Александр Дерюгин: Особенности российского федерализмаНазад
Александр Дерюгин: Особенности российского федерализма
Александр Николаевич Дерюгин (р. 1972) - руководитель направления "Межбюджетные отношения" Центра фискальной политики (Москва), соавтор методических рекомендаций субъектам Российской Федерации по формированию межбюджетных отношений, участник проектов по совершенствованию межбюджетных отношений в Ставропольском крае, Астраханской, Белгородской, Волгоградской, Пермской, Ростовской, Свердловской областях, Карачаево-Черкесской Республике, Республике Адыгее.
Разговор о перспективе существования нашего государства как федерации, в чем никто не сомневался еще пять лет назад, в настоящее время стал весьма актуален. Для того чтобы спрогнозировать возможные тенденции развития ситуации, необходимо проанализировать современное состояние федеративных отношений в России.
Государственное устройство различных федераций весьма разнообразно и определяется многими факторами, к наиболее существенным из которых относятся национальный состав и особенности расселения народов. Можно выделить два основных признака федеративного государства, без хотя бы частичного наличия которых нельзя говорить о федеративности.
Во-первых, существуют нескольких уровней государственной власти, юрисдикция которых распространяется на всех граждан федерации. По отношению к гражданам каждый уровень отличается от всего государства, как правило, только тем, что перечень вопросов, относящихся к ведению данного уровня, не охватывает все вопросы, которые обычно решает государство.
Во-вторых, данные уровни существуют как независимые властные единицы, строящие отношения друг с другом на договорной основе - ни один из них не может вмешиваться в дела другого и уж тем более не может в одностороннем порядке лишать другой уровень части его полномочий или, напротив, заставлять его исполнять свои полномочия. Они не находятся во взаимно подчиненном положении, а выступают как равноправные партнеры.
Данные признаки, принимаемые во внимание без искажений, характеризуют некое идеальное федеративное государство. И очевидно, что далеко не все государства, считающие себя федеративными (таковых около 24), в полной мере соответствуют этим критериям. Это лишь некоторая абстракция, с которой можно сравнивать государственное устройство других стран и делать выводы относительно того, насколько близко реальность соответствует этой абстракции. Точно так же в мире не существует абсолютно демократических или, наоборот, абсолютно тоталитарных стран - в любом государстве присутствуют элементы и того, и другого. Но при этом любому государству можно присвоить определенный рейтинг, отражающий то, в какой степени оно удовлетворяет заданным признакам или критериям.
Насколько Российская Федерация удовлетворяет указанным признакам федеративности и каковы причины наличия или отсутствия этих признаков? Данный анализ имеет смысл проводить в двух плоскостях: законодательстве и оценке реального положении дел (поскольку, как известно, законодательство и его применение не одно и то же, особенно в России).
Что касается законодательства, то здесь можно ограничиться анализом Конституции Российской Федерации, в которой устанавливаются принципы федеративных отношений. Она является документом, принятым на референдуме, то есть в какой-то степени соглашением между гражданами России и властью (которая, собственно, и подготовила данный документ). Все остальные законы изначально предполагают куда меньшее участие населения и в большей степени являются соглашениями между различными уровнями государственной власти. Именно они, а также их реализация на практике представляют собой результат применения возможностей и инструментов федеративных отношений, заложенных в Конституции.
Как и положено федеративному государству, в России присутствуют два уровня государственной власти, обладающих определенными полномочиями и ответственностью. Впрочем, множественность уровней государственной власти не является достаточным условием существования федеративных отношений. Например, во многих унитарных государствах существуют региональные органы государственной власти, являющиеся, по сути, филиалами соответствующих центральных органов. В некоторых случаях они даже могут принимать самостоятельные решения по тем или иным вопросам. В рамках процесса децентрализации (имеющего место, например, во многих азиатских государствах - бывших республиках СССР) им делегируются отдельные полномочия центрального правительства. Но все их действия и решения подконтрольны центральному правительству, а переданные им полномочия могут быть в безапелляционном порядке изменены, сокращены или расширены. Таким образом, именно независимость уровней государственной власти и их самодостаточность являются ключевыми показателями фактической федеративности государства.
Формально в Российской Федерации взаимоотношения между уровнями государственной власти договорные. Действительно, как в большинстве федеративных государств, в России существует двухпалатный парламент. В состав верхней палаты (Совета Федерации) входят представители регионов, которые должны защищать их интересы. Через Совет Федерации проходят все законопроекты, и если какой-то из них ущемляет права или интересы регионов, то верхняя палата может его "завернуть". Здесь стоит выделить два обстоятельства, связанных с работой российского парламента, которые существенно влияют на самостоятельность уровней государственной власти.
Во-первых, нижняя палата парламента может преодолеть вето Совета Федерации, проголосовав более чем двумя третями голосов за тот или иной законопроект (чему имеются прецеденты). Соответственно, теоретически субъекты федерации могут оказаться незащищенными перед федерацией в плане "насильственного" одностороннего вмешательства в их компетенцию.
Для анализа второго обстоятельства обратимся к опыту ФРГ. В Германии Бундесрат рассматривает только те законопроекты, которые непосредственно затрагивают интересы земель. Таким образом, субъекты федерации в ФРГ практически лишены возможности активно влиять на действия федеральных органов власти по тем вопросам, решение которых находится в исключительной компетенции федерации.
В России, напротив, Совет Федерации обладает куда большими полномочиями. Он не только имеет возможность защищать интересы регионов, но также назначает судей Конституционного, Верховного и Высшего арбитражного судов, назначает и снимает с должности генерального прокурора РФ, решает вопросы, связанные с использованием вооруженных сил за пределами страны и отрешением президента от должности. Существует перечень вопросов, законопроекты по которым он обязан рассматривать: федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, вопросы войны и мира и так далее. Кроме того, Совет Федерации может рассматривать любые другие законопроекты, принимаемые Государственной Думой. Таким образом, Совет Федерации может эффективно влиять на политику федеральных властей даже по тем вопросам, которые совершенно не затрагивают интересы субъектов Российской Федерации.
Отсюда можно сделать вывод, что федеральная власть и региональная власть имеют механизмы взаимного влияния друг на друга, что лишает их независимости, являющейся непременным условием существования федеративных отношений. Можно предположить, что в России столпом государственной власти должна быть именно региональная власть. Но это не так. Регионы в России не обладают не то что полнотой власти, но даже полнотой структуры власти. Для реализации своих полномочий все уровни власти должны иметь собственные исполнительные, законодательные и судебные органы. И как раз судебных органов у субъектов нет - их существование запрещено Конституцией.
Таким образом, анализ текста Конституции позволяет сделать вывод о том, что федерализм в России законодательно сконструирован не как взаимное дополнение двух независимых уровней государственной власти, а как их переплетение с использованием системы сдержек и противовесов. Субъекты изначально лишены возможности быть самодостаточным уровнем власти и не до конца защищены от одностороннего вмешательства федерации в их полномочия. В то же время они сами имеют мощный механизм контроля за федерацией абсолютно по всем вопросам.
Можно также утверждать, что перетягивание значимых властных полномочий с уровня на уровень по предметам совместного ведения в большинстве случаев возможно лишь с согласия другой стороны. Этот момент очень важен, и в дальнейшем мы будем к нему постоянно апеллировать.
Перейдем теперь к российским реалиям. Когда российские граждане вступают в те или иные взаимоотношения с государством, они зачастую воспринимают это государство единым. Связано это с тем, что порядок и правила решения вопросов настолько подробно отрегулированы на федеральном уровне, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации практически лишены возможности принимать самостоятельные решения по тем вопросам, которые формально находятся в их компетенции. Очень часто их деятельность практически сводится к простому исполнению инструкций, разработанных федеральными органами исполнительной власти.
Даже в федеральных законах, устанавливающих общие принципы чего-либо, можно обнаружить не только общие (а также вполне конкретные) принципы, но и подробно изложенные механизмы их реализации. В качестве примера можно привести Федеральный закон N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в котором изложены не только (и даже не столько) общие подходы к организации местного самоуправления на территории регионов и не только что должны делать органы государственной власти субъектов, но также как они должны это делать и в какие сроки. То есть данный закон фактически представляет собой ведомственную инструкцию.
Подобная ситуация в целом характерна для всего федерального законодательства России. И тем более она характерна для федеральных законопроектов, принимаемых или рассматриваемых в последнее время. Суть постъельцинской политики федеральных властей можно охарактеризовать следующим образом: регулировать не только то, до чего могут дотянуться "руки" федеральных структур, но и максимум того, что находится в компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации. После завершения данных законотворческих мероприятий до полной вертикализации власти останется лишь один шаг - самому федеральному правительству исполнять то, что является (или стало де-факто) предметом регулирования федерации, подмяв под себя соответствующие региональные структуры.
Внешне все выглядит замечательно: приняты основополагающие законы, уточняющие разграничение полномочий и снижающие объем не обеспеченных адекватным финансированием федеральных мандатов, с принятием поправок в Бюджетный и Налоговый кодексы станут более прозрачными налоговая и бюджетная системы Российской Федерации. Однако при этом видна четкая тенденция: регионы теряют полномочия по регулированию тех или иных взаимоотношений, у них остаются только полномочия по их осуществлению. Данное утверждение, пожалуй, не относится только к государственной социальной политике, в области которой полномочия регионов по регулированию были расширены.
Федерация и субъекты не ведут себя как равноправные партнеры, они действительно являются уровнями бюджетной системы, неравноправными уровнями, ступенями государственной лестницы. Между ними нет диалога, между ними существуют отношения начальника и подчиненного. Причины этого в том, что федерация в России сложилась не как добровольное объединение территориальных государственных единиц (как США), и даже не как жест доброй воли центрального правительства (как в Германии или Канаде), а вынужденно. Как пассажир, при определенных обстоятельствах не имеющий возможности таскать с собой очень нужный, но тяжелый чемодан, сдает его в камеру хранения, так Россия в период распада СССР, ослабев и не имея иной возможности предотвратить свой собственный распад, временно отдала свои полномочия субъектам. Иными словами, федерация в России образовалась не потому, что "низы" или "верхи" "хотели", а потому, что "верхи" "не могли".
Естественно, в этих условиях федерация создавалась не эволюционным образом, а наспех. Полномочия раздавались налево и направо под лозунгом "берите суверенитета сколько хотите, только оставайтесь в составе единого государства". По-видимому, в начале 1990-х годов, на фоне развала СССР, у России не было другого пути сохранения своей целостности, и осуждать происходившее тогда неуместно. Но как бы то ни было, стихийная федерализация России привела к появлению асимметричного федеративного государства, построенного по смешанному национально-территориальному принципу, что, несомненно, решило сиюминутную проблему сепаратизма, но поставило вопрос о дальнейшем существовании государства в сложившихся формах.
И теперь, когда федеральная власть почувствовала, что вполне может забрать себе временно сданный багаж, она начала это делать. И по мере того, как Россия будет укрепляться как государство, федерация будет продолжать процесс централизации.
А как же предусмотренные Конституцией широчайшие полномочия регионов в виде возможностей Совета Федерации противодействовать этим процессам? Видимо, никак. Проблема в том, что регионам власть не нужна. Подавляющее большинство субъектов Российской Федерации в советское время были административными территориальными единицами РСФСР, на территории которых действовали не самостоятельные органы государственной власти субъектов, а территориальные подразделения центральной власти. Похоже, психология людей, работающих в региональных органах власти, при распаде СССР не изменилась. Регионы не встали на одну площадку с федеральной властью, а остались в роли подчиненных.
Ключевым моментом существования Российского государства как федерации стало то, что предметом торга между регионами и федерацией были не полномочия, а ресурсы. Регионам безразлично, решение каких вопросов они контролируют и что они вправе регулировать. Для них важно то, хватит ли им финансовых средств на исполнение их расходных обязательств. В этом смысле масштабное разграничение полномочий, осуществляемое в настоящее время в Российской Федерации, призванное навести порядок в отношениях между федерацией и субъектами, рассматривается регионами не как разграничение полномочий, а как разграничение расходных обязательств. Торг между федерацией и субъектами шел и идет не за власть, а за деньги.
Почему это происходит? Одним из феноменов российской федеративности является то, что у регионов практически нет полномочий по мобилизации доходов в региональный бюджет.
Как уже указывалось, во всех развитых федеративных государствах субъекты федерации самостоятельны в осуществлении своих полномочий по решению тех или иных вопросов, относящихся к их компетенции. Эта самостоятельность проявляется в том, что они обладают необходимыми финансовыми ресурсами для осуществления этих полномочий. При этом они самостоятельно устанавливают налоговые ставки, самостоятельно собирают налоги и самостоятельно контролируют выполнение налогоплательщиками своих обязательств. Для исполнения обязательств этих средств им хватает. Разумеется, регионы различны по уровню экономического развития, что ведет к дифференциации их бюджетной обеспеченности. Как следствие, регионы не всегда могут обеспечить предоставление гражданам одинаковых по качеству и объему бюджетных услуг. Для относительного выравнивания таких возможностей федерация направляет часть собственных средств (вертикальное выравнивание) либо средства, централизованные из бюджетов наиболее обеспеченных субъектов федерации (горизонтальное выравнивание), субъектам федерации с относительно низким уровнем экономического развития. И такое перераспределение финансовых средств является именно выравниванием бюджетной обеспеченности регионов, а не обеспечением их ресурсами для реализации государственных полномочий. Указанный объем финансовой помощи, как правило, невелик по сравнению с собственными средствами.
Россия здесь стоит особняком. В среднем по Российской Федерации доля доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, в отношении которых регионы имеют какие-либо полномочия (часть налоговых и неналоговых доходов, доходов целевых бюджетных фондов и доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности), в общем объеме их доходов на протяжении 1999-2004 годов не превышала 30%, а у 13 регионов этот показатель в последнее время не превышал 10%. При этом доля региональных и местных налоговых доходов в общем объеме налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации в среднем плавно уменьшалась: с 25% в 1999 году до 17% к 2005-му.
В соответствии с новой редакцией Налогового кодекса существует лишь три региональных и два местных налога, все остальные - федеральные. При этом даже в отношении этих пяти налогов контроль со стороны субъектов и местных властей очень условный: регионы не имеют собственных налоговых органов и, следовательно, не в состоянии контролировать поступление этих средств в бюджет.
Что касается федеральных налогов, подлежащих зачислению в субфедеральные бюджеты, то поступление от них нельзя считать собственными доходами, поскольку на их размер, так же как и на размер трансфертов, региональные власти не имеют непосредственного влияния.
Таким образом, можно констатировать, что субъекты Российской Федерации не имеют никакой финансовой самостоятельности. А при наличии финансовой зависимости одного уровня власти от другого не может быть и речи об их равноправии и возможности партнерских отношений.
Не имея собственных источников доходов для реализации полномочий, региональные власти смещают свои акценты в торге с федерацией в сторону финансового обеспечения их расходных обязательств, фактически оставляя на усмотрение федерации вопросы распределения компетенций. Более того, не имея достаточных собственных финансовых ресурсов, регионы не только не отстаивают свое право регулировать те или иные государственные вопросы, но, напротив, охотно их передают федерации, так как наличие полномочий подразумевает ответственность. А нести ответственность за осуществление своих полномочий, не имея для этого собственных финансовых ресурсов, никому не хочется. Куда проще сдать все полномочия федеральному центру и заниматься исключительно исполнением федеральных инструкций, находясь на сметном финансировании. Если что-то идет не так, то региональная администрация ни при чем - она следует конкретному перечню задач в рамках выделенного финансирования, все вопросы - к федерации. Такие отношения свойственны унитарному государству, но никак не федеративному.
Как нам быть? Прежде чем ответить на этот вопрос, нужно ответить на другой: "Какой мы хотим видеть Россию в будущем?" Будем ли мы исходить из желания видеть Российскую Федерацию политически и экономически сильным государством с диверсифицированной экономикой и развитыми демократическими институтами? Последнее является обязательным условием выполнения предыдущих пожеланий хотя бы потому, что в мире не существует заведомо недемократических государств, удовлетворяющих остальным указанным признакам.
Посмотрим, какие взаимоотношения населения с властью превалируют в демократических государствах. При этом под властью мы будем подразумевать любую публичную власть: как государственную, так и местное самоуправление.
Центральной фигурой в демократическом обществе является индивид. Очевидно, что самостоятельно он не может эффективно защищать свои права и свободы. Для более успешного решения этих вопросов индивиды готовы выбрать кого-то, кто будет наделен определенными полномочиями. Разумеется, для исполнения своих полномочий этот субъект должен обладать определенными финансовыми ресурсами (бюджетом), таким образом, граждане платят за решение насущных вопросов. И естественно, платя за предоставление тех или иных услуг, они контролируют расходование их средств и качество услуг. При этом власть, избранная гражданами для решения определенного круга вопросов и наделенная необходимыми финансовыми ресурсами, рассматривается как подконтрольная им структура, но ни в коем случае не как верховенствующая креатура, висящая над ними в виде дубины.
В качестве примера можно привести взаимоотношения между гражданином и бригадой мастеров, нанимаемых для ремонта его квартиры. Индивид выбирает бригаду, руководствуясь соображениями квалификации членов бригады, а также соотношением объема и стоимости ремонтных работ. Сделав выбор, он заключает с бригадой договор, устанавливая объем, качество и сроки выполнения работ, обязуясь, в свою очередь, своевременно и полностью их оплачивать. Далее каждая из сторон приступает к исполнению своих договорных обязанностей, контролируя при этом исполнение обязанностей другой стороной. Данный пример, несомненно, упрощает реальные взаимоотношения гражданина с властью, но тем не менее характеризует основу (ядро) этих взаимоотношений. Используем приведенный пример для характеристики взаимоотношений гражданина с властью в России:
1) гражданин действительно выбирает бригаду мастеров;
2) гражданин не платит за проведение ремонтных работ, а потому не имеет понятия, сколько стоит ремонт;
3) не платя за ремонт и не зная, во сколько он обошелся, гражданин практически не контролирует качество работ - за него это делает Госстрой, который, собственно, этот ремонт и оплачивает;
4) не платя за ремонт, гражданин не может ставить бригаде каких-либо условий или высказывать пожеланий; он попадает в положение подчиненного по отношению к бригаде: как она отремонтирует квартиру, так гражданин и будет жить;
5) если гражданин все же хочет, чтобы его пожелания учли, возможно, нарушив какие-то инструкции Госстроя, ему придется доплачивать бригаде дополнительно из своего кармана.
К сожалению, именно таковы взаимоотношения граждан и власти в России. Они не имеют ничего общего с демократией и гражданским обществом. Все процедуры контроля власти обществом, свойственные всем демократическим государствам, - в России не более чем игра в демократию, фикция. С распадом СССР Россия примерила на свой унитарный, восточный менталитет западные одеяния, вполне серьезно полагая сама и убеждая всех вокруг, что стала государством с западными демократическими ценностями. Россия как была, так и осталась страной, в которой граждане подчинены государству и власти вообще, местное самоуправление подчинено власти субъектов, а они, в свою очередь, - федерации.
Как уже указывалось выше, региональные и местные бюджеты у нас формируются не за счет доходов, полученных от граждан, которым соответствующие органы публичной власти оказывают бюджетные услуги, а за счет федеральных налогов и трансфертов. А это означает, что граждане России не платят тем, кто непосредственно оказывает им бюджетные услуги.
В большинстве же развитых стран региональные и местные бюджеты с определенными вариациями формируются за счет налогов на доходы и имущество физических лиц, а также налогов с продаж. При этом они самостоятельно устанавливают налоговые ставки и порядок уплаты этих налогов, а иногда и базу налогообложения. Естественно, граждане понимают, за что платят, и это побуждает их контролировать власть. Любая попытка поднять налоги должна сопровождаться очень подробными объяснениями, почему это приходится делать, на что не хватает денег и почему раньше их хватало. Подробная информация о расходах и доходах местных бюджетов открыто публикуется, что дает возможность налогоплательщикам понять, на какие цели и сколько расходуется средств.
В России, напротив, налоги преимущественно платит не индивид, а бизнес, и не в местный или региональный бюджет, а в федеральный. Из налогов, составляющих основу региональных и местных бюджетов, наши граждане платят только (федеральный) налог на доходы физических лиц по рекордно низкой ставке 13% (из которого лишь часть подлежит обязательному зачислению в местные бюджеты), а также налог на имущество физических лиц и часть земельного налога. Последние два налоговых источника невелики и в сумме покрывают в среднем 0,7% расходных обязательств местных бюджетов. (В Канаде, например, налог на имущество является единственным налогом, поступающим в местные бюджеты, и покрывает в среднем 85% расходных обязательств бюджетов муниципальных образований.)
Что делать? По-видимому, существует много причин, тормозящих эволюцию общественных отношений в России, но можно выделить одну, которую теоретически можно устранить. Необходимо дать больше налоговых полномочий органам местного самоуправления и органам государственной власти субъектов. Только тогда у гражданина будет стимул контролировать власть, непосредственно предоставляющую ему услуги, когда он сам будет ей платить. Здесь ни в коем случае не утверждается, что этого будет достаточно для достижения поставленных целей. Речь идет о том, что без установления такого рода взаимоотношений между гражданами и властью даже самое передовое законодательство не будет способствовать появлению в России демократических институтов.
Далее, необходимо иметь в виду, что любое государство лишь тогда может рассчитывать на стабильность и процветание, когда его законодательство в целом соответствует уровню развития общества и его отношениям с властью. Если законодательство далеко от жизни, то государство обречено на реформирование вплоть до того момента, пока оно не будет соответствовать общественным отношениям. Россия, выйдя из лона СССР и заявив о стремлении к демократическим ценностям, относится именно к такому типу государств. Здесь можно обозначить два крайних варианта: либо законодательство будет притянуто к неизменным общественным отношениям, либо с его помощью будут созданы условия для эволюции общественных отношений и менталитета граждан. Второй путь, очевидно, существенно сложнее и требует гораздо больших затрат времени, гибкости и точности настройки законодательства. Но именно этот путь представляется для России единственным, ведущим к достижению заявленных выше целей
Инициативы Путина содержат элементы как первого, так и второго вариантов. К первому можно отнести инициативы в области изменения порядка формирования Совета Федерации, выборов в Государственную Думу, а также выборов глав субъектов. Данные инициативы многими были восприняты "с чувством глубокого удовлетворения", и от еще более кардинальных встречных предложений сейчас нет отбоя.
К инициативам, имеющим своей целью реформирование системы общественных отношений, можно отнести реформу системы организации местного самоуправления и разграничение полномочий между всеми уровнями публичной власти. Эти инициативы обсуждались куда более остро, поскольку они направлены в том числе на создание условий для развития гражданского общества, не имеющего глубоких исторических корней в национальном российском сознании.
Сейчас сложно судить, как подействует на сознание российских граждан новая система организации местного самоуправления, в обязательном порядке вводимая на двух территориальных уровнях (поселений и районов), а также новая система организации органов государственной власти субъектов. Ясно одно: если реформа не будет скорректирована в сторону реального расширения налоговых полномочий субфедеральных органов власти (именно в части налогов на благосостояние граждан), то цели, поставленные этой реформой, достигнуты не будут.
