З.А. Станкевич
Я приветствую всех участников на нашем очередном "круглом столе" - и тех, кто уже не первый раз участвует в этих мероприятиях, кто для нас стал уже совсем своим, и тех, кто пришел впервые и, следовательно, является для нас новичком. Замечу, что сегодня мы открываем очередной сезон наших интеллектуальных встреч. Нынче в Институте, а в декабре - в РГТЭУ. Тема еще уточняется.
Чтобы не терять драгоценного времени, хочу предоставить слово Агошкову Андрею Валерьевичу, который с нашей стороны, от института, сделает вступительный доклад.
Спасибо, Зигмунд Антонович. Добрый день, уважаемые коллеги!
Российское чиновничество (или бюрократия) - один из любимейших объектов критики со стороны отечественной публицистики и литературы. Редкий сатирик обойдет вниманием образ служащего в неизменном сером костюме и с пухлым портфелем в руках. Между тем объективных и честных исследований по проблемам реформирования системы государственной службы в РФ не так много.
Тому есть ряд причин. Основная и, пожалуй, самая характерная для нашей страны - традиционная корпоративная культура российского класса чиновников, в значительной мере опирающаяся на ценности безопасности и служебной тайны. Государственная служба в России, несомненно, обладает определенной спецификой по сравнению с другими странами. Эта специфика заключается прежде всего в том, что отечественный чиновник служит не отдельному человеку, но всей стране в целом. Исторические исследования показывают, что развитие отечественной бюрократии на всем протяжении нашей истории было связано с идеей служения государственной власти, верховному правителю государства, государственным органам, а не самому государству, не населяющему его народу, не обществу.
В современной России государственная служба нацелена на служение государству и обществу, народу. Это вытекает из нормы Конституции РФ о том, что "носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ" (ст. 3, п. 1), а также из норм Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", принятого Государственной Думой 7 июля 2004 года и ставшего очередным шагом в реформировании государственной службы в РФ.
Необходимость реформирования государственной службы обусловлена не только задачами административной и социально-экономических реформ, потребностью совершенствования государственного управления в целом, но и неудовлетворительным современным состоянием государственной службы. Не секрет, что в последние 15-20 лет мы столкнулись с фактами, свидетельствующими об общем снижении профессионального уровня государственных служащих, нестабильности кадрового состава, высокой текучести и старении кадров, незаинтересованности квалифицированных специалистов проходить государственную службу, слабой управляемости государственного аппарата, подверженности его коррупции.
Конечно, все эти проблемы серьезные, и решать их придется долго и тяжело. Однако основная проблема современного российского государства (и чиновничества в частности) заключается, на наш взгляд, в другом. Анализ процессов модернизации российского общества дает основания для вынесения негативной оценки государственному аппарату по главному критерию - наличию сформированного целевого вектора развития страны. Из достаточно общей теории управления известно, что любая сложная система может существовать лишь при наличии стратегической цели, то есть долговременной перспективы развития. А вот ее как раз и нет. Место общей для всех россиян (и, соответственно, чиновников) цели развития страны заняла идея экономической эффективности, сама по себе полезная и важная, но лишь в системе с другими целями и задачами общественного развития.
К сожалению, тотальная ориентация последнего десятилетия только на экономическую эффективность негативно сказалась не только на моральных, но и на профессиональных характеристиках государственных служащих. Современные исследователи государственной службы оценивают ее состояние как "кризис целеполагания"; у чиновников нет четкого представления о понятиях "цели", "задачи", "функции", "результаты", то есть рассеивание целей является распространенным видом "организационной патологии" нашей государственной службы. Пишут также о некритическом заимствовании нами западного опыта, доминировании принципа "движение - все, конечная цель - ничто", ориентации на решение частных проблем в ущерб общим и пр.
Со своей стороны, сегодня народ оценивает власть прежде всего по ее моральным характеристикам. И оценка эта, к сожалению, весьма низкая. Если суммировать данные различных источников, анализирующих эту проблему, то выявляются конкретные негативные нравственные качества государственных служащих, которые в наибольшей мере возмущают людей. Это прежде всего стремление использовать свою должность в корыстных целях, взяточничество, коррумпированность, забвение государственных интересов во имя личной выгоды. Оторванность госчиновников от народа, безразличие, неуважительное отношение к людям, незнание подлинных нужд населения. Это расхождение между словом и делом, имитация бурной деятельности, пренебрежение к законам.
Знаменательно, что анализ данной проблемы специалистами привел к неутешительному выводу: характерной отличительной чертой людей, добившихся высокого социального статуса, прежде всего во властной сфере, является их слабая "привязка" к существующим в обществе моральным устоям. Характерно, что большинство опрошенных - как среди населения, так и среди госслужащих - считает, что нравственные качества советских служащих в целом были выше, чем у сегодняшних чиновников. Следует при этом привести одно важное наблюдение: чем моложе по возрасту современный государственный служащий, чем меньше стаж его работы в аппарате, тем чаще он игнорирует нормы нравственности, тем чаще считает, что единственным стимулом любой работы являются деньги, а все духовные категории есть "никчемная болтовня".
И объективный анализ, и простые житейские наблюдения показывают, что выявленные негативные оценки нравственных характеристик современных государственных служащих за последние годы принципиально не улучшаются. Точно так же и нравственная ситуация в сфере государственной службы по-прежнему характеризуется как противоречивая, неустойчивая, конфликтная. Нравственное отторжение народа от государственных институтов и их представителей - главная причина известной нестабильности общества, его раздробленности, внутренних антагонизмов. В этих условиях в любой момент, при любой ситуации возможна совершенно непредсказуемая реакция населения. Власти никак не могут полагаться на то, что их действия будут приняты людьми и тем более одобрены ими. Это может поставить под вопрос сам факт государственного управления.
Безусловно, руководство страны и лично Президент РФ В.В. Путин знакомы с этими оценками и уже несколько лет проводят в нашей стране реформирование системы государственной службы. Результатом реформы должно стать повышение эффективности государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, повышение доверия граждан Российской Федерации к органам государственной власти, улучшение качества оказываемых населению указанными органами государственных услуг и рациональное использование государственных ресурсов. Многое в этом направлении уже делается.
Направление реформы государственной службы, вектор движения по совершенствованию государственного управления определила "Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации", утвержденная Президентом Российской Федерации в 2001 году.
В целях реализации концепции в 2002 году Указом Президента Российской Федерации была утверждена Федеральная программа "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)". Она предусматривает целый комплекс мероприятий, связанных с созданием законодательной базы государственной службы, совершенствованием организации деятельности государственных органов и госслужащих, увеличением открытости государственной службы, улучшением работы по подготовке, отбору, продвижению кадров, внедрением новых информационных технологий на государственной службе и другие.
В том же году принят другой важный акт, регулирующий деятельность российских чиновников, - Указ Президента Российской Федерации "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих". Он закрепил не только конкретные правовые нормы, связанные со служебной деятельностью чиновников, но и обозначил определенные нравственные границы, которые гражданин, состоящий на государственной службе, нарушать не должен. Новация этого акта в том, что, в отличие от практики предыдущих лет, он не представляет собой перечень санкций за нарушения, не является "уголовным кодексом" для чиновников, а задает нравственные ориентиры служебного поведения госслужащих.
В рамках названной Федеральной программы разработан и в 2003 году принят Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации", который определил правовые и организационные основы системы государственной службы, заложил предпосылки для создания единой системы государственной службы (включая виды - гражданская, правоохранительная, военная; уровни службы - федеральная и субъектов Федерации); реальных преобразований в области профессиональной подготовки кадров.
Вступление в силу этого закона определило разработку следующих федеральных законов:
- "О государственной гражданской службе Российской Федерации";
- "О правоохранительной службе Российской Федерации";
- "О внесении изменений в Федеральный закон О воинской обязанности и военной службе";
- "О муниципальной службе в Российской Федерации".
Принятие первого из них состоялось.
Новый закон по своей сути является "трудовым кодексом" для российских чиновников. Как известно, кодификация является высшей ступенью систематизации законодательства. Вместе с тем, не вступая в противоречие с нормами трудового права, закон переводит в область административно-служебного права регулирование отношений, связанных с поступлением на государственную гражданскую службу, ее прохождением и прекращением. В этом заключается одна из важнейших новелл принятого законодательного акта.
Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" определяет принципы гражданской службы, правовое положение федерального гражданского служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации, классификацию должностей государственной гражданской службы и квалификационные требования к должностям гражданской службы, порядок поступления на государственную гражданскую службу и ее прохождения, ряд других вопросов, связанных с государственной службой.
В законе впервые закрепляются основания для направления гражданского служащего на профессиональную переподготовку, повышение квалификации или стажировку, которые будут осуществляться по мере необходимости, но не реже одного раза в три года.
Устанавливается прямая зависимость карьерного роста служащих с результатами полученного ими дополнительного образования, что должно способствовать усилению мотивации к обучению.
Вводится единый для государственных органов порядок планирования и размещения государственного заказа на дополнительное образование гражданских служащих.
Таким образом, Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" охватывает основные направления регулирования деятельности государственных гражданских служащих. Детально они будут развиты примерно в тридцати нормативных правовых актах, проекты которых следует разработать и принять для реализации закона.
В результате принятия закона в целом реализуется основополагающая идея "Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации" о публично-правовом характере государственной службы, определении ее как института, призванного обеспечивать регулирование отношений между гражданами и государственными органами, а не только исполнение полномочий последних. Идея о публично-правовом статусе государственного служащего означает, что государственная служба - это предмет публичного права, а государственный служащий - перестает быть обычным наемным работником с особенностями правового статуса.
Эти меры носят масштабный характер, однако, по нашему глубокому убеждению, создание законодательной базы - это лишь начало долгой и сложной работы по формированию новой российской бюрократии. Очевидно, что никакие законы (как юридические, так и научные) не смогут заработать в должной мере, если вместо нынешней, корыстной, разобщенной и неэффективной бюрократии не появится новая социальная группа чиновников-единомышленников, сторонников обновления российского государства, связанных общим пониманием целей развития нашей страны и своих собственных, личных задач в этом процессе.
Наличие легитимной (общенародной) цели государственного развития подразумевает сплочение государственного аппарата, подчинение всех его звеньев достижению этой цели. По сути, стоит вопрос о формировании среды единомышленников как наиболее эффективной формы работы. Этот вопрос нашел отражение в современных научных исследованиях. Так, С.Тихонина пишет: "В основу развертывающегося в стране процесса реформирования государственной службы заложена идея кардинальной целевой переориентации деятельности всей системы госслужбы и каждого чиновника на принципах социальной ответственности перед обществом. Для осуществления задачи такого масштаба недостаточно перестроить структуру органов государственной службы и определить нормативно-должностную регламентацию поведения госслужащих. Необходимо существенным образом изменить ценностно-нормативную матрицу их профессионального поведения... Важнейшая роль в этих процессах принадлежит профессиональной среде, которая способна как ускорять, так и замедлять процессы профессионального становления госслужащих; как повышать, так и снижать эффективность принимаемых управленческих решений".
Это значит, что вместо разрозненных частных целей, провозглашаемых отдельными учеными и идеологами (экономическая эффективность, военная и продовольственная безопасность, национальное величие, суверенитет и пр.), должен быть сформулирован единый и непротиворечивый вектор целей развития России, отвечающий нуждам и чаяниям не только этих ученых и идеологов, но прежде всего - большинству простого народа.
Очевидно, что на повседневном уровне этот вектор целей примет вид определенной идеологии. Она может носить более или менее научный или ненаучный, официальный или неофициальный характер. Одно становится ясно - эта идеология должна существовать, она должна быть высказана на самом высоком уровне и она должна отвечать представлениям обычного человека о морали и нравственности, так как именно моральные традиции общества выступают как механизм его самосохранения. В условиях перемен, динамичного экономического и социального развития сознание подчас не способно рационально оценивать ситуацию, поэтому мораль становится единственным "компасом", который направляет каждого индивидуума и общество в целом.
Какой должна быть эта идеология? Очевидно, что новых Соединенных Штатов Евразии построить не удастся. Одна из причин этого - православие как основная религия русского народа. Если конфуцианская трудовая этика и система мотиваций довольно близки к протестантским, а в католических странах трудовая этика до сих пор носит отпечаток феодально-аристократической системы ценностей и предпринимательские стимулы выражены меньше, то православная доктрина в принципе предполагает равенство на финише, то есть находится в полном противоречии с духом рыночных отношений и модернизационной экономики. Это значит, что мотивы состязательности в российском народе выражены слабо, поэтому увязать традиционную русскую религиозность и ценности буржуазного общества будет, скорее всего, невозможно.
При формировании нашей национальной доктрины необходимо учесть и русский национальный характер. Нужно учитывать, что люди вообще (а русские - в особенности) часто с неохотой воспринимают рациональные объяснения и полагаются на рассудок. Насыщение рационализмом наступает быстро: картина действительности предельно упрощается в общественном сознании, создавая иллюзию отсутствия потребности в развитии. Нормальная же работа мозга требует домысливания, угадывания несказанного. Если все очевидно - мозг спит. Поэтому часть замысла всегда должна быть "за занавесом", и это должно быть очевидным.
Иными словами, идеологический базис вектора целей национального развития России должен содержать элементы "красивой сказки", "мечты", "правильного принципа", но в то же время он не должен далеко отходить от реальных интересов народа. Идеологические одежды "с чужого плеча" не годятся. С одной стороны, новая идеологема должна соответствовать российским традициям, а с другой - обеспечивать возможности развития. Такие слова, как "реформа", "демократия", "либерализм", "рынок", "свобода", не должны присутствовать в качестве знаковых понятий - они полностью дискредитированы и ничего, кроме кодирования пустоты, не несут. Конституция РФ предлагает в качестве консенсуса идеалы "социального государства" и социальной демократии. Цели достойные, но снова не из русского словаря. Идеологема найдет понимание в общественном сознании, если будет выражать стремление нормальных, простых людей к добру, справедливости, честному труду, порядочности, если она при этом будет озвучена пассионарием, харизма которого продемонстрирует стремление руководства к высоким целям, отличным от обыденных представлений и одновременно связанным с ними.
В данном свете актуальным становится вопрос о партийности системы государственной службы, то есть необходимой партийной принадлежности служащих. Данный инструмент сплочения государственного аппарата, хотя и официально отвергается, но довольно эффективен и проверен отечественной историей. На этот счет высказываются противоположные суждения. Так, В.Черепанов настаивает на политической нейтральности государственного аппарата, мотивируя это тем, что практически во всех цивилизованных странах государственному служащему запрещено не только выступать за ниспровержение конституционного строя, но и участвовать в забастовках или защищать право на забастовку, выдвигаться кандидатом на выборную должность в Законодательное собрание или органы местного самоуправления, использовать свое служебное положение для оказания влияния на результаты выборов.
С другой стороны, В.Граждан считает, что политическая и административная власть могут существовать только в единстве: "Гражданская служба как необходимая составная часть государства (политики государства), ее административная власть, не может быть деполитизированной". В этой позиции есть значительная доля истины, ибо группа единомышленников, сплоченная партийной дисциплиной, идеологией, будет действовать эффективнее, нежели ряд разобщенных индивидов, даже и находящихся во взаимодействии вследствие своего служебного положения.
Очевидно, этот вопрос требует отдельного исследования. Заметим, нам видится более перспективной вторая позиция, однако для реализации принципа партийности необходимо наличие правящей партии с четко прописанными идеологией и программой, отвечающими нуждам и чаяниям простого народа. Отвечает ли нынешняя партия власти всем этим требованиям? У нас на этот счет большие сомнения. Есть ли в России другие политические партии или объединения, способные сформулировать достойную, на наш взгляд, платформу? Покажет серьезный анализ и время.
Спасибо.
АГОШКОВ Андрей Валерьевич
к. филос. н., главный специалист ИНИИ РАГС при Президенте РФ
