Виктор Вишняков, Игорь Станкевич. Административная реформа: цели и средстваНазад
Виктор Вишняков, Игорь Станкевич. Административная реформа: цели и средства
Об административной реформе говорится уже несколько лет, но государственный аппарат по-прежнему малоэффективен. Иного и не могло быть, поскольку перманентные реорганизации федеральных органов исполнительной власти носили поверхностный характер, проходили в отрыве от целей экономического и социального развития общества.
В майском (2003 г.) Послании Президента Российской Федерации В.В.Путина административная реформа впервые выступает важнейшим средством достижения конкретных стратегических целей. Это увеличение валового внутреннего продукта в 2 раза, преодоление бедности, модернизация Вооруженных сил. Намечены сроки реализации целей - до 2010 года.
Основой для достижения этих целей, подчеркивается в Послании, является консолидация общественных сил, незыблемость Конституции Российской Федерации и гарантированных прав и свобод граждан. В этой связи необходимы глубокий анализ и уточнение существующих подходов, методов и средств достижения стратегических задач.
Не менее важно не подменять их текущими делами, не заводить в бюрократические тупики. Об опасности такой подмены свидетельствует первый опыт реализации административной реформы.
Еще в Послании Президента России 2001 г. предлагалось, во-первых, модернизировать систему исполнительной власти таким образом, чтобы государство могло создавать условия для развития экономических свобод, задавать стратегические ориентиры, предоставлять населению качественные публичные услуги и эффективно управлять государственной собственностью; во-вторых, использовать эффективные и четкие технологии разработки, принятия и исполнения решений; в-третьих, дать анализ реализуемых государственных функций с тем, чтобы сохранить только необходимые.
Ни первая, ни вторая проблемы так и не были решены. Что же касается третьей, то о ней вспомнили только в феврале текущего года. Было дано срочное поручение министерствам и ведомствам составить перечни закрепленных в законах функций этих органов, выявить избыточные функции. Данная работа была объявлена главной в административной реформе.
Облегченный, поверхностный подход к сложнейшей проблеме создает лишь видимость административной реформы. Это отлично понимают и в Правительстве. Его аппарат получил от министерств и ведомств список из 256 "условно избыточных" и 124 "потенциально убыточных" функций. В Правительстве, однако, не смогли понять разницу между "условно" и "потенциально" избыточными функциями. В итоге оно объявило, что выполненная работа не соответствует поставленной задаче и не является реформой по сути.
Условность грани между необходимыми и избыточными функциями органов показывает следующий пример. На одном из заседаний Президиума Государственного совета говорилось о необходимости восстановления органа по государственному экологическому контролю. При этом отмечалось, что как только применение штрафных санкций за загрязнение окружающей среды достигало своего максимума, статус природоохранного ведомства сразу понижался.
В Послании Президента содержится противоречивый (очевидно, не случайно) подход к этому вопросу. С одной стороны, подчеркивается, что бюрократию надо не убеждать уменьшать свои аппетиты, а директивно ограничивать и радикально сокращать функции государственных органов. С другой стороны, сделать это нужно на основе предложений самих министерств и ведомств.
Закон о Правительстве Российской Федерации устанавливает, кроме того, иную технологию определения необходимых и избыточных функций и полномочий министерств и ведомств. Цели, задачи и функции подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти определяет само Правительство, поскольку именно оно утверждает положения об органах и несет ответственность за наличие в них необходимых или избыточных функций. Но в условиях частых реорганизаций системы федеральных органов исполнительной власти возникает отставание в юридическом закреплении постоянно меняющихся функций органов исполнительной власти (министерства сливаются, разъединяются, выделяются одно из другого и т.д.). Приведение положений в соответствие с этими изменениями нередко запаздывает, потому и возникает проблема излишних функций, практически утративших правовую основу.
Президент Российской Федерации своими указами о системе (или структуре) федеральных органов исполнительной власти дает поручения Правительству - установить функции и полномочия вновь образуемых федеральных органов исполнительной власти; распределить функции упраздняемых органов; внести изменения в положения о них.
Создание устойчивой и обоснованной правовой базы организации и функционирования Правительства, министерств и ведомств и одновременно своевременное и гибкое приспособление их деятельности к целям административной реформы ставит вопрос о закреплении статуса министерств и ведомств не в конкретных положениях, утверждаемых на заседаниях Правительства, а в федеральном законе.
Напомним, что, согласно статье 71 Конституции, установление системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности регулируется федеральным законом. Административная реформа, затрагивающая полномочия и структуру Правительства, федеральных министерств и ведомств, не может проходить вне ведения Федерального собрания. Его участие в подготовке и реализации законодательной основы реформы позволит глубже осмысливать принципы реорганизации исполнительной власти, избегать искажений в сущности этой реформы под влиянием различного рода эгоистических интересов отдельных коммерческих и социальных групп.
Именно данное обстоятельство подчеркнул Президент Российской Федерации в своем майском Послании, говоря о необходимости консолидации всех ветвей власти, об объединении интеллектуальных сил, сотрудничестве парламента и Правительства.
Активное участие в реализации административной реформы должны принять и законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации. На этом уровне чаще всего тормозится предпринимательская активность коммерческих структур.
Следующая проблема административной реформы вытекает из высказанного Президентом в его Послании важного тезиса о том, что основой для достижения целей административной реформы станет незыблемость Конституции Российской Федерации и гарантированных прав и свобод граждан.
Некоторые юристы-конституционалисты, с повышенной придирчивостью отслеживая административную реформу, дают ей оценку с позиции юридического фетишизма. Например, они заявляют, что в Конституции России нет упоминания о том, что Президент Российской Федерации реализует функции исполнительной власти. Согласно Конституции, твердят они, исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации.
Отсюда делается вывод, что указы Президента, направленные на усиление "вертикали" власти, восстановление - юридически и фактически - единства страны являются неконституционными: они-де подменяют полномочия Правительства, выстраивают еще одну вертикаль исполнительной власти, меняют устройство государства в сторону административно-командной, тоталитарной системы.
Заметим, что на Западе давно и успешно разрабатываются в рамках целого научного направления - "конституционная экономика" - принципы оптимального сочетания и взаимодействия конституционных институтов и экономического развития. Конституции, подчеркивают западные юристы, должны расчищать путь для прогрессивных преобразований в экономике, а не тормозить их. Для демократии в равной степени опасны как бюрократическое регулирование, подавление предпринимательской инициативы, так и "свободное", саморегулируемое развитие рыночных отношений, в результате которого возникает неустойчивость экономического и политического развития общества. На это развитие начинают губительно влиять такие порождения "демократии" и свободного рынка, как монополизм, поляризация общества, обнищание значительной части населения.
Все модели "конституционной экономики" базируются на идеях повышения социальной роли государства, усиления его регулирующей роли, ограничения прав собственности. В Конституции ФРГ, например, записано: "Собственность обязывает. Ее использование должно одновременно служить общему благу". Согласно Конституции Японии, право собственности не должно противоречить "общественному благосостоянию". В Конституции Испании подчеркивается, что "все виды богатства страны независимо от формы собственности должны служить общим интересам". Гибкое приспособление норм Конституции к нуждам общественного развития обеспечивает в этих условиях устойчивость конституционного строя.
Радетелям "свободного" рынка следовало бы задуматься над возможными последствиями того, что в России официально зарегистрировано 17 миллиардеров, а 34 миллиона людей, по официальным данным, проживают за гранью минимального прожиточного уровня.
Для ликвидации социального неравенства в нашей стране не требуется изменений Конституции: специальная статья Конституции посвящена социальному государству, и в ее рамках Президент вправе выдвигать самые кардинальные социально-экономические цели. Не случайно некоторые, уже ставшие привычными "технологии" власти, используемые Президентом России, начинают самокритично им переосмысливаться. Нужны качественные подъемы и "рывки", крупные национальные проекты, дающие серьезные, этапные приращения. Без этого, сказано в Послании, мы не сможем быстро продвигаться вперед. Без этого, добавим, не сломать устоявшуюся бюрократическую систему подавления экономических инициатив, бесконечных согласований и разрешений. Слом этой системы составляет одну из важнейших целей административной реформы.
Очевидно, вносить изменения в Конституцию России одновременно с административной реформой (даже по упрощенному варианту - в главы 38, что не потребует созыва Конституционного собрания) - значит отвлечь парламент и все общество от административной реформы, погрузиться в многомесячную говорильню о конституционных поправках, процедурах их прохождения и принятия. В таком варианте будут заинтересованы прежде всего те, кто неплохо приспособился извлекать, как сказано в Послании, "административную ренту" из своего положения.
Проводить реорганизацию системы и структуры органов исполнительной власти Президент может, не нарушая Конституции. Такое толкование дал Конституционный суд России еще в 1996 году.
Содержащееся в Послании высказывание Президента о том, что с учетом итогов предстоящих выборов в Государственную думу он считает возможным сформировать профессиональное, эффективное правительство, опирающееся на парламентское большинство, не означает переход к парламентской республике. Конституция и сейчас предоставляет Президенту полную возможность формировать такое правительство.
Известно, что, согласно Конституции, Президент назначает с согласия Государственной думы Председателя Правительства Российской Федерации, по предложению Председателя Правительства назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя и федеральных министров.
Некомпетентными представляются в этой связи комментарии некоторых политических обозревателей о том, что в Послании Президента речь идет о переходе к "иной политической модели", а именно - к парламентской республике. Конституционную безграмотность можно оправдать, пожалуй, только одним - желанием во что бы то ни стало ослабить президентскую власть в России.
Естественно, что новый состав Государственной думы должен и может быть профессиональным и в условиях сильной президентской власти активно поддерживающим административную реформу и обеспечивающим ее законодательно.
Наконец, третьей проблемой, возникающей в ходе административной реформы, является вопрос о гарантиях соблюдения прав и свобод граждан, который неоднократно ставится в Послании Президента. В частности, подчеркивается, что права собственности будут надежно защищены, а экономические свободы позволят людям честно работать и зарабатывать без страха и ограничений. Экономический рост должен быть подчинен прежде всего задаче повышения благосостояния граждан.
Принципиально важно, что в Послании Президента основной упор делается на обеспечение социальных прав. Это и понятно - четверть российских граждан имеют доходы ниже прожиточного уровня. Подробно говорится в этой связи об улучшении системы здравоохранения, пенсионного обеспечения, проблеме рождаемости, о повышении реальных доходов населения. Потребуются энергичные, постоянные организационные усилия всего государства и его основного правового и организационного института - государственной службы, укрепление которой составляет важнейшую часть административной реформы.
Только создание действенных правовых, материальных, финансовых условий и пресечение различного рода разрушительных тенденций в обществе позволит подавляющей массе "простых" людей практически осуществлять свои права и свободы. Всестороннее, последовательное, рассчитанное на перспективу реформирование государственной службы, повышение ее организующей роли является единственным реальным путем выхода из кризиса, в который была ввергнута Россия сторонниками давно обанкротившейся теории "чистой демократии".
В процессе административной реформы должны доминировать два основных подхода: ориентация на "клиента" и творчество профессионально подготовленных государственных служащих. Министерства и ведомства призваны четко определять круг своих клиентов, чтобы качественно оказывать необходимые им услуги. Чиновникам старой школы, привыкшим прислушиваться к указаниям сверху, придется переучиваться либо уходить в отставку. Специалист новой формации несет полную ответственность за удовлетворение запросов населения. При этом решается множество творческих проблем, а не просто производится и передается бумага из одного офиса в другой.
Необходимо сделать так, чтобы в цели и содержание административной реформы поверили как можно больше граждан, добиться от государственных служащих активной поддержки поставленных задач без бюрократических проволочек.
Виктор ВИШНЯКОВ - доктор юридических наук, профессор кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы РАГС
Игорь СТАНКЕВИЧ - соискатель кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы РАГС
