Александр Романихин. Саморегулирование по-российскиНазад
Александр Романихин. Саморегулирование по-российски
Проект закона "О саморегулируемых организациях", внесенный летом 2003 года на рассмотрение нижней палатой российского парламента, был принят в октябре в первом чтении. В числе соавторов данного законопроекта большая группа депутатов во главе с бывшим председателем Комитета Государственной думы по собственности Виктором Плескачевским.
Наибольший энтузиазм этот законопроект вызвал у российских либералов. Григорий Томчин, который до недавнего времени руководил Комитетом Государственной думы по экономической политике и предпринимательству, а также председательствовал в санкт-петербургском отделении СПС, в частности, отметил: "После поддержки закона депутатами можно говорить, что административная реформа становится реальностью". Он даже подсчитал снижение коррупционной нагрузки на бизнес в результате принятия закона: "Коррупционная составляющая снижает эффективность бизнеса почти на треть, а передача на уровень саморегулирования процедур выхода на рынок и вывода с него недобросовестных участников удешевит эту нагрузку вдвое".
5 декабря 2003 года на круглом столе в ТПП РФ первый заместитель министра экономического развития и торговли Михаил Дмитриев заявил, что его министерство подготовило поправки в законы об оценочной и аудиторской деятельности. Планируется вывести эти виды деятельности из-под государственного контроля с передачей соответствующих полномочий саморегулируемым организациям. Первый заместитель Германа Грефа подчеркнул, что в ближайшее время "по целому ряду отраслей будут приняты решения по упразднению надзорных и контрольных функций государства и передачи их саморегулируемым организациям".
Законопроект "О саморегулируемых организациях" (СРО) преподносится российской общественности как весьма прогрессивный, демократичный и своевременный в условиях административной реформы. Утверждается, что его разработка соответствует приоритетным направлениям административной реформы, которыми, согласно Указу президента Российской Федерации от 23 июля 2003 года "О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах", предусматривается развитие СРО. Необходимость закона о СРО объясняют защитой интересов субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности, а также усилением их ответственности перед потребителями.
Риторика апологетов данного закона звучит складно, но на практике саморегулирование по-российски может привести не к тому, "как лучше", а к тому, "как всегда". И вот почему.
Прежде всего следует отметить, что ни в одной стране мира нет аналога российскому законопроекту о СРО. Да и в русском языке такой термин отсутствует. Любой хозяйствующий субъект на рынке является саморегулируемым. А действующий закон "О некоммерческих организациях" создает правовую основу для образования союзов, ассоциаций, партнерств юридических лиц.
Во всех государствах процесс их формирования происходит естественным путем, без каких-либо специальных законов, а в России пытаются окончательно разрушить существующую систему государственного контроля и передать функции весьма сомнительным и далеко не демократичным новообразованиям. Законопроект в этом смысле очень напоминает известный закон "О кооперации", который дал мощный импульс развитию в СССР системной коррупции.
Тогда тоже хотели "как лучше", говорили о стимулировании производства и инициативы, а на практике все выродилось в перетекание государственных средств в карманы отдельных "инициативных" граждан. Большинство кооперативов за свои "услуги" назначали произвольные цены, а затем совместно с руководителями государственных предприятий "отмывали" и делили государственные деньги. Кстати, главный автор законопроекта о СРО должен хорошо знать закон "О кооперации". В августе 1988 года, через месяц после его появления, Виктор Плескачевский создал "Алтус" - один из первых кооперативов Ленинграда.
Законопроект под лозунгом административной реформы передает СРО право устанавливать стандарты, контролировать их выполнение, выносить решение об их нарушении и налагать на предприятия штрафы. Естественно, что подобное совмещение функций в одной организации противоречит принципам административной реформы. Более того, СРО имеют право оказывать платные услуги.
Фактически делается попытка подмены федеральных органов исполнительной власти, но только взятки будут заменены легальным перечислением в СРО вступительных, членских и целевых взносов, а также платой за "услуги". Предприятия поставят в такие условия, что они будут вынуждены платить руководству СРО дань и играть по диктуемым им правилам. ПЕЧАЛЬНЫЙ ОПЫТ "ОБЯЗАТЕЛЬНЫХ" СРО
В законопроекте о СРО есть положение об обязательном членстве: "Федеральными законами могут быть предусмотрены случаи обязательного участия (членства) в СРО для цели осуществления отдельных видов предпринимательской или профессиональной деятельности".
Участники рынка ценных бумаг хорошо знают, к чему привело обязательное членство в СРО, введенное в 1996 году. Это противоречило закону "О рынке ценных бумаг", но такую практику поощрял бывший руководитель ФКЦБ Дмитрий Васильев. Еще немного - и СРО получили бы право лицензировать профессиональных участников рынка, но новому председателю ФКЦБ Игорю Костикову удалось переломить ситуацию, и Владимир Путин подписал указ об отмене обязательного членства в СРО.
Позиция нынешнего руководства ФКЦБ состоит в том, чтобы не заменять одну бюрократию другой, а минимизировать само лицензирование. Если сократить количество лицензируемых видов деятельности, то вопрос отпадет сам собой. Только так можно уменьшить административное давление на бизнес.
Естественно, что отмена ФКЦБ обязательного членства невыгодна структурам, объединяющим участников рынка ценных бумаг, в том числе ПАРТАД, председателем совета директоров которой является Виктор Плескачевский.
В конце прошлого года принят новый Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)". Здесь также возникают проблемы из-за создания нового института банкротства - саморегулируемых организаций арбитражных управляющих.
Согласно этому закону, право назначать арбитражных управляющих и контролировать их деятельность передано СРО. Ранее, в рамках закона 1998 года, арбитражный управляющий считался самостоятельным субъектом правоотношений, теперь же он обязан быть членом одной из СРО. Предусматриваются и инструменты воздействия СРО на арбитражных управляющих. Однако эффективность такого "общественного контроля" представляется весьма сомнительной.
В июле 2003 года в соответствии с законом "О несостоятельности (банкротстве)" правительство утвердило ряд новых правил, касающихся проведения СРО проверки деятельности своих членов. Эксперты считают, что подобные проверки приведут к раскрытию коммерческой информации о кредиторах и контрагентах должника.
Кто должен нести ответственность за разглашение коммерческой, а в ряде случаев и государственной тайны? Непонятно также, каким образом будет осуществляться контроль регулирующего органа за работой СРО. Все идет к тому, что СРО арбитражных управляющих превратятся в систему ангажированных организаций, деятельность которых окажется направлена на создание определенного бизнеса на рынке банкротства.
Заместитель председателя Высшего арбитражного суда РФ Василий Витрянский на состоявшемся в Екатеринбурге семинаре, посвященном закону "О несостоятельности (банкротстве)", следующим образом охарактеризовал роль СРО арбитражных управляющих: "Это какой-то странный бизнес, развивающийся на процедуре банкротства. Впрочем, я знаю, откуда дует ветер: очень многие депутаты Госдумы участвуют в профессиональных организациях, потому они и решили расширить свои полномочия". Г-н Витрянский также отметил, что решение о введении нового института СРО было крайне неудачным, поскольку данная организация не является финансово самостоятельной: "Это бизнес, который нуждается в деньгах. Вы знаете, какую сумму вознаграждения они требуют с должника? $2-3 тыс. СРО "горят синим пламенем", им нужны спонсоры".
Конкурентное преимущество получают СРО, имеющие сторонние источники финансирования или административную поддержку. В первом случае деятельность их обеспечивается за счет крупного бизнеса, а во втором - благодаря назначению управляющих - членов СРО на более крупные объекты. В результате все будут определять СРО, подконтрольные олигархату.
Крупный капитал заранее готовится занять позиции на рынке арбитражного управления. Еще 25 сентября 2002 года бюро правления РСПП приняло решение поддержать инициативу создания профессиональной саморегулируемой организации арбитражных управляющих под эгидой РСПП. Одобрено создание некоммерческого партнерства "Межрегиональная саморегулируемая организация профессиональных арбитражных управляющих".
Кто же вошел в состав учредителей этой организации? Василий Шахновский ("ЮКОС-Москва"), Александр Мамут ("Тройка Диалог"), Алексей Мордашов ("Северсталь-групп"), Владимир Потанин ("Интеррос"), Анатолий Чубайс (РАО "ЕЭС России"), Аркадий Вольский (РСПП), Каха Бендукидзе (ОМЗ), Михаил Фридман ("Альфа-Групп") и ряд других представителей крупного бизнеса. Группа предпринимателей - членов РСПП вместе с бывшим директором Федеральной службы по финансовому оздоровлению и банкротству (ФСФО) Георгием Талем учредила еще одну организацию арбитражных управляющих.
Арбитражный управляющий Александр Тарантов в статье "На пороге третий передел собственности" (еженедельник "Экономика и время" No 40 от 1 декабря 2003 года) пишет: "Какой там закон, когда выдвигать кандидатуру управляющего, платить за него страховку и проверять его работу будет не суд и не Федеральная служба финансового оздоровления и банкротства, а некая общественная организация! Заплатил в СРО, сколько требуется, и получай целый завод в личное владение. И никто при этом ничего сказать не сможет - ведь все по закону".
Норма Закона о банкротстве, обязывающая арбитражных управляющих пройти перерегистрацию и стать участниками СРО, а также застраховать в этих организациях свою материальную ответственность, вступила в силу 3 декабря 2003 года. ФСФО даже обратилась по данному поводу в Высший арбитражный суд, чтобы прояснить сложившуюся ситуацию. По Закону о банкротстве арбитражным судам придется отстранить от занимаемых должностей всех арбитражных управляющих, не вошедших в СРО. Хотя решение о назначении этих арбитражных управляющих принимал сам арбитражный суд. Вот к таким коллизиям приводит принятие непродуманных законов.
Василий Витрянский справедливо отмечает: "Если раньше можно было говорить об ангажированности отдельных арбитражных управляющих, то теперь будут созданы целые организации с аналогичными целями. На Западе политика направлена на повышение независимости арбитражных управляющих, а у нас - наоборот. Наше отношение к СРО резко отрицательное. Они являются центром своеобразного бизнеса на костях должника. Заведомо известно, что бо"льшая часть средств должника уйдет на оплату работы организаций, аккредитованных при соответствующих СРО". НОВЫЕ СФЕРЫ ДЛЯ САМОРЕГУЛИРОВАНИЯ
Как уже отмечалось, правительство рассматривает возможность передать СРО функции регулирования в секторе аудита и бухучета. Ранее этот вопрос входил в компетенцию Минфина. Сейчас планируется осуществить передачу надзорных функций от Министерства финансов к саморегулируемым организациям аудиторов, а также наделить такие СРО функциями лицензирования аудиторов.
16 апреля 2003 года бюро правления РСПП решило создать Национальную организацию по финансовому учету и отчетности, с тем чтобы она взяла на себя функцию Минфина по методологическому обеспечению бухучета.
При всех своих недостатках Минфин - федеральный орган исполнительной власти. Он не зависит от аудиторов, и оснований для получения от Минфина объективных решений куда больше, чем от СРО, которые на практике будут подконтрольны крупным аудиторским фирмам. Естественно, что аудиторские компании, создавшие СРО, лоббируют введение обязательного в них членства.
5 декабря в ТПП РФ на обсуждении механизма передачи СРО государственных функций в сфере регулирования оценочной и аудиторской деятельности СРО Андрей Шаров, начальник Управления государственной службы Минэкономразвития признал: "Если мы убираем механизм лицензионного контроля и вводим механизм контроля со стороны СРО, очевидно, что членство в ней становится обязательным".
Процесс делегирования "избыточных" государственных функций различным новообразованиям принимает просто какой-то обвальный характер. В декабре прошлого года в правительственную комиссию по административной реформе внесено предложение о передаче СРО полномочий Минтруда в части надзора за деятельностью негосударственных пенсионных фондов. Не вызывает сомнения, что различные структуры, например Национальная лига управляющих и другие, весьма заинтересованы в этом.
Сторонники принятия закона о СРО часто аргументируют свою позицию необходимостью подготовки технических регламентов, в связи с чем данная область саморегулирования заслуживает отдельного рассмотрения.
Федеральный закон "О техническом регулировании" вступил в силу чуть больше полугода назад - 1 июля 2003 года. Он был представлен депутатам как обязательная мера в условиях вступления России в ВТО, а также как инструмент борьбы с бюрократизацией сферы стандартизации и сертификации. Однако что мы имеем на практике?
Закон практически не работает, так как для его реализации правительству нужно подготовить поправки примерно в 90 законодательных актов. Причем корректировки потребует значительная часть их положений. Поправки предстоит согласовать примерно с 40 министерствами и ведомствами. Кроме того, правительство должно принять программу разработки более 330 технических регламентов. В 2004-2005 годах предполагается подготовить более 200 технических регламентов. Не обошлось и без дополнительной нагрузки на бюджет: уже в 2004 году бюджетные расходы на разработку технических регламентов составят 110 млн руб.
Под лозунгами устранения административных барьеров в сфере технического регулирования формируется новая бюрократическая надстройка. Планируется создать Бюро по аккредитации - некоммерческую организацию, курируемую Госстандартом. Деятельность по аккредитации теперь будет осуществляться на основе самофинансирования, то есть самими заявителями. Очевидно, что бюро станет весьма привлекательным местом работы для отставных чиновников.
Но и это еще не все. На заседании Правительства РФ 11 декабря 2003 года Госстандарту совместно с Минэкономразвития, Минфином, Минздравом, Минсвязи, Минтруда, МПС, Минтрансом, Госстроем и другими федеральными органами исполнительной власти было поручено до 20 января 2004 года представить проект постановления правительства "Об аккредитации в Российской Федерации в области технического регулирования". Данный проект предусматривает создание еще одной бюрократической надстройки - Межведомственной комиссии по координации работ в сфере аккредитации.
Основной идеей закона "О техническом регулировании" является передача контроля над качеством производимых товаров и услуг СРО, а также отмена обязательности государственных стандартов производства. Государство должно теперь контролировать только соблюдение основных правил производства, описанных в технических регламентах, которые принимаются в виде федеральных законов, постановлений правительства и указов президента. Готовить и обсуждать технические регламенты, отраслевые стандарты, по замыслу авторов закона, обязаны пресловутые СРО, представленные сегодня различными союзами и ассоциациями. Как же на деле происходит подготовка технических регламентов?
Во-первых, появилась новая чиновная "кормушка" - часть технических регламентов готовится за счет средств федерального бюджета. Вокруг министерств и ведомств вьются различные структуры, пытаясь попасть в список разработчиков технических регламентов, финансируемых государством.
Во-вторых, созданы прекрасные условия, для того чтобы олигархи имели возможность писать технические регламенты "под себя". Допустим, предстоит подготовка технического регламента "О безопасности шариковых ручек". Крупнейшим производителям таких ручек далеко не безразлично, какие нормы будут в него заложены. Например, количество обязательных испытаний может значительно повлиять на стоимость конечного изделия и соответственно на его конкурентоспособность. Поэтому они либо создают некий "Союз производителей шариковых ручек", либо ставят под контроль уже существующий союз или ассоциацию. Затем от имени этой "саморегулируемой" организации готовится тот технический регламент, который нужен конкретному бизнесмену.
Большинство отраслевых объединений являются нищими структурами и, чтобы выжить, готовы продаться любому олигарху. Как отметил один из бывших советских министров, "отраслевые союзы в России весьма независимы".
И, улыбнувшись, добавил: "От них ничего не зависит". Так вот теперь они превратятся в зависимые структуры. Только зависеть будут не от мнения большинства своих членов, а от заказчиков - представителей крупного капитала.
У руководства этих структур станет больше денег, а промышленность вместо нормальных ГОСТов, которые в ряде случаев были более жесткими, чем зарубежные стандарты, получит устраивающие олигархов технические регламенты. Вместо того чтобы постепенно гармонизировать существующие ГОСТы с передовыми зарубежными стандартами, в России опять предпочли все разрушить.
Сегодня влияние и возможности отечественных отраслевых союзов абсолютно несоизмеримы с возможностями крупных компаний. Например, российский машиностроительный союз совсем не похож на машиностроительный союз Германии, где имеются глубокие традиции самоорганизации бизнеса. Его даже сложно сопоставить по реальным силам, скажем, с группой "Объединенные машиностроительные заводы". Или что значит Союз производителей соков по сравнению с холдингом "Вимм-Билль-Данн"? Да ничего не значит. "СЕМИБАНКИРЩИНА" ТИРАЖИРУЕТСЯ
В стране, совершенно не имеющей традиций в области самоорганизации бизнеса, где в течение ряда лет все саморегулирование заключалось в "семибанкирщине", навязывающей правительству собственную волю, нет никаких предпосылок для появления демократичных и независимых СРО, отражающих интересы большинства своих членов. Поэтому сегодня ни в коем случае нельзя передавать СРО государственные функции. Особенно так, как это предполагается делать по законопроекту "О саморегулируемых организациях", согласно которому они уполномочены устанавливать, контролировать и наказывать предприятия за нарушение стандартов. Это абсурдно и весьма вредно в нынешних условиях.
Опасность подобных тенденций понимают многие российские политики. В частности, первый заместитель председателя Совета Федерации Валерий Горегляд в интервью журналу "БОСС" (опубликованном в No3 за 2003 год) дает следующую оценку СРО: "Что такое саморегулируемая организация, или СРО, для большого бизнеса? Это значит, в алюминиевой отрасли функции государства станет исполнять, например, Олег Дерипаска. При нем будут две-три дочерние компании, и все они начнут "саморегулироваться" в пользу одного олигарха. Его точку зрения разделяет и министр РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства Илья Южанов, считающий, что "есть опасность получить в лице некоторых СРО еще худший образчик частного кооперирования, когда "группа товарищей" захватит какой-нибудь рынок, сферу или отрасль и начнет регулировать, как она считает нужным".
Николай Арефьев, заместитель председателя комитета Государственной думы, которым руководил Виктор Плескачевский, так прокомментировал принятие в первом чтении законопроекта о СРО: "Сегодня в экономике творится беспредел, поэтому контроль государства за бизнесом надо ужесточать, а не отдавать его в руки организованной преступности".
Отрицательный отзыв на законопроект Виктора Плескачевского дало и Правительство РФ. Руководитель правительственной комиссии по административной реформе вице-премьер Борис Алешин заявил: "Концепция законопроекта предусматривает существенное ограничение полномочий регулирующего органа по выполнению контрольной и надзорной функций, а также создает условия для ведения саморегулируемой организацией собственной предпринимательской деятельности". Далее Борис Алешин заметил: "Большая часть положений проекта федерального закона не согласуется с соответствующими нормами гражданского законодательства или вторгается в сферу правового регулирования иных федеральных законов, субъектами правоотношений которых являются не только саморегулируемые организации. К таким федеральным законам можно отнести следующие: "О некоммерческих организациях", "О рынке ценных бумаг" и "О несостоятельности (банкротстве)". В частности, законопроектом нарушается система регулирования и контроля за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, а также за исполнением правил нотариального делопроизводства нотариусами. Фактически законопроектом предлагается наделить саморегулируемые организации функциями ряда органов исполнительной власти. Проект федерального закона нуждается в существенной доработке как редакционно, так и по существу. На основании изложенного Правительство Российской Федерации не поддерживает данный проект федерального закона".
В связи с формальным отсутствием в законопроекте положений, отражающих вопросы, предусмотренные п. 3 ст. 104 Конституции Российской Федерации, его авторы обошлись без заключения Правительства Российской Федерации. Поэтому и удалось принять законопроект в первом чтении.
Сторонники закона о СРО любят спекулировать на слабости российских союзов и ассоциаций. Действительно, государственная власть по инерции часто игнорирует их мнение и слышит лишь голоса отдельных олигархов. Но нельзя же считать решением проблемы принятие закона, который приведет к появлению квазисоюзов, контролируемых олигархами. Это тот случай, когда лекарство хуже болезни.
Сегодня необходимо обеспечить цивилизованное взаимодействие уже существующих отраслевых объединений с органами государственной власти, а не создавать подконтрольные олигархам новые структуры. Дополнения в действующий Федеральный закон "О некоммерческих организациях", внесенные в 2003 году в Государственную думу группой депутатов во главе с Виктором Семеновым, решают эту проблему. Поправки позволят союзам и ассоциациям получать от органов государственной власти информацию по профилю своей деятельности, заниматься подготовкой соответствующих нормативных правовых актов, государственных программ, стандартов и иных документов, участвовать в работе коллегиальных органов власти.
Важно, что эти поправки не предусматривают страхования ответственности членов союзов перед потребителями и не предполагают никакого финансового ценза для некоммерческих организаций. Такой подход позволит сделать шаг вперед в укреплении отраслевых ассоциаций и одновременно избежать монопольного навязывания условий работы в отдельных секторах российского рынка.
Принятие же закона о СРО будет способствовать появлению механизма узаконенной коррупции и разрастанию огромной бюрократической надстройки над бизнесом. Хотя эта надстройка и негосударственная, но она неизбежно станет паразитировать за счет бизнеса, чиня ему препятствия в развитии. В данной ситуации выиграет только олигархический бизнес, который совместно с чиновничеством будет создавать такие структуры и через них диктовать правила на рынке, устранять конкурентов, делить собственность.
Не случайно законопроект о СРО поддерживают ряд высокопоставленных чиновников. С начала 90-х годов российские чиновники "сидят на чемоданах", наблюдая перманентные и бессмысленные реорганизации министерств и ведомств, вмешательство олигархов в работу органов государственной власти, покупку ими нужных решений. Они унижены нищенской зарплатой и вынуждены жить на взятки, размер которых определяется полезностью принимаемых ими решений для конкретных бизнесменов.
Разуверившиеся во всем чиновники, прекрасно осознавая вред от передачи государственных функций различным новообразованиям, действуют по принципу "Если с чем-то нельзя бороться, то это надо возглавить". По такой же схеме действовали некоторые руководители в лихое время первоначального накопления капитала. Они также заранее готовили себе "запасные аэродромы" в крупных компаниях, принимая решения в ущерб государственным интересам. Сегодня создалась весьма схожая ситуация, но только чиновники планируют пересесть в кресла руководителей подконтрольных олигархам министерств-кооперативов. Высвобождаемая в ходе административной реформы армия государственных служащих должна будет где-то трудоустраиваться, а олигархические регуляторы рынка в виде СРО являются теплым местечком.
В заключение хотелось бы отметить, что в России административная реформа почему-то свелась лишь к поиску "избыточных" государственных функций. Некоторые "специалисты", явно не способные отличить функции от процедур, насчитали целых 5 тыс. таких функций государства. Налицо путаница в понятиях. Не бывает у государства столько функций! Их может быть не более пяти.
Административная реформа не должна ограничиваться радостными рапортами о том, что, мол, Минсельхоз теперь не будет дегустировать вина - это поручается делать СРО дегустаторов вин. Суть административной реформы состоит не в передаче отдельных процедур непонятным структурам, а в грамотном проецировании основных функций государства на аппарат управления, а также концентрации усилий на подготовке и принятии национально значимых решений. От редакции. Напоминаем, что мнения авторов не всегда совпадают с позицией редакции. Готовы предоставить возможность высказаться на страницах нашего журнала сторонникам закона о СРО. ИЗ ПОСТАНОВЛЕНИЯ ПРЕЗИДИУМА ПРАВЛЕНИЯ РОССИЙСКОГО СОЮЗА ТОВАРОПРОИЗВОДИТЕЛЕЙ No 15/4 ОТ 2 ДЕКАБРЯ 2003 ГОДА
Обсудив отдельные положения статей принятого в первом чтении Государственной думой проекта закона "О саморегулируемых организациях" и разъяснения одного из его авторов - председателя Комитета Госдумы по собственности В. Плескачевского, президиум правления РСТ постановляет:
1. Считать, что многие положения закона не согласуются с ранее принятыми федеральными законами "Об общественных объединениях", "О некоммерческих организациях", "Об объединениях работодателей". Недопустимым является закладываемый в закон принцип обязательного членства.
Неприемлема также передача многих государственных функций, в частности по техническому регулированию, создаваемым СРО. Это может привести к игнорированию государственных интересов в экономике и к выгоде отдельных группирований в рамках СРО.
Абсолютно не прописаны в законе роль и место давно сформировавшихся общероссийских отраслевых союзов и ассоциаций товаропроизводителей.
Александр РОМАНИХИН, президент Союза производителей нефтегазового оборудования, член правления Российского союза товаропроизводителей
Босс No01 (2004 г.)
http://www.bossmag.ru/view.php?id=143
