|
|
Юрий Ирхин: Роль этических норм и кодексов в формировании профессиональных компетенций государственных служащих (опыт Японии)
Назад
|
Юрий Ирхин: Роль этических норм и кодексов в формировании профессиональных компетенций государственных служащих (опыт Японии)
|
Под этикой (греч. ethika: от ethos - нрав, обычай, характер, образ мысли) принято понимать нормы поведения, совокупность нравственных правил среди членов какого-нибудь общества, какой-нибудь общественной группы, профессии.. На уровне самоопределения этика означает теорию морали, видящую свою цель в обосновании модели достойной жизни. В реальной практике, на протяжении всей истории, этика представляет собой обоснование той или иной конкретной моральной системы, обусловленное конкретной интерпретацией универсалий культуры, относящихся к субъектному ряду: добро и зло, долг, честь, совесть, справедливость, смысл жизни и т.д. Исторически этика. Со времен Аристотеля (Никомахова этика и др.) этика конституировалась в качестве учения о должном, должных нормах и правилах поведения, обретая характер практической философии. Под политической этикой понимается теория морали, видящая свою цель в обосновании модели достойного поведения в сфере политических отношений.
В указанном ряду рассматриваются и развиваются понятия: этические нормы и принципы, этические кодексы (поведения), этические правила, этический режим (включает общие кодексы поведения, формальные этические правила (входят и в кодексы), специальный орган, отвечающий за применение этих правил.
Соответственно распространены различные профессиональные кодексы, отражающие моральные требования соответствующих групп, опосредуемых культурными (в т.ч. и религиозными) доминантами. В политике широко распространены кодексы поведения парламентариев, государственных служащих, политических консультантов и т.д.
В этой связи представляет научный и практический интерес изучение особенностей японского опыта создания этических кодексов и их роли в формировании политических компетенций государственных служащих.
В основе как традиционной, так и современной японской морали и этики (а можно сказать и всей жизни японского общества) лежит своеобразное триединство конфуцианского учения, синтоизма и буддизма. Конфуцианство - это максимы должного поведения и выполнения обязанностей, прежде всего, применительно к властным отношениям. Синтоизм - древнее японское религиозное учение, обожествляющее природу, требующее чистоты (и в помыслах и в экологии). Буддизм - религия самосовершенствования.
В вопросах религии и этики японцы проявляют величайшую терпимость. Почти все они исповедуют синтоизм, но при этом принадлежат к одной из многочисленных буддийских общин, а в деловой жизни руководствуются принципами конфуцианства. В соответствии с рационалистическим пониманием принципов этих учений, японцы ведут практичный образ жизни. При этом они не утрачивают надежду на обретение нирваны, как следствия достойной жизни, труда и поведения. Прагматичность, свойственная японцам, своеобразно отражается в их верованиях и духовных принципах. Человек входит в мир по синтоистскому обряду (синто - путь богов - культ умерших предков, природы), работает по рациональным конфуцианским принципам (с VII в. н.э.), а погребают усопших - по буддийскому обычаю.
Правила и принципы японского характера, этики формировались столетиями. Среди наиболее характерных:
- уважение старших и начальников ;
- вежливость, помогающая урегулировать конфликты;
- чувство долга и ответственности перед семьей, обществом, корпорацией, коллегами;
- повсеместное использование намеков, подтекста, а не деклараций (принцип, который можно назвать общей чертой островных наций - японцев, англичан и др.);
- позитивное отношение к искреннему раскаянию провинившихся;
- осознание японцами себя членами общей семьи и небольшой страны (скоростной поезд пересекает всю ее с Севера на Юг за 6 часов), окруженной иными - иностранными государствами (Япония очень долгое время была закрытым государством);
- важная роль института монархии в стабилизации и мобилизации японского общества и соответствующее отношение к нему..
Для Японии характерна высокая социальная взаимообязательность людей этой страны в отношениях друг к другу и к обществу, их заботливость и ответственность. Известна максима: У японца три обязательства перед государством: первое - защищать Родину, второе - участвовать в выборах, третье - платить налоги, и одно перед компанией - безусловно выполнять свой долг.
К основам социальных отношений в Японии относится понятие ва - принцип гармонии. Он ориентирует социальный организм на поддержание бесконфликтных отношений, неприятие оппозиционности, игнорирование и подавление мнения меньшинства. На практике такая установка реализуется через противопоставление общественно предписанных норм поведения и высказываемых взглядов (татэмаэ) и личной позиции индивида (хоннэ). В жизни японского социального организма хоннэ имеет права ценности только для самооценки и самовосприятия личности, но в случае его расхождения с общественно признанным татэмаэ данной группы позицию индивидуума становится трудным отстаивать.
В социальных отношениях в Японии выделяется система отношений оябун-кобун, описываемая в европейских терминах как отношения старший - младший. В правилах политической игры она означает, что служащий обязан принадлежать определенной группе и начинать свою карьеру как ее младший член, подчиненный одному из ее руководителей того или иного звена. Преданное и результативное служение в этих правилах должно вознаграждаться политическим или карьерным ростом, и иные пути кадровой политики в частных фирмах рассматриваются как нарушение традиционных принципов.
В японской морали существуют невидимые нити признательности-долга (он), которые, как бы задают ориентиры, нормы поведения людей. Это - признательность, верность долгу перед природой, родной землей; признательность родителям (верность долгу родителям - эквивалент воспитанности человека); признательность учителю (Не смей наступать даже на тень учителя - сенсея); признательность фирме; благодарность старшим (сэнпай) за работу. Каждый японец должен терпеливо ждать того часа, когда его положительно оценят старшие. В силу этого нетерпение или стремление выделиться не принятыми (не одобренными) способами не одобряется. Знай свое место; веди себя, как подобает; делай что тебе положено - вот неписаные правила, регулирующие жизнь и поведение японцев.
Другой механизм контроля за социальным и политическим поведением японцев - высокоразвитое чувство стыда (сохранения достоинства, лица, боязнь их потери). Каждый шаг японца, который может быть негативно оценен окружающими, особенно, старшими, является потенциальным источником стыда для него и для соответствующей социальной группы, членом которой он является. Лояльность по отношению к группе сильна, также как и обязанность постоянно поддерживать престиж.
В японском стиле управления не принято открыто обвинять человека в том, что он ошибается. Обычно ищется деликатная форма воздействия на сознание нарушителя. Далее, он должен сам осознать, что нарушил какое-то правило. Наконец, нарушитель сам выбирает путь устранения конфликтной ситуации, сохраняя при этом свои достоинство, честь и уважение в коллективе, семье и т.д.
Японцы в политическом и деловом общении, обычно уклоняются от жестких отрицательных ответов. Если они хотят ответить отрицательно, но не имеют веских аргументов, то говорят, что это трудно, ссылаются на плохое самочувствие, ранее данные обещания и т. п. Сдержанность является нормой их поведения.
Ведущий специалист по менеджменту Сеити Танабэ показал, что в соответствии с требованиями японской культуры необходимо культивировать следующее:
1. Воспитывать членов команды, чувство коллективизма. Организация - это соединение по вертикали и горизонтали. Надежность этого соединения зависит от знаний каждого члена коллектива. Но как бы ни были глубоки знания отдельного члена, если эти знания не воплощаются в коллективизме, то они являются мертвым капиталом.
2. Использовать любое место для воспитания человека (через учебу, тренировку, заседания, корпоративную культуру и ее символику (гимн, флаг, приветствия и т.д.).
3. Воспитывать импульс к познанию человека. Важно помочь людям найти импульс самообразования и любознательность: Сравнивай, учись и догоняй.
4. Постоянно искать пути рациональной организации труда: Работайте качественно втроем вместо пяти и получите вдвое больше.
5. Учиться соединять гуманитарные знания с техническими.
Японцам свойственна двойственность мировоззрения: спокойная адаптация к западному образу жизни и в то же самое время защита национальных ценностей и обычаев. В результате зачастую возникает ситуация, когда внешний рисунок поведения, облик, одежда - заимствованы, а мотивация жизненных решений - традиционна. На работе и в политике внешне японец может вести себя по-европейски, но внутренне - находится в системе традиционный ценностей. В противоположность неограниченному активному началу западной культуры в Японии издревле культивируется мудрость созерцания, ведущего к постижению законов внутреннего и внешнего мира человека. Для японца добродетелью является умение человека контролировать свои чувства и не показывать их внешнему миру. Улыбка по-японски - это приятное выражение лица, скрывающие истину.
Японский пример показывает, что путь к успеху - это не отказ от своей культуры, а выбор стратегии развития, включающей приемлемое соотношение культур. Выдающийся японский гуманист Акутагава Рюноскэ писал: Издалека в нашу страну пришли идеи Конфуция, других выдающихся китайских мыслителей и даже иероглифы. И ведь не иероглифы подчинили нас, а мы подчинили их себе.. Не то наш язык мог бы стать китайским. Но мы одержали победу не только над иероглифами. Наша сила не в том, чтобы разрушать. Она в том, чтобы переделывать.
Об этом писал и В.В.Овчинников: японский характер можно сравнить с деревцем, над которым долго трудился садовод, изгибая, подвязывая, подпирая его. Если даже избавить потом такое деревце от пут и подпорок, дать волю молодым побегам, то под их свободно разросшейся кроной все равно сохранятся очертания, которые были когда-то приданы стволу и главным ветвям.
Первая конституция Японии относится к VII в н.э.(!). Подавляющее большинство ее статей содержит нормы и правила поведения государственных служащих. В силу этого ее можно назвать первым японским этическим кодексом. Среди них:
I статья.
Цените согласие, ведь основа всего - дух несопротивления. Все люди входят в группировки, наносящие вред государству, а мудрых мало. Поэтому некоторые не повинуются ни отцу, ни государю, а также враждуют с людьми из соседних селений. Напротив, при согласии в верхах и дружелюбии в низах, при согласованности в обсуждениях дела пойдут естественным порядком, и какие тогда дела не осуществятся?
II статья.
Ревностно почитайте три сокровища: Будда, дхарма (обязанность, долг) и сангха (община, служение ей). Все миры, все люди почитают дхарму. Мало людей очень плохих; если их наставлять хорошо, то они последуют по истинному пути. Исправить их можно только с помощью этих трех сокровищ.
III статья.
Почтительно воспринимая государевы указы, обязательно соблюдайте их. Несоблюдение указов естественно поведет к общему упадку.
IV статья.
Сановники и чиновники! В основу своей деятельности положите ритуал. Основа управления народом - безусловно, в соблюдении ритуала. Если высшие не соблюдают ритуала, то среди низших нет порядка. Если низшие не соблюдают ритуала, то непременно возникают преступления. Поэтому, если сановники и вассалы соблюдают ритуал, то положение рангов не нарушается. Если простой народ соблюдает ритуал, то и государство управляется естественно.
V статья.
Избавьтесь от чревоугодия, откажитесь от жадности и справедливо разбирайте поступающие жалобы. Ведь жалоб простого народа за один день накапливается до тысячи. Если даже за один день столько жалоб, то, сколько их наберется за годы. В последнее время лица, разбирающие жалобы, сделали обычаем извлекать из этого личную выгоду и выслушивать заявления после получения взятки. Поэтому-то жалоба имущего человека подобна камню, брошенному в воду, а жалоба бедняка подобна воде, политой на камень. Из-за этого бедный народ не знает пристанища. Именно в этом и есть нарушение истинного пути наших вассалов.
VII статья.
Каждый человек должен иметь свои обязанности, и дела управления должны быть разграничены. Когда умного человека назначают на должность, тотчас же слышатся похвалы. Когда же беспринципный человек занимает должность, то многочисленны беспорядки. В мире мало мудрецов, мудрость есть следствие глубоких размышлений. Нет больше и малых дел; Все дела непременно будут улажены, если на должности будут приняты способные люди. И тогда не будет срочного и не срочного. При умных людях все естественно улаживается. Таким образом, государство будет вечным и страна будет в безопасности. Поэтому-то в древности мудрые государи искали способных людей на посты, а не искали постов для людей.
VIII статья.
Сановники и чиновники! Приходите раньше на службу и позднее уходите. Государственные дела не допускают нерадивости. Даже за весь день трудно их завершить. Если будете поздно приходить на службу, не управитесь со срочными делами. Если же будете уходить рано, безусловно? не завершите всех дел.
XIII статья.
Все назначенные государем чиновники должны одинаково хорошо исполнять свои обязанности. Не заниматься служебными делами разрешается только в связи с болезнью или с отъездом по государеву поручению. Однако, когда вы сможете исполнять свои обязанности, то действуйте, как и прежде, в духе согласия. Чиновники! Не задерживайте государственные дела под предлогом того, что они к вам не относятся.
XVII статья.
Важные дела нельзя решать одному, их обязательно нужно обсуждать со всеми. С малыми делами проще, обсуждать их совсем не обязательно. Если рассматривать важные дела единолично, то допустимы сомнения в наличии ошибки; а при согласовании со всеми ваши суждения могут получить надежное обоснование.
Вступившая в действие 3 мая 1947 г., современная Конституция Японии сохранила и приумножила некоторые этические нормы ответственности государственных служащих, уже перед гражданским обществом.
Cт. 14. Никакие привилегии не предоставляются при присвоении почетных званий, наград или знаков отличия, и любая такая награда действительна только при жизни лица, которое имеет ее в настоящее время или может получить в будущем.
Cт. 15. Народ обладает неотъемлемым правом избирать государственных должностных лиц и отстранять их от должности. Все государственные должностные лица являются слугами всего общества, а не какой-либо одной его части. При выборах государственных должностных лиц гарантируется всеобщее избирательное право для совершеннолетних. При проведении любых выборов тайна голосования не должна нарушаться. Избиратель не несет ответственности ни в общественном, ни в частном порядке за сделанный им выбор.
Ст. 16. Каждый имеет право обращаться с мирной петицией о возмещении ущерба, о смещении государственных должностных лиц, о введении, отмене или исправлении законов, указов или предписаний, а также по другим вопросам; никто не может быть подвергнут какой-либо дискриминации за подачу таких петиций.
Ст.. 17. Каждый может в соответствии с законом требовать у государства или органов государственной власти возмещения убытков, в случае если ущерб причинен ему незаконными действиями какого-либо государственного должностного лица.
Ст. 73. Кабинет выполняет наряду с другими общими функциями управления следующие обязанности: 1. Добросовестное проведение в жизнь законов; ведение государственных дел.
Политический и экономический курс Японии традиционно определяется бюрократией, разрабатывающей и предлагающей парламенту проекты законов и следящей после принятия этих законов за их исполнением. Ученые, занимающиеся исследованием японской государственно-политической модели, неизменно связывают внушительные успехи Японии с эффективным функционированием бюрократического аппарата этого государства. Специалисты США наделяют японское чиновничество чертами, которых, по их мнению, недостает американской бюрократии: высоким профессионализмом, преемственностью, глубоким чувством ответственности.
Японская государственная служба имеет ряд особенностей. Это супер-элитарная, суперпрестижная чиновничья профессия. В чиновники в Японии идут выпускники самых престижных университетов, причем самые лучшие выпускники. Первый цикл собеседований выпускников в Тодай (самый престижный в стране Токийский университет) - это как раз отбор для работы в правительстве, в министерствах и ведомствах. Те, кого не отобрали туда, идут на собеседования в крупнейшие корпорации, то есть японская бюрократия акцептует в себя самую элитарную часть студенчества из самых элитарных вузов. Никакой особо специализированной подготовки здесь нет, потому что они берут самых лучших из всех, из кого только можно, и это исторически сложившаяся традиция престижности госслужбы.
Уникальность и неповторимость японского чиновничества объясняются особенностями японской культуры, повлиявшей на специфику национального характера (трудолюбие, коллективизм, преклонение перед авторитетом, потребность в гармонизации межличностных отношений, стремление к самосовершенствованию). Работу государственных служащих Японии обычно характеризуют такие деловые качества (распространенные и в обществе) как исполнительность, вежливость, аккуратность, трудолюбие, стремление к порядку, чистоте и гармонии, умелое использование достижений НТР. По сути - это Веберовская теория бюрократии в действии, дополненная традиционной японской этикой и современными электронными технологиями (Интернетом обеспечены все учреждения, мобильная связь, 60% населения в домах).
Япония обладает превосходной, хорошо подготовленной и неподкупной государственной службой, играющей очень важную - если не сказать образцовую - роль в обеспечении Японии позиции преуспевающей страны. Японская государственная служба имеет свои особенности. Здесь действует система пожизненного найма, которая предполагает длительную (до ухода на пенсию) службу работающего по найму в одной и той же организации. При этом должность и размер вознаграждения служащего ставятся в зависимость от непрерывного стажа работы. Характерные черты японской государственной службы:
- 1) отсутствие межведомственных перемещений чиновника внутри его ведомства;
- 2) дух элитаризма, традиционная почитаемость чиновничества (традиционная формула: Чиновники достойны почитания, народ - презрения;
- 3) строгий контроль над системой государственной службы;
- 4) повышение эффективности переподготовки кадров в связи c пожизненной системой найма и постоянными технологическими изменениями (При 28 министерствах и управлениях имеются 134 специальных института повышения квалификации, общее число обслуживающего персонала в них составляет 3 тыс. человек).
Права государственных служащих в политической сфере ограничены. Им не запрещается вступать в партии, но они не могут быть политическими консультантами и функционерами, а также баллотироваться на выборные публичные должности и т. д.
Закон о государственных служащих определяет, что лица зачисляются на государственную службу в соответствии с личными заслугами кандидата, его профессиональной подготовкой и деловыми качествами, выявить которые призваны конкурсные экзамены. Организация экзаменов возложена на Совет по делам персонала. Проводят их в качестве структурного подразделения управления по набору и использованию персонала специальный экзаменационный отдел и четыре главных экзаменатора. Содержание конкурсных экзаменов идентично для большинства государственных учреждений.
На практике шансы занять руководящие посты есть только у тех, кто имеет высшее образование. Большинство представителей японской бюрократической элиты закончили одни и те же учебные заведения. Как правило, это выпускники юридического факультета Токийского университета. Общее студенческое прошлое в значительной степени усиливает сходство психологических установок японской элиты.
На большую часть чиновничества распространяются конкурсная система назначения на должность и стандартная шкала жалований. Служебное положение государственных служащих определяется их должностью, которую они занимают в соответствии со своим рангом. Существует 8 рангов, в свою очередь, подразделяющихся на разряды. Ранг чиновника зависит от стажа, образовательного уровня, различных служебных характеристик. Критерии для отнесения государственного служащего к конкретному рангу и разряду устанавливаются Советом по делам персонала.
Труд чиновника оплачивается в соответствии с присвоенным ему рангом и разрядом на основании Закона о государственных служащих и соответствующих постановлений Кабинета. Размеры жалования жестко регламентируются специальной шкалой, установленной законом об оплате труда лиц, занятых на обычной службе. Государственный служащий кроме должностного оклада получает разнообразные надбавки: за работу в городе, в выходные дни, сверхурочные, в северных районах, на содержание домашнего хозяйства, отраслевые.
Высшую категорию работников обычной службы составляют лица, получающие жалованье за административную работу. Командные посты в центральном административном аппарате занимают чиновники первых трех рангов, составляющие элиту японской бюрократии: начальники департаментов, отделов и секций, советники, директора агентств, постоянные заместители министров (последний термин используется по аналогии с английской административной системой). Чиновники этих классов фактически держат в своих руках рычаги административной власти во всех министерствах и ведомствах Японии. Остальные группы чиновников являются лишь исполнителями решений и указаний своих начальников.
Закон о государственных служащих Японии определяет перечень должностных лиц, находящихся на особой службе. Основанием для отнесения должностных лиц государства к состоящим на особой службе является порядок, согласно которому они назначаются на должности без экзамена на чин и получают жалованье в размерах, не связанных со стандартной шкалой жалований. В круг лиц, состоящих на этой служб, входят: все министры и их секретари, советники, все государственные должностные лица, ряд чиновников Управления императорского двора; Чрезвычайные и Полномочные послы, посланники, члены направляемых за рубеж правительственных делегаций, а также члены Академии наук Японии, судьи, служащие управления обороны, секретари депутатов парламента и др.
В Японии, несмотря на важность борьбы с коррупцией, установлены твердые правовые гарантии защиты от ложных обвинений во взяточничестве, строго карается "ложный донос или жалоба" с целью возбуждения не только уголовного, но даже и дисциплинарного преследования.
Одним из главнейших направлений борьбы с коррупцией является кадровая политика. Система государственной службы построена на принципе меритократии и ориентирована на службу обществу. В конце XIX в. должности в Японии были разделены на политические и административные. В связи с этим административные должности заполнялись на конкурсной основе. В министерствах кроме должности вице-министра вводится должность административного вице-министра (в др. странах называются постоянные секретари или статс-секретари) для обеспечения деятельности аппарата и парламентский секретарь министра для оказания помощи министрам в законопроектной и парламентской деятельности. При отставке правительства вместе с министром уходит вице-министр, парламентсткий секретарь, а административный вице-министр остается и обеспечивает преемственность.
Важным средством поддержания высокой эффективности госаппарата в Японии является контроль за количеством и состоянием персонала. В 1948 г. было учреждена Национальная кадровая служба, ее решения и распоряжения, принятые в пределах его компетенции, не подлежат чьей-либо инспекции. Тем самым подтверждается определённая независимость этого органа от правительства и парламента. Поступление на государственную службу осуществляется на основе обязательного конкурсного экзамена, японский государственный служащий систематически проходит обязательные ротации, обучения и получает достойную оплату труда. Каждое японское министерство периодически в соответствии с планом обязано добиваться сокращения своего персонала. Большое внимание уделяется этичному поведению политиков и служащих.
С апреля 2000 г. в Японии действует Закон Об этике государственных служащих, а так же утверждённые правительственным указом этические правила государственного служащего и нормы административных наказаний за их нарушение. Для решения указанных вопросов действует Комиссия по этике государственных служащих, имеющая сложную систему назначения ее руководства для обеспечения независимости и стабильности деятельности.
Закон "О раскрытии информации" обеспечивает гражданам право на доступ к официальной информации, имеющейся у государственных учреждений, и возможность подать апелляцию в Совет по контролю за раскрытием информации в том случае, если правительство решит не раскрывать определённую информацию. На основе использования этих законодательных механизмов общественностью было разоблачено несколько случаев коррупции.
Таким образом, в Японии приоритетными в сфере борьбы с коррупцией стали: подотчётность политического руководства, реформа финансирования политических партий и кампаний; реформа государственной службы, основанная на достойной оплате труда, системе стимулов, принципа меритократии; обеспечение гражданских свобод (система социально-правового контроля и морального воздействия на политиков со стороны гражданского общества).
Правила учета особенностей взаимодействия с японцами
1. Всегда старайтесь быть официально рекомендованным тому лицу или фирме, с которой вы хотите иметь дело. Причем рекомендующий вас человек должен занимать, по крайней мере, столь же высокое положение, как лицо, с которым вы хотите познакомиться. Вы становитесь перед рекомендателем в долгу, который в свое время надо будет оплатить.
2. Стремитесь придавать деловым отношениям личный характер. Если президент японской фирмы пригласит вас в ресторан, то вы впоследствии обнаружите, что его подпись на счете имеет для ваших дальнейших общих дел более важное значение, чем его виза на контракте.
3. Не нарушайте внешнюю гармонию, ее сохранение важнее, чем доказать правоту или получить выгоду. Тому, как вы ведете дела, в Японии придается не меньшее значение, чем их результатам. А иногда и большее.
4. Не ставьте японца в положение, которое вынудило бы его потерять лицо, то есть признать ошибку или некомпетентность в своей области. Не взывайте к логике. В Японии эмоциональные соображения более важны.
5. Учитывайте склонность японцев выражаться неопределенно, идеал японцев - анонимное общее мнение. Имейте в виду, что понятие время - деньги в Японии не понимается буквально и не проявляйте повышенного интереса к денежной стороне дел; больше говорите о интересах и выгодах.
Статья опубликована в сборнике материалов научно-практической конференции кафедры политологии и политического управления РАГС "Политическая компетенция государственного служащего", 21 октября 2008 г., М., РАГС.
Док. 511885
Перв. публик.: 21.10.08
Последн. ред.: 27.10.08
Число обращений: 161
Ирхин Юрий Васильевич
|
|
|
