Противодействие коррупции и механизмы прозрачности власти. 2. Инструменты прозрачности управленияНазад
Противодействие коррупции и механизмы прозрачности власти. 2. Инструменты прозрачности управления
Рассмотрим основные инструменты управления, позволяющие обеспечить высокий уровень прозрачности власти и открытости для непосредственного участия граждан в осуществлении управления, как это вытекает из текста части 1 статьи 32 Конституции РФ.
Принимая во внимание, что публичные слушания по бюджету являются частным случаем слушаний по вопросам высокой социальной значимости, стоит остановиться подробнее на описании данного инструмента прозрачности власти.
1) Публичные слушания.
Для обеспечения активного включения и участия граждан и их объединений в государственном управлении и местном самоуправлении необходимо внедрение и применение такой формы влияния на принятие властных, социально значимых решений, как общественные слушания. Процесс выработки органами публичной власти решений в интересах граждан, должен, кроме механизмов делегирования таких полномочий политическим институтам, содержать возможности регламентированного непосредственного влияния на систему государственного и муниципального управления. Общественные слушания, как одна из таких процедур , предполагающая широкий спектр обсуждений - от проектов принимаемых решений и правовых норм: законов (в том числе о бюджете, например, на основе профессионально проведённого прикладного анализа ), указов, постановлений, распоряжений и т.п., до конкретных вопросов правоприменительной практики, способны одновременно содействовать реализации задач профилактики коррупции, принципов интерактивности, прозрачности и открытости.
Обратим внимание на некоторые, важные, на наш взгляд, элементы данного инструмента.
· Период проведения.
Хорошо известно, что процесс выработки и принятия решений имеет более или менее строго установленные процедуры. В некоторых ситуациях, как, например, при разработке бюджета, существенными являются и сроки подготовки документов. Поэтому желательно, чтобы период организации и проведения слушаний был таков, чтобы их результаты могли быть учтены органами власти, принимающими соответствующее решение.
В этом случае имеет смысл из общего массива публичных слушаний выделить публичные слушания по проекту бюджета, поскольку они, в абсолютном большинстве случаев, должны проходить в строго установленные для этого сроки.
В качестве примера такой временнй регламентации можно привести следующий проект закона города Москвы.
Проект
Закон города Москвы
"О внесении дополнения в Закон города Москвы
"О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве"
Статья 1. Подпункт (б) пункта 4 статьи 25 Закона изложить в следующей редакции:
"б) второй этап - формирование проекта бюджета города на очередной финансовый год (апрель - июнь текущего года), проведение общественных слушаний и внесение проекта закона города Москвы о бюджете города в Московскую городскую Думу".
Статья 2. Абзац 2 статьи 26 Закона изложить в следующей редакции:
"Участниками бюджетного процесса также являются бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия, общественные и иные неправительственные некоммерческие организации, граждане, другие получатели бюджетных средств".
Статья 3. Дополнить Закон статьей 411 следующего содержания.
"В целях обеспечения прозрачности бюджета города Москвы и повышения степени общественного участия в бюджетном процессе, Комитет общественных связей Правительства Москвы, в сроки, установленные для этого Правительством Москвы, организует проведение публичных слушаний по итогам общественной экспертизы проекта бюджета, подготовленного Правительством Москвы для рассмотрения на заседании Правительства Москвы. Выработанные в ходе указанных слушаний предложения также доводятся до сведения Мэра Москвы, Правительства Москвы и Московской городской Думы".
Статья 4. Вступление в силу настоящего Закона.
Настоящий Закон вступает в силу через три месяца после его официального опубликования.
Правительству Москвы в течение трех месяцев со дня опубликования настоящего Закона разработать и принять примерные положения о порядке проведения общественных слушаний в городе Москве и о порядке проведения общественной экспертизы.
Мэр Москвы
Необходимо обратить внимание на саму возможность для ННКО участия в слушаниях. При этом, разумеется, бюджетный процесс не должен зависеть от того, успевают или нет структуры гражданского общества подготовить предложения для проекта бюджета. Нерасторопность или неконструктивность критики станет просто признаком неготовности к осуществлению ответственных социально значимых действий.
· Оповещение участников, рассылка информации, формирование пакета раздаточных материалов*.
Помимо представителей общественных объединений и иных некоммерческих организаций, для участия в публичных слушаниях в обязательном порядке должны приглашаться представители органов исполнительной власти от всех социально значимых направлений деятельности, а также депутатский корпус. Нынешний уровень культуры межсекторного взаимодействия таков, что участие в подобных мероприятиях принимают лишь отдельные представители власти, как правило, одни и те же. Пожалуй, лишь в последнее время положение начинает несколько меняться.
Одновременно с приглашением должны рассылаться материалы, по предмету которых состоятся слушания. Подбор материалов - существенный элемент подготовки слушаний.
В рассылаемый пакет, как правило, входят само приглашение, предварительный вариант проекта обсуждаемых документов, необходимые приложения. Использование сети Интернет и электронной почты позволяет с успехом решать эту задачу без значительных расходов.
Если речь о слушаниях по проекту бюджета, то здесь без его адаптированного варианта не обойтись.
· Сбор предложений, формирование повестки дня заседания и порядка выступлений.
Не рассматривая подробно формальные детали, хотя и важные, но, как правило, не затрагивающие содержательного наполнения слушаний (составление списка выступающих, временнй регламент мероприятия и пр.), отметим, что, помимо основных выступающих, в перечне которых желательно чередование представителей власти и гражданского общества, некоторый, достаточно заметный отрезок времени слушаний должен быть выделен для не запланированных заранее выступлений, для прений и дискуссии; в особенности это касается слушаний по проекту бюджета. Излишняя зарегламентированность действия будет способствовать возникновению впечатления манипуляции. При этом, уверен, сама по себе возможность общения является очень важной для активных граждан, тем более, если какие-то, достаточно существенные предложения окажутся учтёнными в дальнейшем.
И, конечно, к слушаниям должен быть подготовлен текст проекта их рекомендаций.
· Ведение мероприятия.
Выполнение данной функции, хотя и может восприниматься чисто формально, тем не менее, является очень важным элементом слушаний.
Поскольку сами темы слушаний имеют высокую социальную значимость, вовсе не редки случаи, когда обсуждение проходит при повышенном эмоциональном фоне. В связи с чем контроль над ведением мероприятия становится серьёзной организационной задачей, и к ведущему слушаний в таком случае должны предъявляться определённые требования по обеспечению корректности ведения, соблюдению временнго и тематического регламента, готовности к открытому, но доброжелательному и конструктивному обсуждению.
· Фиксация, обработка и оформление результатов обсуждения (рекомендаций), доведение их до властных органов, учёт мнений и контроль реализации предложений.
1.
Самый верный способ фиксации результатов слушаний - стенографирование. Однако, способ не дёшев. Поэтому, желательно, чтобы основные позиции участников слушаний и положения их выступлений были зафиксированы ответственным за эту часть слушаний человеком, имеющим навыки, если не стенографирования, то хотя бы конспектирования.
Внимание к прозвучавшим предложениям представляется очень важным, поскольку позволяет не столько потешить чьё-либо самолюбие, сколько обнаружить ценные зёрна в общем объёме произносившихся речей. Пока на практике зачастую реализуется модель властных действий по принципу "мы тут посоветовались, и я решил". При этом собственно решение никоим образом не опирается на материалы и предложения, собранные, озвученные в ходе слушаний и зафиксированные в качестве их результата. В этом случае необходимо учесть, что уже одно это обстоятельство способно качественно снизить удовлетворённость граждан и их объединений проведёнными слушаниями. Хотя, разумеется, российские граждане и любят "просто поговорить".
Контроль выполнения учтённых предложений так же необходим. Событийный поток способен "смыть" результаты прошедших слушаний, если вам не удастся проконтролировать, что из некогда одобренного оказалось реализованным.
Помимо общественных слушаний, для обеспечения обмена мнениями, обсуждения актуальных вопросов на основе непосредственного общения могут быть использованы и многие другие формы взаимодействия общественности с властными органами: конференции, круглые столы, семинары и другие мероприятия. Некоторая более высокая детализация процедуры проведения публичных слушаний объясняется тем, что большинство элементов данной технологии с успехом могут быть использованы при проведении других мероприятий, имеющих целью широкое публичное обсуждение социально значимых проблем местного сообщества.
2) Участие в заседаниях властных органов.
Для более детального ознакомления институтов гражданского общества с существом разрабатываемых и принимаемых решений может предусматриваться процедурно оформленная возможность участия их представителей в заседаниях властных органов, посвящённых тем или иным социально значимым темам. В этом случае, при рассмотрении какого-либо "профильного" вопроса приглашаются представители соответствующих ННКО. В случае, если общественность муниципального образования более консолидирована, тогда на заседания представительных или исполнительных органов могут приглашаться представители таких объединённых, ассоциированных структур. Наиболее удобным образом может регламентироваться участие представителей ННКО, входящих в те или иные общественно-государственные или ассоциированные общественные структуры, например, общественные советы или общественные палаты. Такое партнёрство для власти представляется более удобным, поскольку позволяет иметь непосредственный контакт с вполне конкретными представителями гражданского общества, а также, при определённом уровне консолидации самих институтов гражданского общества, иметь дело с их солидарной позицией. Однако для самих ННКО данное представительство не должно означать, что все остальные представители общественных объединений и иных некоммерческих организаций не могут быть допущены; иначе тогда такие ассоциированные структуры становятся монопольным каналом информации и обратной связи с властью, что сужает возможности общения граждан с властью и потому совершенно не приемлемо.
3) Общественные советы (палаты).
Сама по себе эта форма появилась в России достаточно давно. Так, более 10 лет существует Общественная Палата Омской области; сегодня общественные палаты и общественные советы существуют во многих российских регионах, их более 50 в 34 субъектах РФ. По мере разработки и принятия ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" количество общественных палат и аналогичных им советов и иных общественных органов в субъектах РФ существенно возросло .
В качестве основных функций общественных палат (советов) можно сформулировать следующие:
o содействие в поддержке гражданских инициатив
o обеспечение и осуществление коммуникации между властью, бизнесом и институтами гражданского общества;
o обеспечение возможности и осуществление гражданского контроля над деятельностью властных органов.
Под гражданским контролем, являющимся одним из самых ответственных элементов обеспечения прозрачности власти и принимаемых властных решений, понимается совокупность действий по осуществлению мониторинга, проведению гражданских исследований и расследований, а также гражданской экспертизы. Такие действия имеют целью повышение эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций и учреждений, а также должностных лиц указанных органов и организаций в процессе выработки и реализации ими государственной и/или муниципальной политики .
Несмотря на высокий потенциал данной организационной формы взаимодействия, способность содействовать серьёзному повышению уровня прозрачности власти, и федеральная Общественная палата, сформированная на основе федерального закона , и региональные и муниципальные палаты и советы зачастую становятся просто ещё одним инструментом манипуляции общественным мнением и маломощными, только зарождающимися, неопытными институтами гражданского общества. Причиной тому можно назвать как патерналистское отношение власти к гражданам и их институтам, так и сохраняющееся у населения, даже в структурах его наиболее активной части, социальное иждивенчество.
Инициаторам создания палат или советов желательно понимать, что этот инструмент должен сохранять содержательную равноудалённость как от трибуны в Гайд-парке, где каждому разрешено поговорить, но толку от таких разговоров немного, так и от затхлой застойной заорганизованности, при которой сама форма заседаний становится важнее сути рассматриваемых вопросов, а вся работа данного общественного органа сводится к торжественным посиделкам, взаимным награждениям друг друга почётными знаками и медалями, более или менее удачному "лоббированию" представителями таких органов интересов своих собственных или своих организаций и практически бездумному одобрению всего, что делает власть. В этом случае орган достаточно быстро вырождается, так и не становясь реально действующим институтом гражданского общества.
Российская традиция приглашать в такие органы "знатных", но, к сожалению, как правило, не очень работоспособных представителей "элиты" оборачивается созданием ещё одного "свистка", смысл существования которого ограничивается его однотонным звуком. Поэтому, даже на самом раннем этапе создания палаты или совета необходимо обсуждать с представителями власти (а без их участия в создании палат или советов существование таких органов так же представляется слабо реализуемым) вопросы не только сугубо структурно-организационные, кто и какие посты в палате (совете) будет занимать и какие комиссии создаются, но и сугубо функциональные, а именно:
o каковы процедуры публичного обсуждения проектов нормативных правовых актов, самих правовых норм, тех или иных актуальных вопросов жизнедеятельности местного самоуправления или региона;
o каким образом органы власти планируют учитывать решения совета (палаты);
o порядок обеспечения общественной палаты (совета) всей информацией, которая может быть предоставлена без нарушения норм законодательства о государственной тайне;
o как будет осуществляться гражданский контроль за деятельностью органов управления со стороны общественной структуры, его представителей;
o порядок участия представителей совета (палаты) в заседаниях органов управления.
Особо необходимо отметить, что палаты (советы) могут образовываться не только по территориальному принципу (на федеральном уровне, в регионах, в муниципальных образованиях), но и по функциональному признаку - в качестве примера можно привести недавно созданную Общественную палату по образованию в г.Москве . Такой подход позволяет сконцентрироваться на развитии общественного участия в осуществлении государственной или муниципальной политики в какой-либо конкретной, социально значимой тематической области.
4) Конкурсы (грант и социальный заказ).
Оценивая совокупность проблем властного управления социальной сферой, вполне допустимо сказать, что наиболее острыми и актуальными являются проблемы дефицита социальных инноваций и чрезвычайной монополизированности рынка социальных услуг при недостаточности использования ресурсов ННКО в качестве структур, способных оказывать данные услуги эффективно и результативно*.
Двумя основными социально-правовыми механизмами, способными удовлетворить потребности властных органов в социальных инновациях и в оказании эффективных социальных услуг, являются, соответственно, грант и социальный заказ /более подробно - см. 2/.
Одним из наиболее действенных инструментов прозрачности власти перед гражданами является система конкурсов, реализуемых для тех или иных государственных (муниципальных) потребностей. Однако и здесь существует множество подводных камней, препятствующих успешной реализации данного механизма прозрачности власти.
На муниципальном уровне значительную долю социально значимой деятельности занимают социальные услуги гражданам. В этой сфере в России до сих пор в значительной мере сохраняется государственная (муниципальная) монополия, будь то услуги коммунально-бытовые или связанные с социальным обслуживанием нуждающихся групп населения.
Поскольку монополия, как и всегда, не позволяет успешно решать задачу эффективного управления, вследствие такого положения дел в социальной сфере возникает определённый застой в выработке более эффективных и инновационных решений. Здесь также весьма высоки коррупционные риски. Равным образом, при организации псевдо-конкурсных процедур данные риски многократно возрастают и становятся практически неизбежными.
Таким образом, ключевыми приоритетами при распределении бюджетных средств на выработку инновационных и социально эффективных решений с использованием механизма гранта (разновидности целевого субсидирования), а также на оказание социальных услуг на конкурсной основе по механизму социального заказа становятся следующие:
а) Ясные и точные формулировки правовых норм, не допускающие возможности административного произвола, произвольной и расширительной трактовки;
б) Корректные и значимые критерии и индикаторы эффективности осуществляемых услуг. Казалось бы, позиция очевидная; однако, учитывая нынешний, очень невысокий уровень знаний в России в области оценивания эффективности реализации социальных программ и социальной политики в целом, внимание к этой части необходимо повышенное;
в) Обеспечение неукоснительного соблюдения предусмотренных нормами процедур, включая предупреждения возможных злоупотреблений и конфликта интересов на этапе проведения экспертизы, принятия окончательного решения и делая особенный акцент на этих составляющих в процессе проведения конкурсов. Выполнение названных условий реально только при возможно большей прозрачности названных процедур.
Отмечая неразвитость оценочной деятельности в области формирования и реализации социально значимых проектов и программ, следует сказать о том, что это приводит как ко множеству ошибок в их планировании и осуществлении и к отсутствию реальной оценки их промежуточной и итоговой эффективности, так и к прямому управленческому произволу и злоупотреблениям, в значительной части случаев коррупционно противоправным. Ныне распространённая практика свидетельствует, что решения, принимаемые ответственными муниципальными органами, не всегда соответствуют рекомендациям экспертов; начинают действовать подходы: "выиграли все по чуть-чуть", что, конечно же, в принципе недопустимо. Неоднократно сталкиваясь с такими случаями, могу сказать, что такие решения попросту уничтожают проектный формат, поскольку проект представляет собою всё же не случайный набор мероприятий, которым можно жонглировать по произвольному усмотрению, а комплекс взаимно обусловленных действий. И неоправданное сокращение выделяемого финансирования приводит к заметному искажению, а то и полному разрушению первоначального замысла. Ещё хуже, когда действует принцип: "выиграли лучшие - и вот эти". В этом случае конкурсность уничтожается на корню и начинает действовать банальный фаворитизм.
Содержательные результаты выполненных проектов и программ также мало кого интересуют. Связано это с тем, что в российском праве практически отсутствуют регулирующие этот вид деятельности правовые нормы и стандарты оценки, наблюдается жестокий дефицит или крайне низкий уровень знаний у специалистов, привлекаемых для осуществления оценочных действий.
Таким образом, при обращении к таким инструментам прозрачности власти, как конкурсы, желательно иметь ввиду вышеназванные дополнительные риски и предусматривать необходимые предварительные кадрово-образовательные и нормативно-правовые действия, а также непрерывный мониторинг существующей правоприменительной практики.
5) Договоры между ННКО и ОМСУ.
Одной из форм, документарно фиксирующих итог практического взаимодействия, той или иной состоявшейся переговорной площадки с участием ННКО и органов местного самоуправления (ОМСУ), могут служить договоры о взаимодействии (социальном партнерстве). Такие договоры могут принимать как периодический, так и постоянно действующий характер, вне зависимости от персонального состава ОМСУ. Используя опыт заключения таких публичных договоров в ряде стран Запада (прежде всего, "compact" в Великобритании и "accord" в Канаде ), уже в течение ряда лет практикующих различные способы формирования и заключения общественных соглашений, неправительственные организации России смогут придать партнерству с органами публичной власти нормативно закреплённый, системный и регулярно реализуемый характер.
Являясь документом публично-правового характера, подобный договор, конечно же, не может стать поводом для обращения в суд и предметом судебного рассмотрения, впрочем, это и не нужно. Он представляет собой важный документ, публично подтверждающий добровольное согласие сторон (прежде всего, власти и ННКО) на выполнение взятых на себя общественных обязательств.
И, хотя в России до сих пор эта форма остаётся фактически не реализованной, разработки такого рода уже имели место несколько лет назад .
Не останавливаясь детально на описании данной технологии, имеет смысл всё же отметить основные составляющие общественного соглашения (договора), которое может заключаться между властными органами любого уровня и сообществом ННКО, действующих на конкретной территории или в какой-либо области социально значимой деятельности.
А) Описание нынешнего положения, некая отправная позиция состояния дел на территории или в той области социальной сферы, в которой заключается соглашение. Такое описание, хотя и не чрезмерно подробное, должно присутствовать, прежде всего, для понимания сторонами соглашения реальной ситуации.
Б) Определение общих ценностей и принципов, на которых будет строиться партнёрство. Сложнее всего обстоит дело с выстраиванием каких-либо стратегий (а любое соглашение, если только это не простая, ни к чему не обязывающая декларация, представляет собою некое подобие, форму стратегии) в отсутствие общей ценностной основы и готовности сторон руководствоваться определёнными базовыми принципиальными установками;
В) Формулирование общей цели и задач, реализуемых в рамках заключаемого соглашения. Этап целеполагания представляется столь же существенным, поскольку позволяет формулировать конкретные векторы совместного, слаженного движения. Вместе с тем, данный этап важен и для общего понимания, куда следует идти;
Г) Изложение основных действий, которые будут предприниматься сторонами соглашения в течение установленного соглашением срока.
Помимо перечисленных, так называемых "внутренних" позиций, относящихся непосредственно к сторонам соглашения, его текст может также содержать и положения, адресованные к внешним субъектам. Так, например, если соглашение заключается между сообществом ННКО и органом исполнительной власти, то ряд статей соглашения может быть обращено к власти представительной или судебной - естественно, с использованием должных форм текстуального обращения, поскольку и та, и другая ветвь власти являются независимыми. Возможно и приглашение к сотрудничеству таких внешних субъектов, как бизнес-сообщество или средства массовой информации (СМИ).
А дальше необходим контроль за реализацией принятого соглашения
Итак, вполне правомерно будет сказать, что для полномасштабного внедрения данного инструмента прозрачности власти, содержащего добровольно принимаемые на себя обоюдные обязательства органов публичной власти и сообщества институтов гражданского общества, необходима лишь "политическая воля" власти и должный уровень консолидации ННКО-сообщества.
Несколько более сложной, хотя и, несомненно, более значимой, формой общественного соглашения может считаться трёхстороннее соглашение, в разработке и реализации которого, в качестве одной из сторон принимает участие и сообщество социально ответственных бизнес-организаций, действующих на данной территории или в данной сфере социально значимой деятельности. Такое соглашение могло бы стать аналогом более узкой формы партнёрства, так называемых трёхсторонних соглашений, относящихся к сфере регулирования социально-трудовых отношений.
6) Приёмные.
Если предыдущую форму взаимодействия, обеспечивающую прозрачность властных органов вполне обоснованно можно назвать одной из наиболее сложных и с точки зрения формулирования, и, тем более для безукоризненного и неукоснительного выполнения его сторонами, то деятельность приёмных, учитывая богатые советские традиции, является, можно сказать, традиционной. Тем не менее, и для данной формы прозрачности власти перед гражданами и обратной связи с ними есть что предложить. Обращаясь к истории существования приёмных, несложно вспомнить, что результатами жалоб граждан становились, как правило, поручения отреагировать, "спущенное", поручаемое тому самому органу, на который люди жаловались. Это, естественно, делало подобный способ обратной связи с населением практически бесполезным.
Поэтому, если всё же представить, что у приёмных может быть благополучное будущее, то это, предположительно, должна быть форма, с помощью которой возникают реальные рычаги влияния на исправление тех или иных совершённых представителями власти ошибок или намеренно противоправных действий.
7) Электронное правительство.
Согласно определению, предлагаемому Всемирным банком, под электронным правительством понимается использование информационных и коммуникационных технологий для повышения эффективности, экономичности и прозрачности правительства и возможности общественного контроля над ним .
Согласно определению, данному в федеральной целевой программе "Электронное правительство", таким правительством именуют систему государственного управления, построенную на основе системы электронных средств обработки, передачи и распространения информации.
Основные направления деятельности в рамках программы, реализация которой была намечена на период 2002-2010 годов, сформулированы следующим образом:
а) Совершенствование регулирования в сфере информационных и коммуникационных технологий (ИКТ).
б) Обеспечение информационной прозрачности и открытости государства для гражданского общества, создание предпосылок для эффективного взаимодействия между государством и гражданами на основе широкого использования ИКТ.
в) Модернизация органов власти, государственного и муниципального управления посредством внедрения ИКТ.
г) Взаимодействие государства с хозяйствующими субъектами и создание предпосылок внедрения информационных технологий в реальный сектор.
д) Образование, наука и развитие кадрового потенциала, поддержка общедоступных баз данных и электронных библиотек.
е) Содействие развитию независимых СМИ посредством внедрения ИКТ.
ж) Развитие инфраструктуры публичных сетей доступа.
Надо сказать, что, несмотря на первоначально предусмотренный, серьёзный объём финансовых средств, запланированных на её реализацию, в итоге финансирование было уменьшено многократно, что, с одной стороны, собственно, обусловило низкую результативность Программы, а с другой - продемонстрировало реальное отношение властных органов к самой проблеме прозрачности своей деятельности перед гражданами .
Вместе с тем. в отдельных регионах России, например, в Республике Татарстан, концепция электронного правительства в той или иной мере реализуется на практике .
Данный, безусловно передовой подход принят к выполнению на государственном уровне и в Республике Казахстан .
8) Публикации, широкое информирование через СМК (разовые, регулярные материалы, рубрики), рассылки, разовые просветительские и периодические издания.
Сегодня средства массовой информации и коммуникации являются для властных органов достаточно привычным инструментом. Однако до тех пор, пока они используются в сугубо прагматических, как правило, пропагандистских целях, уровень доверия к ним граждан, а следовательно и их влияние на "думающих" граждан будет оставаться незначительным. Если, конечно, власть не хочет получить послушных солдатиков, не размышляющих и исполнительных. Такие, разумеется, удобны для манипуляций, но в условиях информационного общества и перспективы цивилизации знаний шансов на долгосрочный и устойчивый успех у вертикально организованных обществ не много.
Таким образом, для названных инструментов более важным свойством становится их насыщенно информационный и просветительский характер, ориентированность на предложение информации, требующей размышления и осмысления.
9) Экспертные структуры, рабочие группы, исследовательские коллективы.
Максимально возможная открытость власти, равно, как и регламентированный порядок участия граждан в осуществлении контроля представляется одним из основополагающих условий для обеспечения высокого уровня доверия в обществе - основы его социального капитала. Однако и гражданам, и их объединениям важно иметь определённые знания и навыки, которые сегодня, подчас и у самого государства и его институтов нет. Речь в данном случае о так называемом содержательном аудите. В области российского финансового и экономического права такого сложносоставного понятия нет, а под просто аудитом понимается в основном проверка целевого характера расходования средств, прежде всего бюджетных. Однако в экономике есть, помимо параметра цели, ещё и параметр рациональности расходов. Причём это касается не только экономичности тех или иных приобретений или трат, но и об отдаче, эффекте от произведённых расходов. И сложность заключается в том, что властные решения, как правило, относятся не к сфере экономики, где единицы измерения эффекта достаточно просты, а к области социальной политики. Высокопрофессиональная деятельность в этой сфере - продукт ценный, требующий внимания и поддержки со стороны государства. Казалось бы, зачем поддерживать деятельность структур, вовсе не всегда совпадающую с мнением и действиями власть имущих. Нередки и случаи, когда независимые от государственных или муниципальных структур организации предлагают решения, направленные в сторону, противоположную принятым властным решениям. Всё дело в том, что наиболее эффективными являются не те решения, которые принимаются единогласно и без сомнений, а те, что прошли не один этап анализа и критического осмысления.
Предположительно, через процедуры публичного обсуждения, прежде всего, с экспертными организациями, должны проходить и идеи о создании новых чиновничьих структур, их подразделений. Во избежание чрезмерного возрастания бюрократического аппарата должна действовать презумпция доказывания необходимости организационно-структурного решения той или иной проблемы.
Учитывая важность активного включения граждан не только в процессы обсуждения уже принятых властных решений, но и более раннего включения в процедуры выработки требуемых социально значимых действий, можно отметить, что формирование всё новых и новых исследовательских коллективов представляется задачей очень важной. Такого рода коллективы стали возникать сперва в США, начиная с середины ХХ века в виде так называемых мозговых центров (think tanks).
Финансированию научных исследований в гуманитарной сфере России сегодня очевидно недостаёт комплексности и системности. Такие исследования не имеют прямого социально-экономического эффекта. Однако это вовсе не означает, что они не нуждаются в существенных средствах и иных ресурсах. Вполне реально формирование государственных и негосударственных научных комплексов, именуемых в современной литературе "фабриками мысли" или центрами публичной политики. В последнем случае они вполне могут выполнять роль научно-исследовательских лабораторий для выработки отдельных или комплексных решений в сфере публичной политики, в области так называемой "мягкой безопасности" . В последние годы в России стали активно развиваться названные формы интеллектуальной деятельности, представляющие объективно безусловный интерес для власти.
В рамках деятельности различных общественных или общественно-государственных структур зачастую используются временные коллективы (временные органы или рабочие группы), которые, не являясь жёсткими, нормативно упорядоченными организационными структурами, обладают, возможно, вследствие этого, несколько большей оперативностью.
И, разумеется, наиболее эффективным способом упреждающего действия следует назвать подход, предусматривающий систему непрерывного изучения тех или иных аспектов или предметных областей социальной сферы, осуществления различных социо-научных, в том числе социологических наблюдений и исследований. Только такие постоянные исследования позволяют с должной степенью уверенности говорить о понимании происходящего с обществом и о реальных перспективах, опасностях, вызовах и имеющихся резервах.
10) Другие формы взаимодействия, повышающие прозрачность и доступность власти.
Многообразие форм обратной связи органов публичной власти и общества с каждым годом растёт. Это и телефоны доверия, различные линии прямой связи, прямые эфиры, электронные форумы, блоги, странички в сети Интернет и прочие. Сейчас и у Президента РФ появился свой блог в Интернете. Однако множество таких форм требуют не просто технических решений, с которыми сегодня нет проблем, но и определённого уровня взаимного доверия. Можно активно выступать в электронных СМИ и в прямых эфирах, однако, при невысоком уровне доверия к словам и действиям представителей власти общение становится пустой формальностью. Известны случаи, когда в российском регионе вопросы в прямом эфире записывались заблаговременно, и всё действо представляло собою только тщательно срежиссированную постановку, рассчитанную на внешний эффект. Понятно, что видимость непосредственного общения ровным счётом не даёт никаких практических результатов, если не считать чувства неловкости, испытываемого участниками, обладающими хоть в какой-то мере способностью стыдиться публичного лицемерия.
Таким образом, при организации каналов обратной связи важно, чтобы общение это было возможно более непосредственным, предполагающим интерактивные формы контактов.
В заключение необходимо отметить, что предлагаемые здесь типологии механизмов и инструментов управленческой прозрачности и открытости - лишь один из способов систематизирования данного направления взаимодействия граждан и органов публичной власти, возможно, не самый удачный. Это - лишь форма для понимания сущности и облегчения участия граждан в управлении современным российским обществом, необходимый шаг по пути создания социально активных сообществ, способных быть более ответственными за своё настоящее и будущее и, в совокупности - ответственности граждан за настоящее и будущее своей страны. Если кроме этих форм, у властных структур и самих политиков любого уровня нет понимания, что формы эти должны иметь ясное содержательное наполнение, достаточно искреннее, тематически близкое и понятное гражданам, их простое формально наличие бессмысленно.
При этом повторим сказанное в самом начале: муниципальный уровень представляется ключевым, отправной точкой, опорой, без которой невозможно построение всей системы эффективного управления, успешно реализующего стратегии долгосрочного устойчивого развития страны.
_________________
Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, N15, ст. 1277.
Достаточно подробно информация о созданных общественных палатах в регионах России представлено на сайте проекта "Диалог" программы IREX: http://karta.irex-dialog.ru/zakon/01opalat.shtml.
С текстом Концепции осуществления гражданского контроля в РФ можно ознакомиться: http://www.nan.ru/?f=soc_pol/stat/&p=3.
Проблемы формирования палат, дефектов правового регулирования их деятельности проанализированы на сайте общественного движения "Мы граждане!": www.citizens.ru. На сайте приводятся также альтернативные варианты концепций Федеральной Общественной палаты.
С информацией о деятельности Палаты можно познакомиться на её сайте: www.opom.ru.
* Под эффективной и результативной социальной услугой в данном случае понимается такая услуга, оказание которой позволило конкретному лицу - получателю данной услуги, существенно, измеримо или ощутимо повысить собственную способность к дальнейшему самообеспечению.
Опыт заключения комплексных договоров, подобных т.н. "компактам" Великобритании постепенно начинает распространяться и в России: подробнее см. http://pravo.org.ru/direct/iv/ak.htm
An Accord Between the Government of Canada and the Voluntary Sector. Ottawa, December 2001.
Текст Меморандума о совместных действиях между Правительством РФ и организациями, действующими в интересах детей, в области формирования и реализации социально-правовой политики в отношении детства в Российской Федерации, а также описание технологии Общественного Договора опубликовано на сайте Фонда "НАН" в статье: Хананашвили Н.Л. Описание Общественного договора как социальной технологии (на примере договора о формировании и реализации социально-правовой политики в отношении детства в Российской Федерации).: http://www.nan.ru/?f=soc_pol/stat/&p=5.
С более подробной информацией об электронном правительстве можно познакомиться на сайте: http://www.politanaliz.ru/art_list_20.html.
Более детально с информацией по теме можно познакомиться на сайтах: http://www.zeka.ru/e-gov/facts/erussia/,http://prav.tatar.ru/rus/egov.htm.
http://www.e.gov.kz/wps/portal.
Публичная политика в сфере мягкой безопасности: Балтийское измерение. Сб. ст.// Под ред. А.Ю.Сунгурова, Л.Н.Проскуряковой, Д.О.Торхова. - СПб: "Норма", 2003. - 160 с.
