Юрий Ирхин: Проблемы реформирования государственной службы в России в зеркале общественного и экспертного мненийНазад
Юрий Ирхин: Проблемы реформирования государственной службы в России в зеркале общественного и экспертного мнений
Понятие "государственная гражданская служба" употребляется в двух смыслах: во-первых, для обозначения объективного процесса регулирования (упорядочения) административной деятельности государства, а во вторых, для выделения науки и учебной дисциплины об этом процессе (Граждан, 2005, с. 6).
Целевая функция института государственной гражданской службы - обеспечение исполнения полномочий государственных органов и лиц, замещающих государственные должности, реализация политических решений. Государственная служба выступает связующим звеном между обществом и государством. Она презентирует государство в глазах населения и сама меняется под влиянием изменений в обществе. Всё это делает ее административным, политическим и социальным институтом общества (см.: Государственная политика и управление, ред. Сморгунов, 2007, Ч.II, с. 76).
Современному этапу развития общества соответствует идея государственной службы как публично-правового института. Это предполагает:
- 1) обеспечение государственной службой действенности, практической реализации норм, законов, политики государства посредством увязывания воедино системы государственных органов, конкретного государственного органа, государственного служащего, гражданина, всего общества;
- 2) публичный характер государственной службы: ее способность к инновациям, гибким изменениям, "разумную прозрачность", использование рыночных механизмов, принципов обратной связи, "электронного правительства", эффективное взаимодействие с гражданскими организациями, в идеале - подлинное служение обществу.
Российские проблемы реформирования государственного аппарата имеют двойную природу: с одной стороны, это - ответ на вызовы наступившего XXI века; с другой - насущная необходимость решения вопросов, связанных с приведением в соответствие новых реалий в сфере рыночной экономики и принципов демократизации общественной жизни в России с новациями государственного устройства страны.
Принципы и основы реформирования государственной службы
Реформирование государственной службы в Российской Федерации осуществляется на основании ряда специальных правовых документов. Среди них: "Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации" (Концепция, 2001), Федеральная программа "Реформирование государственной службы Российской Федерации", Федеральный Закон "О государственной гражданской службе РФ" (No79-ФЗ от 27 июля 2004 г.) и др.
В качестве ведущего признака понятия "государственная гражданская служба" выделяется профессиональная деятельность, осуществляемая на основе специальных знаний и навыков, которая означает непрерывное и компетентное обеспечение полномочий государственных органов лицами, находящимися на государственных должностях. В частности, отмечается, что государственная служба - это совокупность правовых, социальных и организационных норм, правил, стандартов, традиций по реализации Конституции и законов государства, осуществление целей и функций государства.
В "Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации" определены основные принципы функционирования этой системы и деятельности государственных служащих. Государственная служба должна функционировать в интересах граждан России и объединений гражданского общества: быть эффективной, открытой системой, подконтрольной государству и гражданам. Подчеркивается, что "Целями реформирования государственной службы являются кардинальное повышение ее эффективности в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, создание целостной системы государственной службы с учетом исторических, культурных, национальных и иных особенностей Российской Федерации".
Основные принципы реформирования государственной службы: соблюдение законности при верховенстве Конституции Российской Федерации; служение интересам гражданского общества и государства, обеспечение приоритета прав и свобод человека и гражданина; независимость государственного служащего от политических партий, общественных объединений, религиозных организаций, корпоративных интересов социальных групп и коммерческих структур, а также от интересов отдельных граждан РФ; ответственность государственного органа и государственного служащего перед законом в случае нарушения прав и законных интересов граждан РФ; гласность при осуществлении государственной службы, открытость и подконтрольность гражданскому обществу; единство основных требований, предъявляемых на государственной службе; равный доступ граждан РФ к государственной службе; профессионализм и компетентность государственного служащего; должностная субординация при принятии и исполнении решений; стабильность государственной службы на основе формирования государственно-служебных отношений государственного служащего и государства; социальная и правовая защищенность государственного служащего; сбалансированность установленных для государственного служащего законодательных ограничений и предоставляемых ему государственных социальных гарантий; этичность поведения государственного служащего, поддержание им авторитета государственной службы и ее корпоративных основ.
Федеральной программой "Реформирование государственной службы Российской Федерации" предусмотрена следующая система мероприятий:
- Совершенствование законодательной и нормативно-правовой базы по вопросам реформирования государственной службы;
- Совершенствование подготовки, переподготовки и повышения квалификации федеральных государственных служащих;
- Создание материально-технических условий для эффективного функционирования федеральной государственной службы;
- Формирование системы управления государственной службой.
В указанных выше документах, во многом по-новому рассматриваются отношения между государством, государственным служащим и гражданином. Речь идет о формировании служащей гражданам и открытой для них, отзывчивой и прозрачной модели управления, которая ограничивает всевластие государства и государственной службы, задает им строго определенные правовые рамки, ставит государственные структуры под контроль, на службу обществу и гражданам. Такое государство не только признает права личности, но и гарантирует их защиту.
В Федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации" вводятся принципиально новые понятия государственной службы как механизма государственного управления. Появляется дифференциация государственной службы на федеральную гражданскую, военную и правоохранительную, а также государственную гражданскую в субъектах федерации. В рамках реформы предполагается унификация классных чинов, дипломатических рангов, воинских званий, их эквивалентность. В Программе формулируются принципы работы государственных служащих, определяются полномочия государства, федеральных органов власти и органов власти субъектов федерации. Также принимается порядок разрешения трудовых конфликтов и споров, вводится понятие служебного контракта. Соответственно, чиновник должен стать нормальным цивилизованным служащим, профессионально и сознательно оказывающим услуги гражданам.
Для России является актуальным ряд положений веберовской теории бюрократии: рациональность; ориентация на формализованные процедуры в противовес персоналистской ориентации на патрона; прозрачность, четкость, подотчетность обществу; ликвидация коррупции. Соответственно необходим учет особенностей современного этапа национально-государственного строительства в России, специфики общественно-политического и финансово-экономического состояния государства.
Зав. кафедрой государственного управления СПбГУ, известный российский политолог Л.В. Сморгунов справедливо обращает внимание на то, что особенности реформирования государственной службы в России проистекают в условиях осуществления административной реформы, являются ее ключевым направлением. Здесь нужен обновленный подход к теории бюрократии и государственного управления, который бы сочетал достоинства: 1) бюрократической организации, 2) эффективного управления (нового государственного управления, 3) сетевого демократического участия (см.: Сморгунов, 2007, с. 60). Сложность такого подхода определяется необходимостью перестройки функционирования всего государственного управленческого аппарата, переучиваем кадров государственных служащих, научения их взаимодействию с пока слабым гражданским обществом и поддержкой его рациональных инициатив.
Успешная реализация реформы государственной службы невозможна и без адекватного представления о настроениях, ожиданиях, установках, оценках - всего комплекса параметров сознания современного российского корпуса государственных служащих.
Полученные в ходе мониторингового исследования данные позволяют зафиксировать тенденцию повышения роли права как ценности массового сознания, а отсюда и большей требовательности граждан в отношении правовой природы государства и его отдельных институтов (включая государственную службу) по обеспечению правопорядка в стране. Вторая важная тенденция характеризует возрастание роли демократии не только как политической ценности, но и как ориентира для выбора пути и методов совершенствования работы госаппарата, усиления демократических начал в деятельности властных структур, их большей открытости и подконтрольности.
Статья опубликована в Среднерусском Вестнике общественных наук.
(Орловский филиал Российской академии государственной службы, Орловский государственный университет). 2007. No3. С. 97-112.
