Валентин Горбунов: Избирательное законодательство и пути его совершенствованияНазад
Валентин Горбунов: Избирательное законодательство и пути его совершенствования
В.П. Горбунов Председатель Московской городской избирательной комиссии, кандидат юридических наук
Указом Президента Российской Федерации от 24 октября 1993 г. было утверждено Положение о выборах в Московскую городскую Думу 12 декабря 1993 г. Этим Положением определялся порядок формирования Московской городской, окружных и участковых избирательных комиссий. С этого момента и началась история становления системы избирательных комиссий в городе Москве.
Принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Конституция Российской Федерации закрепила основополагающие принципы проведения выборов и послужила основанием для последовательного принятия законодательства о выборах - как на федеральном, так и на региональном уровнях.
В 1994 г. принимается Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации", который по сути своей являлся рамочным законом и позволял субъектам Российской Федерации самостоятельно определять порядок проведения выборов в регионах. История развития московского законодательства о выборах началась с принятием в 1995 г. законов "О выборах депутатов Московской городской Думы" и "О выборах Мэра и Вице-Мэра Москвы". В 1997 г. был принят Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", который значительно отличался от предыдущего и его трудно было назвать рамочным: он имел прямое действие, в нем детально были прописаны все стадии избирательного процесса. После принятия этого закона субъекты Российской Федерации утратили возможность устанавливать нормы с учетом специфики своего региона, им было оставлено только право самостоятельно определять положения, дополняющие гарантии избирательных прав граждан, установленные Федеральным законом.
За прошедшее время федеральное законодательство, а соответственно, и законодательство города Москвы менялось неоднократно, при этом выборный процесс постепенно усложнялся. Кроме того, устанавливались процедуры по принципу недоверия к организаторам выборов,
усиливался контроль за работой членов избирательных комиссий, расширялся круг оснований для привлечения их к административной и уголовной ответственности.
В федеральном законодательстве многие вопросы были плохо отрегулированы, одни нормы противоречили друг другу, другие неоднозначно воспринимались не только членами избирательных комиссий, но и профессиональными юристами, которые занимались избирательным правом, что порождало многочисленные споры и обращения в судебные органы.
Например, отдельные нормы федеральных законов "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", регулирующие порядок проведения предвыборной агитации, значительно отличались друг от друга. Избирательным комиссиям приходилось самостоятельно определять, положения какого Федерального закона надлежало применять, мнения специалистов на этот счет были различны.
Представляется, что избирательное законодательство должно стать простым и доступным в понимании, а работа избирательных комиссий должна быть сосредоточена исключительно на реализации избирательных прав граждан. Однако, к сожалению, большинство новелл федерального законодательства не упрощали деятельность избирательных комиссий. На избирательные комиссии возложены не свойственные им полномочия, например, составление протоколов об административных правонарушениях, посягающих на избирательные права граждан; организация проверок достоверности представленных кандидатами сведений об имуществе, о доходах и об их источниках; участие в контроле за источниками и размерами имущества, получаемого политическими партиями в виде вступительных и членских взносов, пожертвований граждан и юридических лиц. При этом, устанавливая дополнительные полномочия, законодатель не учитывал, что члены избирательных комиссий работают на общественных началах и среди них может и не быть соответствующих специалистов. Таким образом, работа членов избирательных комиссий с каждым разом становилась все труднее.
При проведении длительной процедуры подсчета голосов и заполнении сложнейшей формы протокола об итогах голосования участковая избирательная комиссия всегда сталкивается со множественными проблемами, которые влекут за собой жалобы и необоснованные обвинения в искажении итогов голосования. После установления результатов выборов членам избирательных комиссий приходится посещать органы суда и прокуратуры, поскольку проигравшие кандидаты, не смирившись со своим поражением, пытаются найти основания для признания итогов голосования, результатов выборов недействительными. При этом закон до сих пор не предусматривает какой-либо ответственности для заявителей при установлении необоснованности их жалоб и заявлений.
За прошедшие 15 лет на территории города Москвы проведено более 20 федеральных и региональных избирательных кампаний, причем каждая из них проводилась по новым правилам, которые принимались накануне выборов.
В связи с этим Московская городская избирательная комиссия регулярно проводит учебу среди членов избирательных комиссий, разъясняет положения избирательного законодательства, которые порой кардинально отличаются от положений, действовавших при проведении прошлых выборов. К сожалению, отсутствие правоприменительной практики и неоднозначность в понимании самих норм порождают ошибки в их применении. Несмотря на проводимые Московской городской избирательной комиссией многочисленные мероприятия, обучить всех членов избирательных комиссий, которых в Москве в период избирательной кампании насчитывается более 41 тыс. человек, за короткий промежуток времени практически невозможно.
Пытаясь облегчить работу избирательных комиссий, а также сделать выборы более демократичными, Московская городская избирательная комиссия регулярно участвует в разработке предложений по совершенствованию как избирательного, так и иного законодательства, регулирующего правоотношения, возникающие при проведении выборов.
По предложению Московской городской избирательной комиссии субъектам Российской Федерации была предоставлена возможность самостоятельно определять наличие или отсутствие в избирательном бюллетене позиции "против всех". В результате чего Москва стала первым субъектом Российской Федерации, где прошли выборы без этой позиции в избирательном бюллетене. Положительный опыт, прове-
денный в Москве, привел к тому, что в 2006 г. позиция "против всех" была отменена на всех выборах, проводимых в нашей стране. Это потребовало от избирателей принятия осознанного и ответственного решения при голосовании, а также позволило предотвратить использование технологий по целенаправленному срыву выборов, что, в свою очередь, дало возможность сэкономить огромные бюджетные средства на проведение повторных выборов.
Были сняты противоречия в законодательстве при формировании избирательных комиссий, связанные с ограничением максимального числа государственных и муниципальных служащих в составе комиссий. Приняты нормы, позволяющие повысить профессиональный состав избирательных комиссий, включив туда специалистов по финансовым вопросам, экспертов по вопросам предвыборной агитации, журналистов и других специалистов в областях, связанных с проведением выборов.
Помимо этого был принят ряд предложений по обеспечению избирательных прав кандидатов и политических партий при проведении предвыборной агитации, в том числе по предотвращению использования недобросовестными избирательными объединениями изображений кандидатов, выдвинутых другими политическими партиями.
Были учтены предложения, касающиеся передачи в городах федерального значения руководителям территориальных органов исполнительной власти полномочий по регистрации [учету] избирателей, а также предложение по законодательному закреплению обязанности органов записи актов гражданского состояния предоставлять необходимые сведения лицам, осуществляющим регистрацию (учет) избирателей.
Московская городская избирательная комиссия принимает непосредственное участие в разработке московского избирательного законодательства. В 2003 г. принята первая редакция Избирательного кодекса города Москвы, полностью подготовленная Московской городской избирательной комиссией, а в 2005 г., в связи с необходимостью приведения его в соответствие с новыми нормами федерального законодательства и определения порядка избрания депутатов Московской городской Думы по пропорциональной системе, принята новая редакция Избирательного кодекса. Во второй редакции Избирательного кодекса города Москвы было предусмотрено разделение городских списков кандидатов, выдвигаемых политическими партиями на выборах депутатов Московской городской Думы, на 15 групп кандидатов, что позволило избирателям видеть в избирательных бюллетенях фамилии всех кандидатов, включенных в список. Также была введена методика распределения депутатских мандатов, позволяющая обеспечить равенство прав кандидатов, включенных в разные региональные группы, независимо от разницы числа избирателей на той или иной территории, которой соответствовала региональная группа кандидатов.
Тем не менее постоянные корректировки избирательного законодательства, к сожалению, не смогли кардинально решить всех существующих на сегодняшний день проблем. В действующий в настоящее время Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" с момента его принятия в 2002 г. изменения вносились 22 раза, причем изменения, внесенные в 2005 г., затронули более г/3 его положений. Такой подход к изменению законодательства привел к тому, что основной закон о выборах насчитывает более 280 страниц и труден в применении.
В целях упрощения избирательного законодательства представляется целесообразным принятие нового Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации", который бы предусматривал только положения, определяющие порядок проведения выборов; нормы, касающиеся порядка проведения кампаний референдумов, необходимо установить в отдельном Федеральном законе. Законодательство о выборах должно содержать только ключевые моменты правового регулирования избирательных правоотношений. Детальное регулирование конкретных институтов необходимо перенести в инструкции Центризбиркома РФ или избирательных комиссий, организующих выборы. Это позволит обеспечить более гибкое регулирование избирательных правоотношений с учетом специфики конкретных регионов и муниципальных образований, что крайне необходимо для нашей страны с самой большой в мире территорией, на которой проживает свыше 100 народностей и национальностей.
Следующим необходимым шагом в рамках изменения избирательного законодательства является обеспечение нормальных условий для граждан по реализации их активного избирательного права. Закон должен предоставить гражданину возможность голосовать на том избирательном участке, на котором он будет на-
ходиться в день голосования, не заставляя его тратить время на то, чтобы заранее получить открепительное удостоверение или подать заявление о включении в список избирателей. Каждому должна быть предоставлена возможность голосовать на любом избирательном участке только по предъявлению своего паспорта, в который будет проставляться соответствующая отметка для исключения возможности повторного голосования данного гражданина на другом избирательном участке. Эти изменения позволят существенно повысить гражданскую активность избирателей, ведь только в столице 5% москвичей зарегистрированы по одним адресам, а фактически проживают по другим. Основную часть таких избирателей составляют живущие у своих детей престарелые родители, которым тяжело ехать в день голосования на другой конец города.
Институт открепительных удостоверений на сегодняшний день, к сожалению, не позволяет в полной мере обеспечить гражданам их права. Например, при проведении московских выборов горожане, находящиеся в день голосования за пределами города [в командировках или на отдыхе), фактически лишаются своего права на формирование столичных органов государственной власти. При проведении федеральных выборов не могут реализовать свое право граждане, экстренно уезжающие накануне дня голосования и в силу объективных причин не имевшие возможности получить открепительные удостоверения, а также находящиеся в день голосования в поездах дальнего следования или за рубежом в местах, где отсутствуют дипломатические представительства или консульские учреждения нашей страны. Для таких категорий граждан необходимо предусмотреть возможность заранее осуществить свое волеизъявление или предоставить им возможность оформить на близких родственников доверенность на участие в голосовании.
Необходимо изменить законодательство о выборах и в части обеспечения прав кандидатов и политических партий на участие в выборах. Представляется целесообразным предоставить возможность регистрироваться без сбора подписей и внесения избирательного залога кандидатам и спискам кандидатов от политических партий, набравших на последних выборах депутатов Государственной Думы более 3% голосов избирателей. Вместе с тем, целесообразно было бы рассмотреть вопрос о возможности отмены института избирательного залога, заменив его внесением обеспечительного взноса, за счет средств которого покрывались бы расходы на проведение выборов, в том числе на бесплатное предоставление эфирного времени и печатной площади. Все эти изменения, безусловно, способствовали бы развитию политических партий и становлению избирательной системы в целом.
Не менее важным является изменение порядка информационного освещения избирательных кампаний в средствах массовой информации. В настоящее время в законодательстве существуют жесткие ограничения на обнародование в период выборов информации о кандидатах и политических партиях. Например, средствам массовой информации категорически запрещается сообщать о личной жизни кандидатов, их увлечениях, интересах и других моментах, не связанных с их профессиональной деятельностью. Все эти ограничения в совокупности с другими приводят в результате к значительному снижению интереса граждан к выборам.
Нонсенсом является признание в избирательном законодательстве государственными средствами массовой информации таких СМИ, которым оказывалась государственная поддержка в форме субсидий и (или) субвенций на их функционирование за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, но которые при этом не были учреждены государственными органами и не имеют в своем уставном складочном капитале государственных средств. Между тем на такие средства массовой информации возлагается обязанность по бесплатному предоставлению кандидатам и политическим партиям эфирного времени или печатных площадей, стоимость
которых исчисляется миллионами рублей, например, как это было на федеральных выборах 2008 г. с газетами "Московский комсомолец", "Комсомольская правда", "Вечерняя Москва", "Труд" и другими.
Необходимо внести изменения и в законодательное регулирование порядка формирования самих избирательных комиссий. Для повышения профессионализма участковых избирательных комиссий, которые являются ключевым звеном в системе избирательных комиссий, необходимо ввести обязательное обучение представителей общественности и политических партий, включаемых в состав этих комиссий. Это позволило бы создать еще в межвыборный период кадровый резерв членов избирательных комиссий. При этом обучение членов участковых избирательных комиссий могли бы проводить бесплатно избирательные комиссии субъектов Российской Федерации с обязательной выдачей прошедшим обучение соответствующих сертификатов. Все это позволило бы значительно облегчить политическим партиям ведение избирательных кампаний, а также повысило уровень правовой культуры участников избирательного процесса.
Учитывая все накопившиеся проблемы в законодательном регулировании избирательных правоотношений, необходимо признать, что законодательство о выборах должно быть подвергнуто серьезному реформированию с учетом накопившегося опыта проведения избирательных кампаний, наработанной судебной практики, а также общественных и политических отношений, сложившихся в нашей стране в последние годы.
Московская городская избирательная комиссия Главное архивное управление г. Москвы
