Сергей Комков: Когда у семи нянек дитя без глазуНазад
Сергей Комков: Когда у семи нянек дитя без глазу
Административная реформа в России полностью провалилась. И это уже - совершено достоверный факт.
На встрече двух президентов (избранного и действующего) с руководством Федерального Собрания председатель Государственной Думы Борис Грызлов однозначно заявил о том, что созданная в 2004 году многозвенная система управления себя не оправдала. И многократное увеличение чиновничьего аппарата не дало желаемых результатов.
Иного и не могло быть. Потому что изначально, при проведении административной реформы в основу её были положены ошибочные (если не сказать больше - враждебные для России) предпосылки.
Предполагалось, что непосредственно министерства, число которых формально было сокращено, будут заниматься исключительно осуществлением разработки государственной политики в данной конкретной отрасли, агентства - руководить учреждениями и предприятиями отрасли, а службы - контролировать их деятельность. Казалось бы, весьма стройная и привлекательная модель. Но так было только на бумаге. Повседневная государственная практика показывала обратное. Но тогда никто об этом даже не хотел задуматься.
Почему же так произошло? Что это? Простая глупость или специально продуманная акция, направленная против государства Российского?
Для того чтобы понять суть произошедшего, надо познакомить читателя с одной весьма закрытой и известной только исключительно узкому кругу специалистов теорией, разработанной в середине 80-х годов американскими военными аналитиками Гарсткой и Себровски.
Это теория "Сете-центрических войн". Именно данная теория легла в основу стратегии и тактики западных спецслужб в отношении России и других стран бывшего социалистического лагеря. Суть данной теории предельно проста. Для того чтобы завоевать враждебное государство, с ним вообще не обязательно воевать. В смысле, вести какие-либо военные действия. Надо всего лишь создать управленческий хаос, ведущий, в конечном счете, к полному управленческому коллапсу. Сделать это возможно двумя способами: либо добившись резкого сокращения количества управляющих структур государства, либо, наоборот, чрезмерно их раздув. И то, и другое одинаково смертельно.
Всесторонне изучив историю и традиции нашего государства, американские аналитики пришли к выводу, что рост числа российского чиновничества всегда и неминуемо приводил к росту мздоимства, казнокрадства и волокиты.
Особенно ярко данные факторы начинают процветать при определенных условиях. Одним из таких условий является искусственное создание информационных заторов и нарушения процедуры документооборота.
Исходя из данных посылок, давайте рассмотрим ситуацию, создавшуюся в России в результате проведения весной 2004 года административной реформы.
Быстрая и ничем не мотивированная перестройка деятельности всех органов государственного управления и переход к многозвенной системе управления немедленно создали информационный и управленческий коллапс исполнительной власти.
Вновь созданные министерства были лишены самого главного рычага управления - возможности распоряжения бюджетными финансовыми ресурсами. Эти функции были возложены на федеральные агентства, которые, в соответствии с административной реформой, стали главными распорядителями бюджетных средств и непосредственными руководителями государственных учреждений и предприятий в данной конкретной отрасли.
Ушла из ведения руководителей министерств и другая важнейшая функция: контроль за выполнением внутренних отраслевых решений и за соблюдением федерального законодательства. Это было возложено на соответствующие федеральные службы надзора.
Казалось бы, неплохая мысль о разделении полномочий. Если бы не специфическая российская традиция. Теперь, не смотря на то, что назначение руководителей соответствующих агентств и служб формально согласовываются с министрами отраслей, фактически эти самые руководители становятся самостоятельными номенклатурными единицами, выходящими непосредственно на председателя правительства или президента. И стоит возникнуть хотя бы небольшим противоречиям между министром и соответствующим руководителем агентства или службы, как вся "вертикаль власти" моментально рушится. Практика последних четырех лет это наглядно показала. Ярким примером тому может служить конфликт между министром культуры Александром Соколовым и руководителем агентства по культуре и кинематографии Михаилом Швыдким.
Но это еще полбеды. Главная беда заключается в том, что исполнительные органы власти регионов сразу после начала внедрения новой структуры управления оказались в полной прострации. Они долгое время не знали, к кому обращаться по решению того или иного конкретного вопроса. И все свои обращения направляли в аппарат правительства. Где их аккуратно складировали и отправляли в архив. Как говорится, до лучших времен. А на местах чиновники, так и не дождавшись ответов или разъяснений из правительства, начали принимать решения произвольно, не согласуясь в своих действиях с государственными интересами.
Теперь несколько слов о вдохновителях и организаторах административной реформы. Большую роль в разработке и реализации административной реформы в России сыграло руководство созданной в 1992 году на грант Мирового Банка Высшей Школы Экономики, ректор которой Ярослав Кузьминов даже вошел в группу по разработке административных регламентов вновь образуемых органов исполнительной власти. И это весьма показательный факт, поскольку главный научный руководитель ВШЭ Евгений Ясин, давно и активно сотрудничающий с Гарвардским Университетом упорно вынашивает идею перестройки системы управления экономическим и социальным развитием России по американским стандартам. Что чревато тяжелейшими последствиями, так как механический перенос на российскую почву американского опыта никогда не давал положительных результатов. Зато полностью соответствовал задачам США в рамках проводимой ими в отношении нашей страны политики, построенной на основе теории "сете-центрических войн". В данном случае Высшая Школа Экономики и её руководство сыграли роль американского "агента влияния", проводника чуждой Российскому государству идеологии. Что дает основание российскому экспертному сообществу серьезно задуматься о роли и месте организаций, подобных ВШЭ, в развитии нашей страны.
Сегодня много и часто говорят о значительном росте коррупции в России. Но при этом мало кто задумывается над тем, что главным порождением коррупции в последние годы явилась именно административная реформа. Несогласованность и безответственность огромной, разросшейся до невероятных размеров армии чиновников (их общее количество выросло за прошедшие восемь лет почти в два раза, достигнув уровня 1,5 миллионов человек), привели к расцвету этого главного порока, разъедающего, подобно раковой опухоли, государство изнутри. Сегодня Российская Федерация в мировом рейтинге коррупционности занимает 143 место (первые места занимают наименее коррумпированные страны), находясь между Пакистаном и Нигерией.
Что касается российского чиновника, то он давно усвоил истину: лучше всего ловить рыбку в мутной воде. Лучше всего можно обогатиться в момент, когда в стране существует полная неразбериха в системе управления. И наличие многозвенной системы управления полностью соответствует вожделенным чаяниям прожорливого и падкого до подношений чиновничьего аппарата. Но при этом не решается главная задача: качественное управление соответствующей отраслью.
Теперь немного о конкретике. До марта 2004 года в России существовали два разных ведомства: министерство образования и министерство промышленности, науки и технологий. В ходе административной реформы произошло объединение в одном ведомстве двух важнейших направлений: образования и науки. Казалось бы, подобное объединение вполне логично. Поскольку без развития системы образования не может быть и речи о качественном развитии науки. Но организаторы административной реформы, либо по недомыслию, либо по злому умыслу, не учли одну важнейшую деталь. Образование и наука имеют принципиально разные функционалы. Образование выполняет важнейшую социальную функцию по воссозданию интеллектуального потенциала нации и воспитанию подрастающего поколения граждан страны. А наука выполняет важнейшую функцию по дальнейшему экономическому развитию государства. И напрямую должна быть связана с разработкой и внедрением новых технологий, способных дать новый экономический импульс развития общества.
Фактически, начиная с марта 2004 года, министерство образования и науки полностью устранилось от выполнения задач по совершенствованию системы образования, перепоручив это другим структурам. Во главе одной из важнейших отраслей развития государства оказался даже не трехглавый, а пятиглавый монстр. В орбиту министерства были включены: Федеральное агентство по образованию (Рособразование), Федеральное агентство по науке и инновациям (Роснаука), Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор) и Федеральная служба по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам (Роспатент).
Появление в структуре органов управления образованием последнего представляет особый интерес. Поскольку вообще не имеет никакого прямого отношения к системе образования и науки. Это важнейшая функция государственных ведомств экономического блока. И даже, скорее всего, Торгово-промышленной палаты Российской Федерации, являющейся важнейшим структурным подразделением правительства России.
Вызывает много вопросов и деятельность Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзора). Это ведомство одновременно выполняет и распорядительные, и правоустанавливающие, и контрольные функции. И фактически неподотчетно никому. Поставленное формально над всеми учреждениями системы образования и науки в качестве контролирующего органа, оно само устанавливает правила игры и само же их постоянно нарушает. Доказательством тому может служить факт проверки Генеральной прокуратурой РФ в феврале 2007 года деятельности Рособрнадзора и выявление огромного количества случаев нарушения со стороны руководителей этого ведомства федерального законодательства. По результатам данной прокурорской проверки министру образования и науки было предложено наложить на руководителя Рособрнадзора Виктора Болотова взыскание, а его заместителя Елену Геворкян уволить с работы. Но дело закончилось всего лишь вынесением выговора последней с одновременным представлением её на премию правительства.
Это еще раз доказывает тот факт, что все разговоры о борьбе с коррупцией и нарушениями законодательства в существующих сегодня административных структурах бессмысленны.
Как это ни странно, все разговоры сегодня о централизации и создании слаженно действующей "вертикали власти" не имеют под собой никакой почвы. Поскольку в ходе административной реформы, сопровождающейся неимоверным разрастанием чиновничьего аппарата, были созданы все условия для дальнейшей децентрализации этой самой "вертикали власти".
Изменения в этой важнейшей сфере назрели давно. Дальнейшее существование многозвенной системы управления отдельными отраслями может привести к усугублению ситуации с управлением данными отраслями. Кроме того, необходимо сделать серьезные выводы и разделить несовместимые по своему функционалу отрасли: науку и образование, здравоохранение и социальное развитие. Иначе это может привести к полному коллапсу в важнейших социальных сферах жизни государства.
Гибельность многозвенной системы отраслевого управления недавно, на Форуме по проблемам качества жизни граждан России, традиционно проводимом в Российской Академии Государственной Службы при Президенте РФ, озвучил один из главных идеологов "Единой России" политолог Сергей Марков. Эту же мысль высказал во время встречи с двумя президентами (избранным и действующим) Борис Грызлов. И это говорит о том, что изменения действительно назрели. Но самое главное, мы не должны допустить реализации в нашей стране теории "сете-центрических войн", поскольку это будет равнозначно гибели государства Российского.
Надо, наконец-то, одуматься и раз и навсегда покончить с практикой, когда в таком огромном и сложном государстве, как Российская Федерация, целые отрасли экономического и социального развития оказываются в положении дитяти, которое у семи нянек без глазу
Октябрь 2007 г.
www.viperson.ru
http://www.ulduz.su/rossiya/persona/kultura.html
