Нодари Хананашвили: Концепция осуществления гражданского контроля в Российской ФедерацииНазад
Нодари Хананашвили: Концепция осуществления гражданского контроля в Российской Федерации
Основные положения
Настоящий период истории России характеризуется рядом серьёзных для российской государственности вызовов. В качестве основных следует назвать: терроризм, заметное отставание в развитии от большинства передовых стран, недостаточный уровень и темпы реформирования государственных институтов и низкая эффективность их деятельности, высокий уровень бедности и медленные изменения в сознании населения.
Для противостояния указанным вызовам и их преодолению необходимы принципиально новые решения, кардинально отличающиеся от принимавшихся до настоящего времени, привычных управленческих действий.
Государство и его институты не способно в одиночку (да и никогда не было способно) противостоять названным вызовам. Поэтому одним из таких достаточно очевидных решений являются действия, направленные на консолидацию общества. Желательно, чтобы противодействие всем вышеназванным вызовам основывалось на процедурах, механизмах и формах позитивной консолидации. Такая консолидация заметно более сложна по сравнению с консолидацией негативной (ориентированной прежде всего на поиск виновного и противостояние ему), поскольку объединяться "против" всегда проще, чем объединяться "за". Видение позитивных изменений, конструирование и строительство будущего - задача заметно более сложная, требующая более широкого вовлечения в данный процесс самих граждан. Достижение консолидации общества возможно только в том случае, если государственные институты, планирующие и реализующие изменения, обладают определённым, достаточно высоким уровнем авторитета у собственных граждан. В условиях демократии авторитет власти является прямой функцией доверия к ней и её институтам со стороны граждан. При этом доверие является ключевым элементом социального капитала общества, одновременно базовым и цементирующим. Доверие к власти достижимо, прежде всего, за счёт наличия и развития трёх основных факторов:
- максимально возможной прозрачности деятельности её институтов;
- растущей процедурно регламентированной открытости указанных институтов для обеспечения гражданского контроля и участия в их работе граждан и их объединений;
- вовлечения граждан в такое практическое участие.
Названные факторы в качестве базовых принципов лежат в основе настоящей Концепции осуществления гражданского контроля в Российской Федерации.
Правовым образом регламентированные прозрачность и открытость власти предопределяют возможность применения соответствующих процедурных, экономико-правовых и организационных форм взаимодействия властных структур и институтов гражданского общества.
Одной из основополагающих форм процедурного взаимодействия организаций гражданского общества (ОГО) с органами государственной власти и органами местного самоуправления (ОГВ и ОМСУ) является гражданский контроль.
Целью гражданского контроля является содействие повышению эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций и учреждений, а также обеспечению соблюдения общепризнанных норм международного права и законодательства Российской Федерации указанными органами и организациями, а также должностными лицами указанных органов и организаций - в процессе выработки и реализации ими государственной и муниципальной политики, а также иными организациями и их должностными лицами и гражданами при осуществлении своей деятельности.
В соответствии с установленной целью, основными задачами организаций гражданского общества при осуществлении гражданского контроля в Российской Федерации являются:
1. Содействие обеспечению процедурной прозрачности и регламентированной открытости деятельности ОГВ и ОМСУ при выработке и реализации государственной политики.
2. Содействие в обеспечении и отстаивании прав и законных интересов граждан и в продвижении общественных интересов при формировании и реализации государственной политики в Российской Федерации.
3. Создание и развитие процедур, механизмов и форм широкого публичного обсуждения всего спектра общественно значимых проблем, повестки дня и перспектив развития России.
4. Содействие формированию кадрового резерва для осуществления эффективного государственного и муниципального управления.
5. Содействие выявлению негативных тенденций, расследованию фактов нарушения прав человека, установленных признанными нормами международного права и законодательства Российской Федерации, и ликвидации нарушений указанных норм.
Гражданский контроль реализуется в нескольких основных формах:
мониторинга, исследования, расследования, гражданской экспертизы, а также в иных формах.
Мониторинг деятельности ОГВ и ОМСУ предусматривает непрерывное, процедурно и правовым образом регламентированное наблюдение за указанной деятельностью со стороны представителей профильных и заинтересованных организаций гражданского общества.
Гражданское исследование - изучение силами ОГО, их представителями и привлекаемыми специалистами деятельности ОГВ и ОМСУ в целом или какого-либо конкретного направления их деятельности и/или законодательства Российской Федерации, состояния и развития гражданского общества в России или какого либо направления деятельности ОГО - с целью выработки замечаний и конструктивных предложений по их усовершенствованию.
Гражданское расследование - изучение силами ОГО, их представителями и привлекаемыми специалистами причин и обстоятельств событий, повлекших существенное нарушение общепризнанных норм международного права или законодательства РФ, нарушение прав граждан и/или иные негативные общественно значимые последствия.
Под гражданской экспертизой понимается публичное осуществление организациями гражданского общества и их представителями научно обоснованного анализа и оценки правоприменительной практики, разрабатываемых законопроектов, программных и проектных разработок, направленных на формирование и реализацию государственной политики в Российской Федерации, а также процесса, результатов и последующих эффектов их выполнения - на предмет их соответствия базовым гуманитарным ценностям, признанным нормам международного права и законодательству Российской Федерации.
Реализуя указанные задачи, организации, осуществляющие гражданский контроль, и их представители выполняют следующие действия.
1. Организация и процедурное обеспечение проведения гражданской экспертизы законопроектов, программных и проектных разработок, направленных на реализацию государственной политики в Российской Федерации, а также процесса, результатов и последующих эффектов их выполнения.
2. Организация и процедурное обеспечение проведения мониторинга и исследования законодательства Российской Федерации, правоприменительной деятельности ОГВ и ОМСУ, а также расследования фактов нарушения признанных норм международного права и законодательства РФ в процессе осуществлении деятельности ОГВ и ОМСУ и их должностных лиц - при выработке и реализации государственной политики в Российской Федерации, иных организаций и их должностных лиц и граждан - при осуществлении своей деятельности.
3. Организация и проведение публичных слушаний по вопросам разработки, принятия и реализации общественно значимых решений ОГВ и ОМСУ, а также негосударственных организаций, действующих на территории Российской Федерации.
4. Организационное и информационное обеспечение деятельности ОГО при осуществлении процедур гражданского контроля на территории Российской Федерации.
5. Создание и обеспечение функционирования механизмов обратной связи между ОГВ и ОМСУ и организациями и институтами гражданского общества.
ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ГРАЖДАНСКОГО КОНТРОЛЯ
в РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Основными организационными формами осуществления гражданского контроля в Российской Федерации являются:
1) Система уполномоченных по правам человека (а также по правам ребёнка).
В настоящее время, несмотря на то, что на федеральном уровне существует институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, данная институциональная система не может считаться сформированной. В различных регионах деятельность уполномоченного по правам человека (а также уполномоченного по правам ребёнка) осуществляется на основе широкого разнообразия правовой регламентации, вследствие чего существенно различаются и полномочия и итоговая результативность работы соответствующих уполномоченных.
В качестве организационной основы гражданского контроля в Российской Федерации должны быть сформированы институты уполномоченных по правам человека и по правам ребёнка*. Деятельность данных институтов должна быть распространена на всю без исключения территорию Российской Федерации.
2) Система общественных палат (советов).
Наряду с созданием на федеральном уровне Общественной палаты Российской Федерации, необходимо соответствующее развитие регионального законодательства и формирование на его основе, при различных органах и субъектах власти (и органах и субъектах местного самоуправления), общественных палат и советов.
Чрезвычайно важным элементом обеспечения гражданского контроля является поддержка в создании и работе аналогичных независимых палат, осуществляющих правовым образом и процедурно регламентированный гражданский контроль деятельности ОГВ и ОМСУ.
Осуществление гражданского контроля за деятельностью ОГВ и ОМСУ со стороны общественных палат (советов) структурно определяется наличием трёх блоков:
- функционально-тематического;
- территориального,
- сервисного.
Структура общественной палаты (совета), таким образом, вне зависимости от профиля данного органа (территориальная палата или совет при том или ином профильном органе или организации), предусматривает работу и по всему спектру признанными общественно значимыми проблем региона, и по территориальным аспектам отраслевого предназначения органа или организации.
Работа сервисного блока направлена на обеспечение следующих видов деятельности палаты (совета), основных составляющих функции гражданского контроля:
- информационно-аналитическая;
- экспертно-методическая;
- нормативно-правовая;
- программно-образовательная.
Помимо указанных организационных форм для целей осуществления гражданского контроля могут использоваться и иные организационные формы, такие как фонды местного сообщества, ярмарки социальных и культурных проектов и другие.
ФИНАНСИРОВАНИЕ
Деятельность по осуществлению гражданского контроля в Российской Федерации реализуется независимыми организациями гражданского общества на инициативной основе самостоятельно, - за счёт собственных и/или внешних ресурсов, привлекаемых для достижения и реализации указанных ранее целей и задач.
Признавая осуществление гражданского контроля жизненно важным в качестве ключевого инструмента для укрепления и развития демократии в России, ОГВ и ОМСУ считают необходимым обеспечение финансирования указанного контроля со стороны ОГО по осуществлению гражданского контроля, содействуют его совершенствованию и развитию. Такое финансовое обеспечение должно быть основано, прежде всего, на двух базовых экономико-правовых механизмах взаимодействия ОГВ и ОМСУ с ОГО - на механизмах гранта и социального заказа, формируемых на основе программно-проблемного подхода и выдаваемых организациям-победителям по результатам соответствующих открытых публичных конкурсов.
Помимо этого, для реализации указанных выше экономико-правовых механизмов гранта и социального заказа, необходима постановка задачи по:
- формированию нормативно-правовой основы оценочной деятельности в области оценки проектов и программ, процесса их реализации, эффективности результатов и их последействия;
- созданию соответствующих тематике учебно-образовательных курсов в области оценки проектов и программ, процесса их реализации, эффективности результатов и их последействия;
- разработке и утверждению государственных социальных стандартов в области оценки проектов и программ, процесса их реализации, эффективности результатов и их последействия.
НОРМАТИВНО-ПРАВОВАЯ ОСНОВА
Нормативно-правовой основой осуществления гражданского контроля в Российской Федерации является законодательство Российской Федерации, в том числе, нормативные правовые акты, принимаемые ОГВ и ОМСУ в соответствии с объёмом своих полномочий на территории и по предмету собственной деятельности.
Процедурное и иное правовое обеспечение реализации установленных законодательством Российской Федерации норм может осуществляться также на основе дополнительных публично-правовых договоров и соглашений, заключаемых ОГВ и ОМСУ, а также другими государственными органами с ОГО или их ассоциациями и иными негосударственными объединениями.
МЕТОДОЛОГИЯ РЕАЛИЗАЦИИ КОНЦЕПЦИИ
Основу методологии реализации настоящей Концепции составляют три базовых элемента.
1) Возможно более глубокий профилактический подход;
Данный подход не означает, что не будет осуществляться работа с остро проблемными направлениями, ставшими таковыми вследствие долгой нерешённости, и аналогичными ситуациями. Однако акцент должен быть сделан на повышенном внимании к тем проблемам, которые являются потенциально опасными в дальнейшем, поскольку очевидно, что профилактика значительно эффективнее и дешевле, нежели ликвидация последствий произошедших негативных событий.
2) Нацеленность на выработку у целевой группы способности к дальнейшему самообеспечению и саморазвитию;
Оказание воздействия на возникшую проблему должно быть таким, которое предусматривает содействие формированию у носителя проблемы или в целом у целевой группы, объединённой определённым проблемным свойством, способности к самостоятельному преодолению такой проблемы. Ключевым критерием эффективности оказываемого воздействия становится снижение нуждаемости человека или целевой группы в оказании соответствующих услуг.
3) Субъект-субъектное интерактивное взаимодействие с целевой группой и каждым её представителем.
При оказании услуг, связанных с гражданским контролем, наибольшей эффективности можно будет достичь только в случае, если все целевые группы, являются активными субъектами, заинтересованными в разрешении конфликта и осуществляющими равноправное партнёрство в процессе глубоко профилактического процесса, направленного на разрешение конфликта на ранней стадии его возникновения.
Отталкиваясь от данной, общей части настоящей Концепции, в дальнейшем можно строить её специальные - тематические, территориальные и системообразующие (обеспечивающие) части.
В качестве основного технологического способа, применяемого для реализации любой специальной части Концепции, в этом случае становится технология продвижения технологии .
ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО РЕАЛИЗАЦИИ КОНЦЕПЦИИ
Утверждение и внедрение настоящей Концепции реализуется в следующем порядке.
В широкой печати и иных средствах массовой информации публикуется текст проекта Концепции.
В каждом субъекте РФ в течение 90 дней со дня опубликования проекта Концепции силами общественных палат (советов), организованных в данных субъектах РФ, либо путём созыва региональных конференций с участием государственных (муниципальных) структур и профильных и иных заинтересованных организаций гражданского общества, проводится широкое публичное обсуждение Концепции, с последующим формулированием предложений и замечаний. Все замечания и дополнения, не противоречащие смыслу Концепции, должны быть тщательно рассмотрены и учтены при её доработке.
В каждом федеральном округе, с учётом мнения и инициатив субъектов РФ, создаётся несколько пилотных площадок для отработки процедур, механизмов и форм практической реализации Концепции. Деятельность в рамках поставленных экспериментов должна сопровождаться непрерывным, процедурно регламентированным мониторингом со стороны уполномоченных представителей ОГВ и ОМСУ и ОГО. Результаты проведения экспериментов должны быть проанализированы и обобщены, с вынесением публичной оценки итогов.
Обобщённые итоги лягут в основу технологий совместной работы ОГВ и ОМСУ с ОГО по реализации процедур участия граждан в обеспечении гражданского контроля за деятельностью ОГВ и ОМСУ в Российской Федерации.
________________________
* Создание института уполномоченного по правам ребёнка (детского омбудсмана) предусмотрено статьёй 57 Руководящих принципов Организации Объединённых Наций для предупреждения преступности среди несовершеннолетних (Эр-Риядские принципы).
Технология продвижения технологии описана: А.С.Автономов, Т.И.Виноградова, М.Ф.Замятина, Н.Л.Хананашвили./ Учебник. Под общей редакцией проф. А.С.Автономова. Фонд НАН, 2003. - с.318-333.
