Современные тенденции изменения законодательства об адвокатуре в РоссииНазад
Современные тенденции изменения законодательства об адвокатуре в России
С момента вступления в силу Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" прошло почти 3,5 года. Сейчас можно с уверенностью сказать, что за это время была проведена реформа российской адвокатуры: адвокаты получили "собственный" федеральный закон, устанавливающий основные принципы адвокатской деятельности, гарантирующий определенную независимость адвокатов от власти, их самостоятельность и корпоративность; была создана общероссийская негосударственная некоммерческая организация, объединившая региональные адвокатские палаты, - Федеральная палата адвокатов РФ; налаживается порядок оказания адвокатами юридической помощи по делам по назначению; до недавнего времени налаживался и диалог между адвокатурой и властью
Существование свободной и независимой профессии адвоката является важнейшей гарантией защиты прав и свобод человека и гражданина. Однако сейчас мы можем наблюдать весьма опасные тенденции, которые в самое ближайшее время могут изменить как систему адвокатуры, повлиять на статус адвоката и возможности института защиты, так и перестроить всю систему оказания юридической помощи населению.
В настоящее время адвокатское сообщество возмущено постановлением Правительства РФ от 22 августа 2005 г. N 534 "О проведении эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам", согласно которому с 1 января по 31 декабря 2006 г. в 10 субъектах РФ будет проводиться эксперимент по созданию государственных юридических бюро (по одному в каждом из "экспериментальных" регионов). Как указано в самом постановлении, оно было принято "в целях выработки оптимального механизма по реализации государственной политики в области оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам".
Министерство юстиции РФ должно обобщить результаты деятельности государственных юридических бюро и до 1 января 2007 г. представить в Правительство РФ предложения с проектом доклада Президенту РФ о реализации государственной политики в области оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам.
Оставим за рамками обсуждения вполне логичный вопрос о том, почему раньше государство не уделяло должного внимания этой проблеме, и проанализируем возможные последствия подобного эксперимента.
1. Случаи оказания бесплатной юридической помощи могут быть установлены только законом.
Вызывает недоумение сама форма нормативного закрепления подобного эксперимента - постановление Правительства РФ. Согласно ч. 2 ст. 48 Конституции РФ в случаях, предусмотренных законом, юридическая помощь оказывается бесплатно. Понятно, что в этой ситуации постановление не может заменить собой закон, это противоречит российской Конституции.
В соответствии со ст. 26 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" при одновременном соблюдении двух условий гражданин имеет право на получение бесплатной юридической помощи. Во-первых, среднедушевой доход его семьи или его личный доход (в случае одинокого проживания) должен ниже величины прожиточного минимума, установленного в субъекте РФ в соответствии с федеральным законодательством. Во-вторых, законом определен исчерпывающий (закрытый) перечень категорий таких граждан:
1) истцы - по рассматриваемым судами первой инстанции делам о взыскании алиментов, возмещении вреда, причиненного смертью кормильца, увечьем или иным повреждением здоровья, связанным с трудовой деятельностью;
2) ветераны Великой Отечественной войны - по вопросам, не связанным с предпринимательской деятельностью;
3) граждане, пострадавшие от политических репрессий - по вопросам, связанным с реабилитацией;
4) граждане, которым требуется составление заявлений о назначении пенсий и пособий.
Приведенный перечень установлен законом в полном соответствии со ст. 48 Конституции РФ. Согласно же п. 2 постановления Правительства РФ от 22 августа 2005 г. N 534 государственные юридические бюро оказывают следующие виды юридической помощи:
а) дают консультации по правовым вопросам в устной и письменной форме;
б) составляют заявления, жалобы, ходатайства и другие документы правового характера;
в) обеспечивают участие работников государственных юридических бюро в качестве представителей граждан в гражданском судопроизводстве, исполнительном производстве по гражданским делам, а также представляют интересы граждан в органах местного самоуправления, общественных объединениях и иных организациях.
Получается, что с 1 января 2006 г. малоимущие граждане смогут просить помощи в государственных юридических бюро не только по четырем основаниям, указанным в Федеральном законе от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации", но и по другим основаниям, что противоречит норме ч. 1 ст. 48 Конституции РФ.
2. Финансирование эксперимента.
Федеральный закон от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" четко определил перечень лиц, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи. Но дело в том, что помощь эта вовсе не бесплатна для самих адвокатов. Как и любой другой труд, их работа должна быть оплачена. Тут-то и возникли проблемы: федеральный бюджет передал обязанность по оплате услуг адвокатов для малоимущих на уровень субъектов РФ, которые вплоть до последнего момента этого вопроса так и не решили.
Тогда руководство Минюста России (в лице Ю.Я. Чайки) решило, что адвокатура в принципе не заинтересована в оказании этого вида правовой помощи. Такой, во многом - нелогичный, вывод, видимо, и стал катализатором создания этой альтернативной структуры.
Уже сейчас на создание государственных юридических бюро планируется выделить 50 млн руб. Если бы эти средства были сегодня выделены Федеральной палате адвокатов РФ, которая бы распределила их по 88 субъектам РФ, где действуют адвокатские палаты, то за эти деньги можно было бы охватить бесплатной правовой помощью не 10 "избранных" субъектов, а все. Эффект был бы значительно более высоким.
Таким образом, Правительство РФ тратит приличные деньги на эксперимент, который не имеет перспектив и собирается оказывать юридическую помощь малоимущим только на словах.
3. Отсутствие общественного контроля.
Государственные юридические бюро - это структуры, которые будут контролироваться государством полностью, при этом общественный контроль над их деятельностью не предусмотрен. Ответственность за формирование и регулирование деятельности государственных юридических бюро возложена на Федеральную регистрационную службу. Начальник государственного юридического бюро назначается на должность и освобождается от должности директором Федеральной регистрационной службы. Работники государственного юридического бюро, к полномочиям которых относится оказание юридической помощи, назначаются на должность и освобождаются от должности начальником государственного юридического бюро по согласованию с начальником соответствующего управления (главного управления) Федеральной регистрационной службы по субъекту РФ.
Таким образом, от произвола чиновников Федеральной регистрационной службы малоимущий гражданин ни как не застрахован. Не трудно представить, что будет, если он обратиться в государственное юридическое бюро за помощью по делу против Федеральной регистрационной службы или против другого государственного органа. Неужели начальники не смогут между собой договориться? А ведь малоимущие особенно часто страдают от произвола чиновников государственных органов, при этом малоимущий не может защитить себя, так как не имеет необходимых для этого знаний.
Получается, что российское государство пытается защитить людей от самого себя. Это смешно. Для чего тогда во всем мире создаются и развиваются институты гражданского общества, независимые от государства и призванные противостоять ему, защищая права и законные интересы граждан от сбоев и ошибок в работе "государственной машины"?
Под адвокатурой (ст. 3 Закона об адвокатуре) понимается профессиональное сообщество адвокатов, которое как институт гражданского общества не входит в систему органов государственной власти и органов местного самоуправления, действует на основе принципов законности, независимости, самоуправления, корпоративности и принципа равноправия адвокатов.
Именно этот институт и должен стать флагманом в деле оказания бесплатной юридической помощи населению, именно его и следует укреплять. Ведь если следовать букве закона, только адвокаты осуществляют квалифицированную юридическую помощь, поскольку такая норма содержится в ч. 1 ст. 1 Закона об адвокатуре: "адвокатской деятельностью является квалифицированная юридическая помощь, оказываемая на профессиональной основе лицами, получившими статус адвоката в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, физическим и юридическим лицам в целях защиты их прав, свобод и интересов, а также обеспечения доступа к правосудию".
4. Проблема количества и качества.
Согласно постановлению Правительства РФ от 22 августа 2005 г. N 534 в каждом бюро штат работников не может превышать 15 человек. Такое количество просто физически не сможет удовлетворить потребность малоимущего населения конкретного региона в юридической помощи.
По официальным данным в начале 2005 г. в России было более 20 миллионов малоимущих граждан или 14,6% от общей численности населения. Возьмем один из регионов, включенных в проведение эксперимента - Свердловскую область.
Только по данным официальной статистики в Свердловской области более 650 тысяч малоимущих и при этом юридическая помощь им будут оказывать всего 15 работников государственного юридического бюро. Получается, на одного юриста приходится в среднем 43 000 потенциальных малоимущих "клиентов". Это - неподъемная цифра.
В Минюсте России сейчас почему-то не обсуждается, на наш взгляд, очень важный вопрос качества оказываемой юридической помощи. Согласно п. 13 постановления Правительства РФ от 22 августа 2005 г. N 534 работник государственного юридического бюро, оказывающий юридическую помощь:
а) должен иметь высшее юридическое образование, полученное в имеющем государственную аккредитацию вузе;
б) не вправе оказывать юридическую помощь, если в отношении вопроса, с которым гражданин обратился в государственное юридическое бюро, он имеет свои интересы, отличные от интересов гражданина; участвовал в его рассмотрении (решении) в качестве судьи, прокурора, следователя и др., являлся должностным лицом, в компетенцию которого входило принятие решения в интересах этого гражданина; оказывает юридическую помощь другому лицу, интересы которого противоречат интересам обратившегося гражданина;
в) не вправе разглашать сведения, сообщенные ему гражданином в связи с оказанием юридической помощи, без согласия этого гражданина.
Пойдут ли опытные юристы на такую государственную службу, если они высоко ценят свой опыт и профессионализм? Нне станут ли бюро для бедных временным "отстойником" для выпускников вузов, не имеющих блата устроиться на хорошую работу, начинающих юристов? Не останутся ли в бесплатных бюро те, кто не отличается особыми знаниями и вообще способностями? Разве пойдут в такие бюро серьезные, знающие себе цену высокооплачиваемые адвокаты? Все это, как представляется, - риторические вопросы Кстати говоря, набирать в эти бюро планируется бывших милиционеров, отставных судей и работников прокуратуры.
5. Возможности сбора доказательств в процессе.
Согласно постановлению Правительства РФ от 22 августа 2005 г. N 534 работники государственного юридического бюро могут являться представителями граждан в гражданском судопроизводстве. Здесь возникает важный вопрос.
Состязательность в гражданском процессе обеспечивается, в том числе, правами (возможностями) сторон по сбору доказательств. В этом плане закон предоставляет адвокату намного больше прав в сборе и истребовании от третьих лиц доказательств по делу. Согласно норме ч. 1 ст. 6 Федерального закона от 31 мая 2002 г. "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" адвокат вправе собирать сведения, необходимые для оказания юридической помощи, в том числе запрашивать справки, характеристики и иные документы от органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, а также иных организаций. Указанные органы обязаны в порядке, установленном законодательством, выдавать адвокату запрошенные документы или их заверенные копии".
Отказ в предоставлении гражданину информации влечет уголовную ответственность согласно ст. 140 УК РФ (штраф от 200 до 500 МРОТ либо лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок от 2 до 5 лет). Юристу же государственного юридического бюро никто ничего не обязан
6. Договор с адвокатом.
В случаях, предусмотренных соглашением, государственное юридическое бюро на основании договора вправе поручить адвокату оказать лицу, обратившемуся в государственное юридическое бюро, юридическую помощь, в том числе выступить его представителем в гражданском судопроизводстве, а также в исполнительном производстве по гражданскому делу. Согласно п. 6 постановления Правительства РФ от 22 августа 2005 г. N 534 государственное юридическое бюро может заключить с адвокатом договор (по форме, утверждаемой Федеральной регистрационной службой), предусматривающий:
- оказание юридической помощи гражданам на постоянной основе;
- оказание юридической помощи конкретному гражданину.
Однако возникает важная проблема, связанная с адвокатской тайной. С одной стороны, никто не вправе требовать с адвокатов разглашения сведений, доверенных ему клиентом в ходе ведения дела. С другой стороны, адвокат, хотя и заключает договор с государственным юридическим бюро, по сути "нанимается" к работодателю - государственной структуре. Конечно, формальности здесь соблюдены (адвокат вроде бы не поступает на госслужбу), но
Седьмое. Порядок и размер оплаты труда адвоката при оказании юридической помощи человеку, обратившемуся в государственное юридическое бюро, устанавливается договором. Оплата труда адвоката составляет за день участия не меньше 1/4 и не больше 1/2 МРОТ. На сегодняшний день это соответственно 200 и 400 руб. Для сравнения: только за ознакомление с делом адвокат может взять гонорар в размере 3 000 руб.
В постановлении Правительства РФ от 22 августа 2005 г. N 534 закреплено, что понуждение адвоката к заключению указанного договора на условиях, предусмотренных положением, не допускается. Таким образом, можно смело утверждать, что адвокаты не будут работать с бюро за такие "смешные" для них деньги.
7. Игнорирование уже существующих общественных организаций.
За последние несколько лет в России получили свое развитие общественные неправительственные организации по защите прав человека, как правило, специализирующиеся на определенных делах и помогающие малообеспеченным гражданам бесплатно. Однако государство не допускает юристов общественных организации к защите малоимущих граждан (для участия в гражданском судопроизводстве или в исполнительном не требуется быть адвокатом, как этого не требуется и для составления документов правового характера или консультирования граждан), потому что придется отвечать за свои действия перед этими гражданами. Ведь одно дело чиновник, которому командуют, он делает, другое дело юрист-правозащитник стремящийся защитить права граждан, уволить которого в случае чего не получится. Таким образом, юристы всех правозащитных организаций фактически исключены из сферы государственной политики по оказанию юридической помощи малоимущим гражданам.
Государству необходимо создавать благоприятный режим (в том числе - налоговый) для работы этих общественных (благотворительных) организаций. С другой стороны, необходимо создание государственных юридических приемных, которые могли бы оказывать гражданам бесплатную юридическую помощь и стать альтернативой бесплатной адвокатской помощи.
Как представляется, государство в лице, например, Федеральной регистрационной службы, может заключить договоры об оказании бесплатной юридической помощи с изъявившими желание (уже многие годы существующими и зарекомендовавшими себя в деле защиты прав и свобод граждан) правозащитными организациями; более того - контролировать исполнение таких договоров, помогать информационно. Представляется, что среди общественных правозащитных организаций желающих заключить такой договор будет не мало. В этом случае можно говорить о реальной юридической помощи малоимущим. Создавать же для этого специальную государственную структуру представляется нецелесообразным.
Это иначе как очередным экспериментом по повышению качества бесплатного сыра не назовешь. Как объясняет эту инициативу сам министр юстиции, "политика, направленная на резкое ослабление влияния государства на адвокатуру, не привела к ожидаемым результатам - существенному повышению качества юридической помощи, оказываемой адвокатами, обеспечению ими потребностей малообеспеченных категорий населения в бесплатной правовой помощи. По словам Ю.Я. Чайки, по данным Минюста России, количество жалоб граждан и организаций, обращений судов и правоохранительных органов о неправомерных действиях адвокатов постоянно возрастает, что министра категорически не устраивает.
При этом Ю.Я. Чайку, видимо, вполне устраивает уровень доверия населения к российской судебной системе и правоохранительным органам, которые, собственно, и добиваются создания системы дополнительного контроля над адвокатами, а в идеале замене независимых адвокатур государственными юридическими консультациями, столь же формально независимыми, как современные российские суды.
Непонятна официальная позиция Минюста России, выражающаяся в том, что якобы формирование госструктуры, в определенной степени альтернативной адвокатуре, неизбежно повлечет конкуренцию в этой области, позволит повысить качество, а самое главное - доступность правовой помощи населению. Однако любому непредвзятому наблюдателю понятно: во-первых, конкурировать с государством в России невозможно, во-вторых, давление на адвокатуру, пусть даже она недостаточно много внимания уделяет малоимущим, приведет лишь к снижению правовой защищенности простого российского гражданина, и так бесправного перед лицом ангажированного суда и правоохранительных органов.
8. Россия - не Финляндия.
Понятно, что сама концепция проведения подобного эксперимента - не является ноу-хау Минюста России, она уже давно "обкатана" за рубежом. Минюстом России за образец был взят опыт построения системы оказания квалифицированной юридической помощи малоимущим гражданам в Финляндии.
Законодательная история современной системы юридической помощи в Финляндии началась в 1973 г. с принятия Закона о государственной юридической помощи и Закона о безвозмездном судопроизводстве. В результате реформы 1998 г. обязанность по созданию системы юридической помощи была возложена на органы государственной власти, в том числе на Министерство юстиции Финляндии. В 2002 г. была проведена очередная реформа системы юридической помощи, в результате которой право на юридическую помощь, оплачиваемую за счет государства, получили не только малоимущие граждане, но и граждане со средним уровнем дохода. В настоящее время законодательство Финляндии, определяющее порядок оказания юридической помощи за счет государственных средств, состоит из:
1) Закона о юридической помощи от 5 апреля 2002 г. N 257;
2) Закона о государственных бюро юридической помощи от 5 апреля 2002 г. N 258;
3) Постановления Государственного Совета о юридической помощи от 23 мая 2002 г. N 388;
4) Постановления Государственного Совета о принципах оплаты юридической помощи от 23 мая 2002 г. N 389;
5) Постановления Министерства юстиции Финляндии о государственных бюро юридической помощи от 23 мая 2002 г. N 390;
6) Постановления Министерства юстиции Финляндии о местоположении государственных бюро юридической помощи, а также их филиалов и пунктов приема клиентов от 28 мая 2002 г. N 425.
Государственная юридическая помощь включает в себя:
1) полную или частичную оплату услуг юридического помощника;
2) оплату услуг по устному или письменному переводу, которые необходимы для рассмотрения дела;
3) отсутствие платежей за выдачу судебных решений и документов других официальных инстанций, которые необходимы для ведения дела.
Финляндия разделена на 6 округов юридической помощи (округ соответствует территории деятельности надворного суда), каждый из которых возглавляет директор службы юридической помощи, избираемый сроком на 5 лет из числа главных государственных юридических помощников, возглавляющих Бюро в данном округе.
Государственные юридические помощники являются государственными служащими и ежемесячно получают заработную плату. Назначает на должность государственных юридических помощников Министерство юстиции Финляндии. При открытии вакантных мест, конкурс составляет от 10 до 30 человек на место.
Но Россия - не Финляндия, здесь нужна своя корректировка с учетом национальных особенностей и менталитета граждан - как простого населения, так и сотрудников создаваемых государственных юридических бюро.
Система государственных органов Финляндии прозрачна, уровень коррупции и ответственности чиновников в России и Финляндии заметно разнятся. Да и количество человек на вакансию (до 30) свидетельствует как об авторитете этих бюро (проверенном годами), так и о высоких (достойных) зарплатах сотрудников. При скудном финансировании бюро в нашей стране надеяться на работу в них профессионалов бессмысленно.
Более того, система бюро в Финляндии более продумана, поскольку там бюро также оказывают юридическую помощь по уголовным делам, которая составляет до 25% от общего количества дел. В нашей стране также есть реальная потребность в помощи по уголовным делам, но об этом речи в постановлении Правительства РФ от 22 августа 2005 г. N 534 почему-то не идет.
9. Адвокатская тайна.
В Минюсте России подготовлен (и направлен в Администрацию Президента РФ) проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления", устанавливающий государственный контроль и надзор за деятельностью адвокатов, адвокатских палат и образований путем внесения поправок в Федеральный закон от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации".
В частности, предлагается предоставить государственному органу право истребовать от адвокатов, адвокатских палат, всех органов адвокатских палат все материалы и сведения (досье), связанные с оказанием юридической помощи конкретным гражданам по конкретным делам. Это недопустимо, поскольку грубейшим образом нарушает законодательство об адвокатской тайне.
Адвокатской тайной являются любые сведения, связанные с оказанием адвокатом юридической помощи своему доверителю. Адвокат не может быть вызван и допрошен в качестве свидетеля об обстоятельствах, ставших ему известными в связи с обращением к нему за юридической помощью или в связи с ее оказанием.
Проведение оперативно-розыскных мероприятий и следственных действий в отношении адвоката (в том числе в жилищных и служебных помещениях, используемых им для осуществления адвокатской деятельности) допускается только на основании судебного решения.
Также в законопроекте предлагается предоставить госоргану право направлять представителей во все органы адвокатуры, направлять рекомендации во все адвокатские органы, требовать прекращения статуса адвоката, вносить представления о применении к адвокату мер дисциплинарного характера.
10. Адвокатура и международные стандарты.
В современном международном праве выработан комплекс мероприятий в виде организационных и правовых гарантий правозащитной деятельности адвоката в целях обеспечения юридической помощи населению, т.е. международные стандарты адвокатской деятельности, которые направлены на обеспечение одного из фундаментальных прав человека - права на защиту. Основу правового и морального регулирования деятельности адвоката на международном уровне составляет целая система международно-правовых актов.
Практически все вышеперечисленные документы не имплементированы в правовую систему Российской Федерации, что позволяет сделать вывод о функционировании института российской адвокатуры в отрыве от существующих международных стандартов и принципов в данной области, а равно - о территориальной изолированности исследуемого института.
Вся история адвокатуры есть история ее самоутверждения, борьбы за признание государством и обществом. Сфера адвокатуры - единственное направление, где судебная реформа по-настоящему удалась. И это, как представляется, не устраивает такое силовое ведомство как Минюст России. По существу проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления" и постановление Правительства РФ от 22 августа 2005 г. N 534 "О проведении эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам" могут обрушить всю систему адвокатуры в России.
Этого нельзя допустить.
Док. 517671 Опублик.: 10.11.08 Число обращений: 17
