Анатолий Петров: Совершенствовать выборы - улучшать жизнь людейНазад
Анатолий Петров: Совершенствовать выборы - улучшать жизнь людей
А.В. Петров заместитель Мэра в Правительстве Москвы, полномочный представитель Мэра Москвы в Московской городской Думе
В этом году исполняется 15 лет, как в Москве выборы в органы власти проходят по новой избирательной системе.
В 1993 г. в Московскую городскую Думу они проводились на основании Указа Президента Российской Федерации, поскольку не существовало никакого законодательства: старое "явочным порядком" отменено, а новое еще не было создано. С тех пор проделана огромная работа по созданию стройной законодательной системы, базирующейся на передовом отечественном и мировом опыте организации демократических выборов. Первый "выборный" Закон в городе -это о выборах Мэра и Вице-мэра. В середине 1995 г. были разработаны и приняты законы о выборах депутатов Московской городской Думы, о Московской городской избирательной комиссии, затем - о выборах советников районных Собраний (так тогда назывались депутаты муниципальных Собраний]. К концу 1997 г. в городе полностью был сформирован блок законов, регулирующих волеизъявление москвичей.
В течение 10 лет, с 1995 по 2005 г., на основе глубокого анализа правоприменительной практики неоднократно вносились изменения в действующие законы. Наконец, в 2005 г. в полном соответствии с федеральным законодательством в Москве принят единый Избирательный кодекс. Он претерпел существенные изменения в 2007 г. Вызвано это было необходимостью повышения роли политических партий в избирательном процессе.
Сегодня с удовлетворением можно отметить, что наше законодательство эволюционировало в сторону демократических традиций, наиболее полного учета интересов всех субьектов избирательного процесса и прежде всего такого его главного участника, каковым является избиратель. Оно, конечно, не могло не учитывать те радикальные изменения, которые произошли и в стране, и в обществе. Изменилась общественно-политическая система, изменились общественные отношения. На смену безальтернативному голосованию пришла конкуренция кандидатов, сопровождаемая, к сожалению, скандальностью, острой политической борьбой, в которой нередко применялись недозволенные средства, формы и методы. И на все это должно было реагировать наше законодательство.
Но не только это. Наше законодательство стало в значительно большей степени, чем прежде, учитывать специфические особенности Москвы и москвичей, с точки зрения организации избирательного процесса. Специфика определяется прежде всего ролью столичного города в политической жизни страны, его размерами, составом и структурой населения. Москва - наиболее "электоральноемкий" субъект Российской Федерации, в котором проживает 6% от общего количества избирателей в стране. На каждый квадратный километр ее площади приходится 7 тыс. избирателей. В городе свыше 3 тыс. избирательных участков, со среднестатистической численностью избирателей на каждом из них около 2,5 тыс. Для сравнения - по стране эта численность в три раза ниже. "Электоральная нагрузка", если можно так выразиться, в Москве вообще значительно выше общероссийских показателей. В Москве свыше 7 млн избирателей. Депутат Государственной Думы от Москвы представляет интересы 480 тыс. избирателей, тогда как в среднем по России - 250 тыс. Каждый из 35 депутатов Московской городской Думы теоретически представляет интересы 200 тыс. избирателей, а каждый из 1555 депутатов муниципальных Собраний внутригородских муниципальных образований (ВМО] - около 50 тыс., что почти на порядок выше, чем в среднем на одного муниципального депутата по стране.
Москва - это город, где формируется большая политика, и потому здесь наиболее развита политическая структура общества. Это единственный субъект Российской Федерации, где представлены все зарегистрированные политические партии, общественные организации и движения федерального уровня.
Спеифику Москвы отличает и высокая динамика изменений качественного состава избирателей. За 15 лет состав избирателей изменился на треть, как за счет вновь вступивших в избирательный возраст, так и за счет притока иммигрантов. Более одного миллиона московских избирателей, или 15%, постоянно проживают и работают за пределами города, в том числе около 700 тыс. - за рубежом.
Все это накладывает свой отпечаток на организацию избирательных кампаний в городе. Здесь многое, если не все, зависит от слаженности действий субъектов избирательного процесса. Мы за 15 лет не допустили ни одного сбоя, и все потому, что строго следовали этому требованию. Законодатель четко распределил роли, кто и что должен делать. Применительно к Москве законодательство осуществляет Московская городская Дума, организационно-техническое обеспечение и информационное сопровождение - исполнительные органы власти, агитационную работу - политические партии и избирательные штабы кандидатов на выборные должности, организацию выборов и подсчет результатов голосования - избирательные комиссии. Мне, по долгу своих служебных обязанностей заместителя Мэра в Правительстве Москвы, полномочного представителя Мэра Москвы в Московской городской Думе, приходится постоянно заниматься взаимодействием с городской Думой и с политическими партиями, представленными в ней, курировать в Правительстве Москвы работу территориальных органов власти и организацию законопроектного процесса, а также взаимодействие с органами местного самоуправления. Таким образом, в сферу моей непосредственной деятельности входит сотрудничество с теми организациями, которые и составляют понятие субъектов избирательного процесса. Это сотрудничество наиболее полно и плодотворно осуществляется в ходе подготовки и проведения различных избирательных кампаний, что позволяет мне с известной долей уверенности судить об организации этой работы. С радостью признаюсь, что мне доставляет удовлетворение работа с людьми ответственными, компетентными, профессионалами своего дела, настоящими коллегами и товарищами. С ними любое дело по плечу. Пользуясь случаем, хочу сказать им огромное спасибо за совместную, слаженную работу, взаимопомощь и поддержку.
Существующее распределение обязанностей в организации избирательного процесса предопределяет и тему моего настоящего выступления в данном издании.
Сразу оговорюсь, в соответствии с законом организационное, техническое, материальное обеспечение избирательной кампании осуществляется при непосредственном участии исполнительной власти, которая призвана оказывать содействие избирательным комиссиям в реализации их полномочий.
Мне, в силу своей предыдущей профессиональной деятельности, пришлось заниматься подготовкой и проведением выборов в общей сложности более 40 лет. Работал секретарем Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в 1986-1991 гг., Председателем Московской городской избирательной комиссии в 1993-1994 гг. На основании прошлого и настоящего опыта скажу, что в ходе избирательных кампаний решается великое множество организационных и хозяйственных вопросов. В прошлые годы вся работа по выделению помещений для работы избирательных комиссий, оборудованию и оформлению мест голосования ложилась на плечи так называемых головных или базовых предприятий, расположенных в районе. Теперь, в условиях перехода предприятий на рыночную экономику, вся нагрузка по проведению этой работы перешла к органам исполнительной власти и местного самоуправления города Москвы. Это и есть тот злополучный "административный ресурс", на применении которого постоянно спекулирует оппозиция.
Что же входит в понятие организационного и материально-технического обеспечения?
Для подготовки и проведения выборов в городе образуется свыше 3200 избирательных участков. В Москве, в условиях дефицита нежилых помещений, сложилась практика предоставления на время выборов на безвозмездной основе помещений для работы избирательных комиссий, хранения избирательной документации и помещений для голосования. В городе давно решена проблема с телефонизацией избирательных участков. Исполнительной власти города удалось добиться, чтобы все избирательные участки в городе были оснащены единым технологическим оборудованием, а также, чтобы на всех избирательных участках были установлены компьютеры.
Известно, какое количество избирательной документации изготавливается и направляется в избирательные комиссии: бюллетени, открепительные удостоверения, плакаты, бланки протоколов, актов и т.п. Для голосования избирателей Москвы на прошедших 2 марта 2008 г. выборах Президента Российской Федерации было изготовлено свыше 7 млн избирательных бюллетеней. Такое же количество бюллетеней было изготовлено для выборов 1555 депутатов муниципальных Собраний внутригородских муниципальных образований. Для доставки этой избирательной документации по заявкам избирательных комиссий органами исполнительной власти предоставляются транспортные средства. При транспортировке избирательных бюллетеней и открепительных удостоверений Главным управлением внутренних дел по городу Москве обеспечиваются сопровождение и охрана. Помещения, в которых хранится избирательная документация, находятся под круглосуточной охраной милиции.
Во исполнение требования избирательного законодательства на территории каждого избирательного участка в период выборов выделяются специально оборудованные места (стенды] для размещения печатных агитационных материалов кандидатов и информации о выборах. Наряду с этим выделяются помещения для проведения встреч кандидатов, представителей политических партий с избирателями. Правоохранительные органы обеспечивают общественный порядок в указанных помещениях при проведении встреч.
Чрезвычайно важной задачей, в решении которой активно участвуют органы исполнительной власти города Москвы, является информирование избирателей. В городских, окружных и районных газетах публикуется информация об образовании избирательных участков, а также информация избирательных комиссий о ходе подготовки к проведению выборов, сроках и порядке совершения избирательных действий.
Существенным элементом информационно-разъяснительной работы является наружная реклама, размещаемая избирательными комиссиями при содействии соответствующих структур исполнительной власти. В ходе президентской избирательной кампании были изготовлены и размещены 773 билборда, 1714 плакатов для сити-форматов и остановочных павильонов, 100 перетяжек, 3870 стикеров размещены в вагонах метро и 3500 - в салонах наземного транспорта, 60 тыс. плакатов вывешены в наиболее посещаемых местах и торговых центрах города.
Не менее важным для органов исполнительной власти города Москвы является вопрос оказания содействия в обеспечении избирательных прав граждан, находящихся в лечебных учреждениях, а также избирателей с ограниченными физическими возможностями. В период выборов в лечебных учреждениях, в основном в больницах, рассчитанных на 100 тыс. койко-мест, образуется 200 избирательных участков.
В Москве проживает примерно 7,5 тыс. инвалидов с нарушением опорно-двигательного аппарата [инвалидов-колясочников]. На территории каждого района оборудуется дополнительными приспособлениями не менее одного избирательного участка для голосования этой категории избирателей по открепительным удостоверениям. Департаментом социальной защиты населения города Москвы вместе с избирательными комиссиями проводится индивидуальная работа с каждым избирателем по выявлению предпочтений голосования: на избирательном участке либо на дому. Организуется работа бесплатного социального такси по доставке избирателей на избирательный участок. В результате на выборах в марте 2008 г. в день голосования на избирательных участках проголосовало свыше 300 избирателей с нарушениями опорно-двигательного аппарата, а на дому - свыше 5 тыс. Также были созданы условия для голосования слабовидящих избирателей.
Еще один достаточно важный вопрос - содействие в обеспечении голосования на дому лежачих больных, находящихся дома и получающих патронажный уход. По данным органов социальной защиты населения, в Москве насчитывается более 140 тыс. таких избирателей. В среднем на избирательный участок приходится свыше 40 человек. Если к числу лежачих больных прибавить заболевших граждан и людей престарелого возраста, то в день голосования участковая избирательная комиссия физически не может обеспечить голосование на дому такого количества избирателей. Надо менять закон в той части, чтобы он позволял при наличии большого числа поступивших заявок-обращений по обеспечению голосования на дому разрешать участковым избирательным комиссиям проводить досрочное голосование этих избирателей по решению вышестоящей территориальной избирательной комиссии.
При проведении федеральных избирательных кампаний органами исполнительной власти оказывается содействие в реализации избирательных прав граждан, работающих на предприятиях с непрерывным циклом работы, а их в Москве свыше 300 тыс. человек. Префектурами административных округов города Москвы совместно с Департаментом транспорта и связи города Москвы и руководителями предприятий с непрерывным циклом работы прорабатываются организационные вопросы обеспечения голосования этой категории избирателей, в том числе и доставки автотранспортом к избирательным участкам рабочих промышленных предприятий, находящихся на удаленном расстоянии от мест голосования.
В последние годы при проведении федеральных избирательных кампаний стала традицией организация избирательных участков на железнодорожных вокзалах, в аэропортах.
Для создания на выборах праздничной атмосферы в местах голосования транслируется музыка, организуется работа торговых точек по продаже буфетной, плодоовощной, книжной продукции, товаров народного потребления и др. Работают чайные столы с широким ассортиментом хлебобулочных и кондитерских изделий, чая, кофе.
Завершая перечисление принимаемых мер и проводимых мероприятий, хочется сказать, что это далеко не полный перечень. Жизнь оказывается куда богаче наших воображений и утверждений. Порою невозможно предсказать возникновение той или иной ситуации, к примеру, приехали организовать голосование на дому, а пришлось везти роженицу в роддом.
Особое место в организации избирательного процесса занимают выборы в муниципальные органы власти. Процесс становления системы этих выборов был противоречив и не последователен. Без исторического экскурса тут не обойтись.
Изменения в организации власти в городе Москве произошли в период поэтапной конституционной реформы, начавшейся осенью 1993 г.
Указом Президента РФ от 9 октября 1993 г. N 1617 "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации" была прекращена деятельность районных в городах, городских в районах Советов народных депутатов, а их функции стала временно выполнять соответствующая местная администрация. В Москве новые выборные органы местной власти были сформированы лишь в 1997 г.
Процесс становления системы местного самоуправления в Москве протекал весьма непросто. Во многом это объяснялось неопределенностью в решении вопроса о том, в границах каких территориальных единиц должны формироваться органы местного самоуправления в городах федерального значения. Ответ на этот и другие вопросы, возникавшие при организации местного самоуправления в Москве, первоначально не содержал и Закон 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". И лишь изменения и дополнения, внесенные в этот закон в 1997 г., четко определили, что местное самоуправление в Москве должно осуществляться на внутригородских территориях при сохранении единства городского хозяйства в соответствии с уставами и законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения.
В Москве функции органов местного самоуправления в районах города осуществляли районные управы, действовавшие на основе Закона города Москвы от 11 сентября 1996 г. N 28-91 "О районной управе в городе Москве". Полномочия представительного органа населения в управе осуществляло районное Собрание, в состав которого входили советники районного Собрания и глава управы.
Выборы советников районных Собраний прошли 14 декабря 1997 г. в соответствии с Законом города Москвы от 7 мая 1997 г. N 9 "О выборах советников районного Собрания в городе Москве".
Выборы советников назначались Мэром города, который согласовывал дату проведения выборов с Московской городской Думой. Срок полномочий советников был установлен первоначально в два года. Московская городская Дума по представлению Московской городской избирательной комиссии своим постановлением от 24 сентября 1997 г. установила количество советников, избираемых в районные Собрания, и утвердила границы многомандатных избирательных округов по их выборам.
Вторые выборы советников районных Собраний, которые избирались на четыре года, прошли 19 декабря 1999 г. Эти выборы проходили на основе нового Закона города Москвы от 7 июля 1999 г. N 22 "О выборах депутатов Московской городской Думы, Мэра и Вице-мэра Москвы и советников районного Собрания в городе Москве".
Необходимо отметить, что районное Собрание и администрация района, которую возглавлял глава районной управы, избираемый районным Собранием по представлению Мэра Москвы, составляли орган местной власти района в городе Москве.
В 2002 г. был принят Закон города Москвы "Об организации местного самоуправления в городе Москве", заложивший правовую основу перехода к более совершенной модели организации местного самоуправления в городе Москве. Он установил, что местное самоуправление в городе Москве осуществляется в границах внутригородских муниципальных образований, создаваемых на территории районов города Москвы. Полномочия районной управы по осуществлению исполнительно-распорядительных функций органа местного самоуправления были переданы муниципалитетам внутригородских муниципальных образований в городе Москве. Полномочия районных Собраний, в свою очередь, были переданы муниципальным Собраниям - представительным органам местного самоуправления.
Одновременно с этим процессом, согласно постановлению Правительства Москвы от 3 декабря ЭОО2 г. N 981 -ПП "Об образовании территориальных органов исполнительной власти города Москвы - управ районов", были образованы территориальные органы исполнительной власти города Москвы - управы районов, благодаря чему система органов государственной власти в Москве стала более совершенной.
Таким образом, управа района стала нижестоящим территориальным звеном органов государственной власти в городе Москве, а внутригородские муниципальные образования, представленные муниципалитетами и муниципальными Собраниями, - это уже местное самоуправление, со своим бюджетом, полномочиями и избираемыми населением депутатами.
Выборы депутатов в представительные органы внутригородских муниципальных образований состоялись 14 марта 2004 г. одновременно с выборами Президента Российской Федерации. Всего замещалось 1535 депутатских мандатов, в результате голосования было избрано 1353 депутата муниципальных Собраний внутригородских муниципальных образований. Повторные выборы по 182 незамещенным мандатам были назначены и проведены 16 и 23 мая 2004 г.
Очередные выборы депутатов муниципальных Собраний внутригородских муниципальных образований прошли через четыре года - 2 марта 2008 г., также одновременно с выборами Президента Российской Федерации. В 125 внутригородских муниципальных образованиях выборы проходили по 498 избирательным округам [одномандатным и многомандатным). На 1555 депутатских мандатов было выдвинуто 4130 кандидатов. В результате голосования выборы признаны состоявшимися и действительными в 497 избирательных округах, избрано 1552 депутата. Муниципальные Собрания 125 внутригородских муниципальных образований в городе Москве сформированы в правомочных составах.
Говоря о муниципальных выборах, не могу не затронуть установленное законом требование по образованию многомандатных округов - в округе не более пяти мандатов! В 80-е годы, работая вместе с известнейшими учеными в области государственного права и практиками над созданием нового избирательного законодательства, я себе и представить не мог, что пройдет всего 10-15 лет и прекрасную идею о проведении выборов по многомандатной системе современные новаторы так извратят. Ну скажите, почему нельзя, например, избирать в сельском поселении или в городском районе местный Совет, в котором всего-то 7-9 депутатов, единым списком? Почему бы в этом случае не сделать один избирательный округ? А так, у избирателей происходит путаница: в одном округе избиратель имеет три голоса, а в соседнем - четыре. Но дело не только в путанице, образуется неравенство избирательных прав граждан. Учитывая, что в пределах одного субъекта Российской Федерации местные условия могут существенно отличаться, целесообразно отнести определение количества голосов, предоставленных избирателю на муниципальных выборах, равно как и количества избирательных округов, к предмету регулирования уставов муниципальных образований. В то же время Избирательный кодекс города Москвы мог бы содержать общие, рамочные параметры этой регламентации.
Говоря о выборах, нельзя не затронуть вопросы законодательства, на основе которого они проводятся. Каждый раз после той или иной федеральной избирательной кампании в законы о выборах вносились существенные изменения, которые до мельчайших подробностей расписывали те или иные избирательные процедуры, например, как погашать неиспользованные избирательные бюллетени и какой угол при этом отрезать. Практика показала, что в настоящее время законодатель бросился в другую крайность: избирательное законодательство правится им исходя из партийных интересов под те или иные возникающие ситуации, забывая при этом, что закон называется "Об основных гарантиях избирательных прав граждан...". Прав же для этих самых граждан-избирателей в законе с каждыми очередными изменениями остается все меньше.
И все же наша субъективная неудовлетворенность частностями лишь объективное отражение важности и полезности проделанной работы. В ходе ее заложен хороший фундамент эволюционного развития избирательного законодательства в городе в будущем. Жизнь ведь не стоит на месте, а избирательное право призвано отражать состояние зрелости общества. Будем надеяться, что совместными усилиями, опираясь на доверие и помощь избирателей - москвичей, мы достигнем того уровня демократического совершенства, который обеспечит России и ее народам величие и процветание.
Московская городская избирательная комиссия Главное архивное управление города Москвы
08.08.2008
