Юрий Ирхин: Канадский опыт государственной региональной политики и российские условияНазад
Юрий Ирхин: Канадский опыт государственной региональной политики и российские условия
Над Канадой небо синее, меж берез дожди косые.
Так похоже на Россию, только все же не Россия
Актуально сравнительное изучение региональной политики в странах с федеративным устройством, с целью выяснения общего и особенного в их развитии. В частности, научный интерес представляет изучение генезиса региональной политики в Канаде для лучшего понимания текущих и завтрашних проблем российского федерализма..
(Статья подготовлена по проекту Минобразования РФ и НФПК Аристотель. Политологическое образование в XXI веке и основана на результатах научных командировок автора в Канаду.).
У России и Канады есть ряд общих черт. Среди них: федеративное устройство, огромные размеры территории (соответственно, 1-е и 2-е места в мире), сходство климата, размеры совокупного общественного богатства (7-е и 10-е места в мире по стоимостному объёму ВВП) и др.
К основным отличиям можно отнести: более высокий уровень социально-экономического развития и конкурентноспособности канадского общества (средние доходы на душу населения выше российских в 3 раза); длительный, сложный, но успешный переход от исторически сложившейся в Канаде централизованной к децентрализованной модели федерализма; меньшее, чем в России количество населения (в 4 раза), значительно меньшее число субъектов Федерации (в 7 раз) при ином характере взаимодействия и др. Различается и политическая культура (в Канаде - преимущественно активистская, в России - переходная к демократической).
Канада представляет собой многосоставное, полиэтнические общество, в котором, взаимодействуя и конкурируя друг с другом, сосуществуют представители разных этносов - носителей различных культурных и политических ценностей. Среди канадских граждан: 40% - лица британского происхождения, 27% - французского, 33% - иной этнической принадлежности. Коренное население - индейцы (400 тыс.) и эскимосы (30 тыс.). Украинская община - 1 млн. человек.
Это многообразие нашло государственное отражение в политической системе Канадской Федерации. Канадское федеративное государство и сообщество представляет собой своеобразный союз десяти провинций, обладающих весьма широкими правами, а также территорий, находящихся под управлением центрального правительства.
Территориально-государственное устройство
С исторической и цивилизационной точки зрения, Канада представляет собой страну преимущественно французских и английских переселенцев, а также остатков коренного населения.
Заселение Канады начиналось французами. В 1535 г. мореплаватель Жак Картье открыл стратегический порт на высоком берегу реки Святой Лаврентий, который стал городом-крепостью Квебек. Затем, поднявшись по течению - основал г. Монреаль. Провинция Квебек - духовно-культурный центр франкоканадцев. В результате Семилетней войны (1756-63 гг.) Канада отошла к Великобритании. В 1867 г. четыре британские провинции в Северной Америке (Онтарио, Квебек, Новая Шотландия и Новый Брансуик) объединились, создав федеративную Канаду. В соответствии с Актом о Британской Северной Америке (1867 г.), принятом английским парламентом, Канаде был предоставлен статус доминиона. Создание канадского централизованного государства завершилось с образованием провинций Манитоба, Британская Колумбия (1871 г.), Остров принца Эдуарда (1873 г.), Альберта. В 1931 г. Великобритания признала за Канадой самостоятельность во внутренней и внешней политике. В 1949 г. к Канаде отошли Ньюфаундленд и Лабрадор. Дипотношения между Канадой и СССР установлены в 1942 г.
Свою независимость Канада получила после принятия английским парламентом (по просьбе канадского) и опубликования 17 апреля 1982 г.. Конституционного Акта о Канаде. Этот документ был оглашен Королевой Великобритании Елизаветой II в столице Канады - г. Оттаве, с Парламентского Холма. C архитектурной точки зрения Канадский парламент повторяет парламент Великобритании, отличаясь лишь Башней мира.
В Акте говорится, что Конституция Канады (т.е. совокупность конституционных актов 1867-1982 гг.) является высшим законом страны и любой закон, ей не соответствующий, не действует и не имеет юридической силы. Поправка к конституции от 1987 г. признавала Квебек отдельным обществом в рамках Канады, декларировала выборность Сената, однако она не была ратифицирована в силу негативной позиции по этому вопросу англоязычных провинций.
Главой государства Канада номинально является королева Великобритании, представленная генерал-губернатором, который назначается королевой по рекомендации премьер-министра Канады. Законодательная власть осуществляется парламентом, состоящим из выборной (на пятилетний срок) Палаты общин (295 депутатских мест) и назначаемого на региональной основе Сената (105 мест) законодательными собраниями провинций и территорий. Исполнительная власть принадлежит правительству во главе с премьер-министром. Лидер партии, получившей на федеральных выборах большинство мест в Палате общин, становится премьер-министром и формирует правительство страны. Выборы в Палату общин, культура формирования и деятельности парламента, политического и электорального процесса имеют для Канады первостепенное значение.
Федеральные министры выбираются премьер-министром из числа депутатов от его партии или коалиции. Формально назначение, снятие и перемещение министров осуществляет генерал-губернатор по предложению премьер-министра. Решения кабинета обычно принимаются консенсусом и лишь в редких случаях - большинством голосов. При этом все члены кабинета обязаны подчиняться принятому решению и поддерживать его, или уйти в отставку.
Правительственные ведомства возглавляют заместители министра. Они назначаются по ходатайству премьер-министра, однако назначение и повышение всех государственных служащих осуществляется не по политической принадлежности, а на основе их деловых качеств, поэтому смена правительства не означает отставки заместителей министра. За назначением и перемещением государственных служащих следит Независимая комиссия по вопросам государственной службы, состоящая из трех членов, которые назначаются на 10-летний срок. Контроль за финансовой деятельностью министерств и ведомств осуществляет Казначейство, включающее ряд министров правительства. Оно также представляет правительство на переговорах с профсоюзами государственных служащих.
Решение многих вопросов согласования и регулирования, например, в области транспорта, возложено на независимые комиссии. Функции государственных органов выполняются также государственными корпорациями, которые действуют самостоятельно, но в целом подчинены парламенту, а члены их правлений назначаются правительством.
Конституция Канады регулирует не все вопросы, традиционно относящиеся конституционному праву. Среди них гражданство, часть избирательного права и др. В Конституционный Акт 1982 г была включена Канадская Хартия прав и свобод, заменившая ранее действовавший Билль о правах 1960 г., не имевший силы конституционного закона. Она придала закрепленным в ней правам и свободам высшую юридическую силу.
К числу демократических прав граждан отнесены право голосовать и быть избранным на выборах Палаты общин и законодательных собраний провинций. Выделены права на свободу передвижения и места жительства, на свободу проживания и право зарабатывать средства к существованию. Каждый имеет право на жизнь, свободу и безопасность своей личности; и этих прав нельзя лишить иначе как в соответствии с основными принципами отправления правосудия. Каждый канадец имеет право на защиту от произвольного лишения свободы или заключения в тюрьму, а также право в случае ареста или задержания быть информированным о мотивах своего ареста или задержания. Он может безотлагательно обращаться к помощи адвоката и быть информированным об этом праве, иметь возможность проверить законность своего задержания посредством процедуры habeas corpus и быть освобожденным в случае незаконного задержания (п. 3, 6-10).
Все граждане Канады, независимо от расы, национального или этнического происхождения, цвета кожи, религии, пола, возраста, умственных и физических недостатков, равны перед законом и на основании закона. Английский и французский языки являются официальными языками Канады (с 1969 г.); они имеют одинаковый статус, равные права и привилегии в том, что касается их использования в парламентских и правительственных органах Канады (п. 16). На практике, английский язык шире распространен в центральных правительственных учреждения, центре и западе страны, а французский - преимущественно в провинции Квебек.
Определяющую роль в стране играют два этнических компонента: англо-канадская и франко-канадская общины, которые на протяжении всей канадской истории стремились сохранить свою культуру, язык, исторические традиции, менталитет. В силу этого дуализма квебекский фактор является ключевым элементом, оказывающим существенное влияние на судьбу федерации.
Сложносоставной характер Канадской Федерации, необходимость поддержки конкурентноспособных отраслей производства и сферы услуг, реализации активной внешней политики и другие факторы требуют активной роли государственного регулирования ключевых направлений экономического, социального, политического и культурного развития страны. Определённое вмешательство правительства в различные сферы общественной жизни, имеет длительную историю и позитивно воспринимается многими слоями населения. Только государство могло обеспечить расширение границ Федерации, финансировать и осуществлять сложные программы строительства на бесконечных по протяженности северных территориях, защищать средний и мелкий бизнес от конкуренции со стороны США, реализовывать сильные социальные программы и т.д.
Ряд важных программ реализуемых федеральным центром совместно с провинциями, часто носит общенациональный характер. Другой вопрос, что финансирование ряда программ общенационального масштаба начинает во все большей степени обеспечиваться из бюджета провинций.
Канада является федерацией 10 провинций и федеральных территорий. Административные органы провинций построены по тому же принципу, что и федеральные. Функции, аналогичные главе государства, возложены на губернаторов, назначаемых федеральным правительством. Провинциальные парламенты являются однопалатными. Провинциальные правительства формируются партиями или коалициями, получившими большинство на провинциальных выборах.
Установлена совместная юрисдикция провинций и федерального правительства в вопросах пенсионного обеспечения и пособий на иждивенцев (страхование по безработице осталось в ведении федерации). Федеральное правительство устанавливает единые стандарты и порядок разделения затрат на оплату таких услуг, как медицинское обслуживание, выплата пенсий, социальное обеспечение и строительство федеральных автомобильных дорог.
Многие важные решения принимаются на совещаниях представителей федерального и провинциального правительств. Вопросы налогообложения, выплаты пенсий, медицинского обслуживания, а также конституционные проблемы часто обсуждаются главами федерального и провинциальных правительств.. Внесение поправок в конституцию может осуществляться по совместному решению федерального правительства и семи провинций, в которых проживают не менее 50% населения. Премьер-министры провинций обладают такой властью, что нередко предпочитают этот пост назначению на должность федерального министра.
Работа местных органов самоуправления осуществляется правительствами провинций в соответствии с провинциальным законодательством. В городах имеются мэры и городские советы, избранные прямыми выборами. Крупные города разбиты на муниципальные округа, обладающие определенной самостоятельностью. Представители отдельных муниципальных округов входят в центральные городские советы, которые ответственны за городское планирование, содержание городской полиции. Некоторые мелкие муниципальные округа управляются непосредственно представителем городской администрации.
Провинции управляются федеральными органами и службами, но имеют некоторые элементы самоуправления. Федеральное правительство назначает уполномоченных, несущих перед ним ответственность. Территории имеют территориальные собрания и избираемые ими исполнительные органы.
Канадское государство образовалось на основе учёта многообразия этнических и культурный групп, чьи интересы, в той или иной мере, отражает и/или выражает федеративное устройство страны. Как и в большинстве других федераций, в канадской - между ее субъектами - налицо существенные различия.
Территориально-государственное устройство Канады
Десять провинций: Онтарио (28% населения), Квебек (24%), Британская Колумбия (13%), Альберта (9,9%), Манитоба (3,7%), Саскачеван (3,3%), Ньюфаундленд и Лабрадор, Острова принца Эдуарда, Новая Шотландия, Новый Брансуик. Доля в ВВП (по нисходящей): Онтарио - 42,1%, Квебек - 21%, Британская Колумбия -12,3%, Альберта - 12,1%, Манитоба и Саскачеван - от 3-х до 4-х процентов и т.д.
Три Федеральные территории: Юкон (0,1%), Северно-Западные территории (0,12%), Нунавут (0,09%). Доля в ВВП, соответственно: 0,11%, 0,27%, 0,09%.
В двух из десяти провинций - Онтарио и Квебек - проживает более трех пятых всего населения Канады. Здесь же производится более трех пятых ВВП. Вместе с тем, в четырех атлантических провинциях насчитывается лишь 7,7% населения Канады, а производственный ВВП равняется 5,7% от общего в стране. Площадь трех северных федеральных территорий составляет две пятых площади федерации, проживает на ней 0,3% граждан. ВВП равняется 0,5% .
Более 60% всех иностранных инвестиций в экономику Канады направляют США. Причем, необходимо отметить их высокую степень поляризации. Причем 94% общего объема этих инвестиций направляется лишь в четыре провинции - Онтарио (57,5%), Квебек (14%), Британскую Колумбию (11,5%) и Альберту (11,4%). Соответственно, именно эти регионы в первую очередь ориентируются на прямое взаимодействие с американским капиталом.
Одной из основных проблем, решенных Оттавой в 50-е - 80-е гг. XX в. было осуществление социального развития провинций, финансируемого путем дополнительного налогообложения граждан богатых регионов и перераспределения полученных средств, в виде усредняющих грантов и целевых субсидий.
Провинция и территория различаются по степени их автономии. Провинциям полномочия переданы Конституционным актом 1867, поэтому их корректировка федеральным правительством возможна лишь путём изменения Конституции. Что касается территорий, то они суть результат простого закона Федерального парламента и поэтому находятся в его власти. Все провинции и территории имеют собственные эмблемы.
Провинции отвечают за большинство таких социальных программ Канады внутри их границ, как здравоохранение, образование и за все, что касается природы исключительно местного значения или находящейся в их собственности. Все провинции, вместе взятые, получают больше прибыли, чем федеральное правительство - уникальная структура среди федераций во всем мире. Хотя только провинция может издавать законы, касающиеся предметов из сферы их интересов, федеральное правительство может начать проводить государственную политику в области компетенции провинций (например, Канадский закон о здоровье). Однако каждая провинция имеет право отказаться от этой программы или не принимать её. Федеральным правительством предоставляются приравнительные платежи с целью обеспечить приемлемые стандарты общественных и налоговых служб, единые как для богатых, так и для бедных провинций.
Все провинции имеют выборные и однопалатные законодательные собрания, подотчетные премьер-министру, выбираемому тем же образом, как премьер-министр Канады. Каждая провинция имеет своего лейтенант-губернатора, Он назначается по совету премьер-министра Канады, но после активных консультаций с провинциальными правительствами.
Роль канадских провинций неуклонно возрастает, продолжается и структурирование самой Федерации. Так, в 1999 г. произошёл раздел на две части Северо-Западных территорий и была создана новая территория Нунавут (Наша земля). На ней, составляющей одну пятую всей территории Канады, проживает всего 30 тыс. человек. Ее создание обусловлено стремлением федерального центра пойти навстречу требованиям местных жителей и обеспечить определенную долю самоуправления инуитам (эскимосам), образующим большинство.
В соответствии с Соглашением о Нунавуте инуитам был выделен 1 млрд. долл., передано в собственность 1/6 территории Нунавута и предоставлено право добычи полезных ископаемых на площади в 35 тыс. кв. км. В своё время аналогичные дарения были осуществлены на Юконе и Сев.-Зап. территориях. Как и на других северных федеральных территориях, делами Нунавута ведает избираемый Совет, обладающий определенной независимостью от Оттавы, но Федеральное правительство контролирует использование ресурсов.
В Канаде достаточно широко используется термин глокализм, в котором делается акцент на растущую важность локальности (этнической и др.), как следствие глобализации.
Совершенствуется механизм консультаций, позволяющих канадским региональным правительствам участвовать в работе международных органов. В последние годы положительно заявили о себе регулярные встречи премьеров из Восточной Канады и губернаторов Новой Англии (США). Для Канады, как и для других федеративных государств, актуальна система консультаций с региональными правительствами до заключения международных соглашений, затрагивающих их интересы. Такие консультации могли бы придать большую легитимность соответствующим решениям.
Законодательную власть в провинциях Канады (формально возглавляемых лейтенант-губернаторами), осуществляют законодательные ассамблеи, исполнительную - кабинеты министров во главе с премьером. Основы устройства провинций, численность и порядок предоставления им мест в Сенате и Палате общин Канады регулируются актами о присоединении провинций к Канаде. Обычная процедура внесения поправок в Конституцию Канады требует издания Генерал-губернатором Прокламации с приложением большой печати Канады, уполномоченного на это: а) резолюциями Сената и Палаты общин; и б) резолюциями законодательных собраний, по меньшей мере, двух третей провинций, население которых согласно последней всеобщей переписи составляет в совокупности не менее 50% населения всех провинций.
Если сравнить индийскую, российскую, германскую, американскую и канадскую федерации, то мы обнаружим в них весьма существенные различия. Так, если Российская Федерация построена на сочетании территориально-административных и национально-государственных принципов, то американской и германской федеративным системам чужд национально-государственный принцип. Что касается канадского федерализма, то он занимает промежуточное положение между этими типами.
Проблемы канадского федерализма
Конституционная реформа 1982 г. содействовала укреплению ее независимости. В то же время многочисленные поправки к действующим конституционным актам, конституционные конференции и референдумы, свидетельствуют об известных проблемах конституционного правопорядка. Острейшей проблемой и испытанием Канадского Федерализма являлся вопрос о статусе Квебека - провинции, в которой проживает 90% канадцев, родным языком которых является французский, хотя, в целом, франкоязычные канадцы составляют 30% населения страны. Жители Квебека - это 25,3% граждан Канады (6,9 млн. человек), его территория = 15,5% (1540,7 тыс. кв. км) страны.
Политическая культура Квебека, будучи франко-ориентированной, отличается сильным традиционализмом, консерватизмом, авторитаризмом, патронажем, рядом черт, свойственных для сельских (провинциальных) культур, существенным влиянием римской католической церкви, особо бережным отношением к культурно-историческим традициям и другими качествами.
В соответствии с мичлейкским (от Мич Лейк, озера Мич - озеро по англ. lake) конституционным соглашением 1987 г. за Квебеком признавался особый статус. Мичлейкские соглашения представляли собой проект конституционной реформы, согласно которой должен был сохраниться сильный центр, но при этом Квебек, получал статус особого общества в рамках федерации. Предполагалось, что статус особого общества конституционно закрепит право Национальной ассамблеи Квебека самостоятельно принимать законы и решения в политической, экономической, финансовой, налоговой и социальной сферах, в области иммиграции и гражданства (в частности, распоряжаться налогами, собираемыми в Квебеке), обеспечит право вето в отношении решений федеральных законодательных органов, затрагивающих интересы Квебека. Мичлейкские соглашения вызвали недовольство англоязычных провинций, заявивших, что все провинции равны и ни одна из них не может пользоваться особыми правами или занимать привилегированное положение.
Оппозиция со стороны отдельных провинций и значительной части англоязычного населения привела к срыву ратификации этого документа. Все это создало конституционный кризис в июне 1990 г., обострило межнациональные отношения в стране. В 1992 г. после сложных переговоров удалось согласовать пакет договоренностей (Шарлоттаунских), предусматривавших внесение значительных поправок в конституцию Канады. В соответствии с ними Федерация становилась более децентрализованной, значительно расширялись властные функции провинций, при сохранении за центральным правительством широкого круга полномочий, включая ведущую роль в вопросах внешней политики, обороны, регулирования макроэкономических процессов, признавалось право коренного населения Канады на самоуправление и др. Оговаривался особый статус франкоязычного Квебека. Появилось новое понятие - остальная Канада (вне Квебека и не только с англоязычным населением, но и с проблемами прав аборигенов, этнических меньшинств и др.). 26 окт.. 1992 г. состоялся общенациональный референдум по вопросу о реформе канадской федерации. Против пакета договоренностей высказались 53% участвовавших в референдуме по всей Канаде и население 6 провинций.
Торможение конституционной реформы привело к дальнейшему росту националистических настроений в провинции Квебек и предопределило референдум 1995 г. о месте этой франкоязычной провинции в составе Канадской Федерации. Референдум 30 окт. 1995 г. о независимости Квебека, с минимальным перевесом голосов избирателей, сохранил единство Канадской Федерации, но остроту проблемы не снял. 49,42% (2.308.360) избирателей высказалось за отделение Квебека и благодаря минимальному перевесу в 1,16% голосов избирателей (против проголосовали 50,58% - 2.362.648 участников референдума), удалось сохранить Федерацию в ее сложившихся границах. На фоне таких, весьма неоднозначных итогов референдума феномен Квебека оказывал негативное воздействие на канадскую политику.
Многие квебекцы полагают, что федеральный центр должен предоставить Квебеку особые полномочия, которых нет у остальных провинций; с другой, - две трети жителей остальной Канады возражают против этого. В то же время, даже в Квебеке, где крайние националисты говорят о необходимости независимого государства, большинство населения выступает, в первую очередь, за признание этнокультурной самобытности провинции, либо за особый статус Квебека в рамках канадского государства. Лишь одна 22% избирателей вне Квебека считают свое государство пактом двух народов-основателей, тогда как две трети рассматривают его как договор равных провинций.
Особенность ситуации в Квебеке состоит в том, что в самом общем смысле к группе квебекских националистов можно отнести лишь часть населения провинции. Многие умеренные квебекцы, переживают конфликт между большой (Канада) и малой (Квебек) родиной. Они вообще не рассматривают для себя возможность отделения как желательный вариант.
Само франкоязычное общество Квебека также является многоэтничным. Помимо квебекцев французского происхождения здесь проживают и потомки давно поселившихся британцев (4,2%), иммигрантов из Италии (2,6%), Греции, Португалии, Латинской Америки, арабских стран, Индокитая и т.д., у которых есть свое особое, в основном отрицательное, отношение к вопросу отделения Квебека от Канады. Дополняет общую картину преобладание в северной части Квебека коренных народов - эскимосов и индейцев. Аборигены ясно дают понять, что в случае отделения от Канады потребуют выделения компактно заселенных ими территорий из состава Квебека.
Квебеком не исчерпывается так называемый французский фактор в Канаде. Франкоязычные квебекцы - все же лишь одна, хоть и очень большая (80% проживающих в Квебеке), из этно-территориальных групп франко-канадцев. За его пределами в англоязычных провинциях проживают более 1 млн. канадцев чисто французского и еще около 2 млн. частично французского происхождения. Отделение Квебека оставило бы за пределами провинцию, которая выступает в качестве центра франко-канадской культуры, около 1/6 всех франкофонов страны. Поэтому отношение франко-канадцев, находящихся за пределами Квебека, к возможности его отделения отрицательное.
Большинство канадцев в целом положительно оценивает сильную исполнительную власть - как выразителя единого государства, гаранта процветания страны и благополучия граждан. С точки зрения внешних наблюдателей, в частности американских политологов и социологов, высокий уровень жизни канадцев, достигнутый в рамках современной федерации, умение канадских властей вырабатывать компромиссы и сохранять социальный мир являются теми факторами, которые препятствуют политическому распаду Канады, несмотря на ее двуэтническую основу и возрастающий этнический плюрализм.
В 1998 г. было принято постановление Верховного суда Канады, в котором сказано, что Квебек не может отделиться, если он не получит твердого большинства в референдуме по четко сформулированному вопросу. После выборов 2000 г. Квебек, по сути, вернулся к прежней и эффективной модели - сильного представительства в центральном парламенте единой Федерации.
Под оптимальным федеративным принципом многие реалистически мыслящие канадские политологи понимают способ разделения властей таким образом, чтобы центральное и региональные правительства в определенной сфере были независимы, но действовали скоординировано.
В Канаде широко используется термин фискальный федерализм, который представляет собой это комплекс взаимоотношений между центром и регионами по поводу аккумулирования государством финансовых ресурсов, их перераспределения и использования (в российской печати чаще встречается понятие бюджетный федерализм. Канадский фискальный федерализм охватывает всю сферу взаимоотношений между центром и регионами по социально-экономическим вопросам. Фундамент для этих отношений составляют как законодательные акты и многочисленные долгосрочные соглашения, так и система регулярно проводимых консультаций и переговоров между полномочными представителями обоих уровней власти. Комплекс механизмов функционирования фискального федерализма в Канаде включает такие общие для многих федераций составляющие, как многоступенчатая система налогообложения, опирающаяся на свод соглашений между центром и провинциями по поводу раздела полномочий в сфере сбора налогов.
Уже более 30 лет в Канаде осуществляются целевые федеральные трансферты провинциям на развитие социальной сферы - образования, здравоохранения, социального обеспечения. Действует также и имеющая аналоги в некоторых других федерациях система так называемых выравнивающих платежей. После второй мировой войны начала складываться и с тех пор постоянно трансформируется сложная система взаимоотношений между федеральным правительством и провинциями по поводу раздела полномочий в сфере финансирования и осуществления различных социально-экономических программ. В них важную роль играют органы местного самоуправления, активистская деятельность канадцев на местах.
Для канадского образа жизни характерна гражданская активность. К её основным формам относят: благотворительность (среднее ежегодное пожертвование составляет 259 кан. долл.); добровольчество (в добровольческих организациях состоит до 27% канадцев, труд которых используется в самых различных сферах: от социальной поддержки до охранных мер, что экономит миллиарды долл.); участие в различных зарегистрированных некоммерческих организациях различного профиля (180 тыс.) и сотнях тысяч неформальных групп.
Помимо гармонизированной налоговой системы механизм фискального федерализма в Канаде включает трансфертные платежи двух типов.
Так, с 1967 г. действует система так называемых выравнивающих платежей, принципы осуществления которых, закреплены в Конституционном Акте 1982 г. С их помощью федеральное правительство целенаправленно перераспределяет общегосударственные средства между богатыми и бедными (отстающими по показателям экономического развития от среднего уровня) регионами. Непосредственная цель перераспределения - увеличить финансовые ресурсы менее развитых провинций. На рубеже XXI в. общая сумма выравнивающих платежей достигла 10 млрд. долл. Это составляет 9-10% общей суммы федеральных расходов за вычетом средств, используемых для покрытия федеральной задолженности. Такие платежи направлялись в семь из десяти провинций Канады. (Наиболее высокую "доплату" в расчете на душу населения - более 1 тыс. долл. на человека - получают жители Ньюфаундленда. Средние доходы семьи из двух и более человек составляют здесь менее 48 тыс. долл. в год, тогда как в среднем по стране - почти 62 тыс. (до вычета налогов и обязательных взносов).
В остальных трех провинциях - донорах - Онтарио, Британской Колумбии и Альберте - проживает более половины всего населения страны.
Конкретные цели использования средств, поступающих в форме выравнивающих платежей, не оговариваются. Регионы вправе расходовать их по собственному усмотрению на различные социально-экономические и инфраструктурные программы. Передача средств осуществляется согласно довольно сложной формуле, учитывающей разницу в подушевых доходах населения и финансовых возможностях властей различных провинций и территорий.
Второй тип трансфертов имеет целевое назначение: с их помощью федеральное правительство оказывает финансовую поддержку провинциальным системам здравоохранения, образования и социального обеспечения. Задача целевых трансфертов - создать стимулы для того, чтобы соответствующие услуги обеспечивались в различных провинциях с учетом определенных общенациональных стандартов. Целевые социальные трансферты получают все провинции, хотя выплаты в расчете на душу населения и различаются по величине (от 720 до 1 тыс. долл. на человека).
В целом вклад трансфертных платежей обоих типов в формирование финансовых ресурсов регионов заметно отличается от провинции к провинции. У лидеров по уровню экономического развития - Онтарио, Альберты, Британской Колумбии - доля федеральных трансфертов в общих доходах составляет 10-20%. В относительно экономически отсталых регионах (Атлантические провинции) этот показатель = 40% их бюджета.
Посол Канады в России К. Вестдал обращал внимание на то, что в канадском обществе не наблюдалось значительного неприятия системы трансфертов, так как канадцы согласны, что должны быть жизненные стандарты, общие для всех. Поэтому нам необходимо постоянно следить за тем, чтобы соблюдался баланс между местной самоидентичностью и общегосударственными обязательствами. В этой связи профессор Карлтонского университета (г. Оттава) Г. Уильямс отмечает, что федерализм в Канаде эффективно работает именно тогда, когда соблюдается справедливое и рациональное распределение властных полномочий между центром и регионами, когда осуществляется политика разумной терпимости к разнообразию, уважению идентичности этнических меньшинств.
Выводы
1. Федеративная система Канады характеризуется равновесием между централизацией и децентрализацией, притом, что на начальных этапах своего исторического развития она имела высокую степень централизации. В дальнейшем, Канада постепенно трансформировалась в федерацию с широкими полномочиями субъектов, которые интегрируются в систему мирохозяйственных связей, определяемых экономически развитыми странами. Опыт Канады, США и Евросоюза на рубеже XXI в. показывает, что значение центральных исполнительных органов власти сводится не только к роли управляющего центра, но и координатора в мультицентрализованной системе исполнительной власти. Однако федеральные системы этих стран не идут по пути безоглядной децентрализации и построения конфедеративных ассоциаций..
2. Характер государственного и межгосударственного управления претерпевает постепенный переход к повышению значения подотчетности и ответственности участников ассоциации, их конкурентоспособности, к открытости и динамизму экономических отношений в рамках федераций.
3. Процессы глобализации оказывают противоречивое воздействие на канадскую политическую систему. Канада все больше втягивается во всемирные информационно-коммуникативные, финансово-экономические потоки, в какой-то степени ослабляя свою идентичность. Вместе с тем, она сохраняет свои национальные политико-культурные приоритеты, ценности и традиции; совершенствует систему федеративных отношений.
4. Применительно к условиям России, актуален опыт канадской государственной региональной политики: её сильные государственнические начала, фискальный федерализм, гармонизирующиеся отношения субъектов федерации, их конкурентноспособность в глобализационных процессах, демократическая культура федеральных отношений..
5. Основными целями выстраивания взаимоотношений центральных и региональных органов власти, и в Канаде и России, считаются: наиболее полное использование потенциала развития как страны в целом, так и её регионов, достижение экономической эффективности и политической стабильности. В Российской Федерации актуализируется новая концепция межбюджетных отношений: от управления расходами бюджетных ресурсов, к управлению, ориентированному на результаты, возрастает значение национальных проектов. В.В. Путин, выступая на расширенном заседании Государственного совета РФ отметил, что Уже в ближайшие годы мы должны перейти к новому этапу региональной политики, направленному на обеспечение не формального, а фактического равноправия субъектов Российской Федерации - равноправия, позволяющего каждому региону иметь необходимые и достаточные ресурсы для обеспечения достойных условий жизни граждан, комплексного развития и диверсификации экономики территорий (Россия 2020. Главные задачи развития страны. М.: Европа, 2008. С. 23.)
Статья проф. Ирхина Ю.В. Канадский опыт государственной региональной политики и российские условия /Проблемы государственной политики регионального развития России. Материалы Всероссийской конференции Отделения общественных наук РАН, Минрегионразвития РФ / Отв. ред. д.п.н. С.С. Сулакшин. - М.: Научный эксперт, 2008 - C. 803-817.
Док. 511919 Опублик.: 27.10.08 Число обращений: 90
