округа как субъекта федерации способствовало сохранению и дальнейшему развитию различных этносов на территории Ямала.
4. Создание субъекта (автономного округа) доказало целесообразность предоставления населению законодательных полномочий, осуществляемых выборным органом, а так же формированием авторитетных органов исполнительной власти.
5. Ямало-Ненецкий автономный округ как субъект Российской Федерации получил возможность активно участвовать в решении общенациональных проблем. Географическое положение, а так же наличие среди населения автономного округа особого национального контингента (коренное малочисленное население Севера) обусловило непосредственное участие автономного округа в международных организациях Арктического региона.
6. Так же как и в других субъектах Российской Федерации на Ямале создана своя государственно-правовая система, являющаяся региональной частью правовой системы Российской Федерации.
7. Будущее автономного округа определяется основными направлениями развития государственности Российской Федерации в целом.
Существенную роль в развитии Ямало-Ненецкого автономного округа играло и тесное его взаимодействие с соседними регионами - Ханты-Мансийским автономным округом - Югрой и Тюменской областью. Содружество Ямало-Ненецкого автономного округа, Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и Тюменской области является одним из примеров возможного пути дальнейшего развития Российской Федерации.
Отмеченные формы, методы и накопленный опыт упрочения единства Российской Федерации и развитие форм федерализма нашего государства, очевидно, не являются единственными. Можно предвидеть, что возникнут и новые пути развития российского федерализма.[15] Но, полагаю, что время и опыт последующей работы властей различного уровня по совершенствованию правовой системы органов государственной власти в автономном округе, его статуса, поможет выбрать верное направление в развитии демократических основ государственно-территориального устройства в Ямало-Ненецком автономном округе и федеративных отношений в Российской Федерации.
____________________
[1] Вестник Конституционного Суда Российской Федерации, 1996, N 4.
[2] Вестник Конституционного Суда Российской Федерации, 1997, N 5.
[3] Ведомости Верховного Совета ОСФСР, 1980, N 48, Ст. 1594.
[4] Собрание законодательства Российской Федерации. 7 июня 2003, N 27, Ст. 2709.
[5] Ведомости Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа, сентябрь 2004, N 6/1.
[6] В.И. Степанченко. Проблемы и пути решения вопросов перераспределения властных полномочий в Тюменском регионе на договорной основе// Федерализм и местное самоуправление в России и Германии: материалы международного научно-практического семинара 1 - 2 октября 2004 года/ Отв. ред. В.В. Невинский. - Барнаул. Изд. Алтайского университета, 2004, С. 181 - 186.
[7] Постановление Тюменской областной Думы от 29 мая 2008 года N 736 ` О договоре между органами государственной власти Тюменской области, Ханты - Мансийского автономного округа - Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа `О продлении (пролонгации) действия Договора между органами государственной власти Тюменской области, Ханты - Мансийского автономного округа - Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа` от 9 июля 2004 года. //Тюменские известия. 10 июля 2008,N 101.
[8] Федеральный Конституционный закон Российской Федерации от 30 декабря 2006 года N 6// Российская газета, 11 января 2006, N 2 (4256).
[9] Статус малочисленных народов России: правовые акты//Сост. В.А. Кряжков. - М.: 1999.
Чеботарёв Г.Н. Концепция органов местного самоуправления по обеспечению прав и свобод коренных малочисленных народов Севера; Обеспечение прав и свобод коренных малочисленных народов Севера// Собрание научных статей по итогам научно-практического семинара/ Под ред. Г.Н. Чеботарёва. - Тюмень `Экспресс, 2003, С. 5 - 10.
Харючи Н.Н. Особенности организации местного самоуправления в муниципальном образовании Тазовского района// Собрание научных статей по итогам научно-практического семинара/ Под ред. Г.Н. Чеботарёва. - Тюмень `Экспресс, 2003, С. 75 - 79.
Харючи С.Н. Коренные малочисленные народы: проблемы законодательства. Томск. Изд. Томского университета, 2004.
[10] Основные характеристики российского природно-ресурсного углеводородного сырья России в мировых запасах важнейших ископаемых природный газ составляет 35 % и нефть - 13 %/ Рундквист Д.В. Природные национальные богатства России и их использование// Доклад в Миннауки Российской Федерации 8 февраля 2000 г. - М.: Изд-во Миннауки, 2000. Приложение, С.1,2.
[11] В `Словаре русского языка` С.И. Ожегова( 1990.С 761) определено, что старожил - это человек, который много лет живёт в каком - нибудь одном месте. Старожилы Ямало - Ненецкого автономного округа проживают в трудных климатических условиях за Полярным кругом. В этой связи ими выработаны традиционные исторически сложившиеся способы жизнеобеспечения. Для старожилов, в отличие от приехавших на заработки, характерно не изменять своего места жительства и продолжать жить в ставшей привычной им среде.
[12] Информационное агентство REGNUM// http:/www.regnum.ru/ 29 апреля 2004 года.
[13] Тэпс Д. Концептуальные основы федерализма. СПб.: Изд-во `Юридический центр Пресс`, 2002.
[14] Тэпс Д. Концептуальные основы федерализма. СПб.: Изд-во `Юридический центр Пресс`, 2002, С.167.
[15] Вопросы будущего российского федерализма затрагиваются многими специалистами по проблемам федерализма. На мой взгляд, в этом отношении наибольший интерес представляют труды Н.М. Добрынина и в частности его работы `Новый федерализм: Модель будущего государственного устройства Российской Федерации` - Новосибирск, наука, 2003// Теория и практика государственного управления. Учебник. - Новосибирск. Наука 2006.
Следует отметить и другие работы этого автора, в частности: `Теория и практика государственного управления`/Учебник. Новосибирск, Наука, 2006 г., а также монография `Проблемы правового обеспечения взаимоотношений Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа`. - Тюмень, Изд-во Тюменского государственного университета, 1997; `Правовое регулирование отношений в `сложноустроенных субъектах` Российской Федерации// Особенности проведения конституционно-правовой реформы в арктических регионах Российской Федерации`/ Сборник научных статей. - Салехард, 1998; `Статус Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа: Эволюция и проблемы трансформации российского общества/ Сборник научных статей. - Тюмень, 1998; `Регион нового типа, как модель нового российского федерализма// Российский юридический журнал, 2002, N 3.
Об авторе: Степанченко Валерий Иванович - Первый заместитель председателя Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа; Председатель Комитета по уставному законодательству и правовым вопросам Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа.
