Рубеж XVI-XVII веков, маленький южногерманский город Бамберг. В то время вся власть там, и духовная, и светская, принадлежала местным епископам. Однажды епископ узнал от своих подчиненных, что с городского рынка начали исчезать продукты. Епископ дал поручение разобраться. Выяснилось, что в окрестностях Бамберга появились перекупщики, которые еще на подступах к городу скупали у крестьян продукты по несколько более высокой цене, чем на городском рынке, и увозили ее в другие места, где продукты можно было продать еще дороже.
Тогда епископ своим указом запретил перекупку и поручил особым чиновникам следить за нарушителями и взимать с них штрафы. Однако продуктов на рынке не прибавилось: крестьяне и перекупщики начали давать этим чиновникам за то, чтобы те закрывали глаза на несоблюдение указа. Тогда епископ, движимый самыми благими намерениями, поручил чиновникам более высокого уровня контролировать тех чиновников, которые должны были следить за перекупщиками и собирать штрафы. Но дефицит на рынке сохранялся. Оказалось, что теперь взятки начали брать и чиновники-контролеры. Следующим указом епископ ужесточил наказание перекупщикам и приказал своим драгунам - нечто вроде нашего ОМОНа - досматривать подводы, торговые помещения и даже жилые дома на предмет выявления нарушений. Но через некоторое время выяснилось, что взятки начали получать и драгуны.
Не стану рассказывать всю эту историю целиком, она достаточно однообразна. Почти сто лет длилось эта борьба с целью вернуть дешевые продукты на прилавки рынка. Но у епископов ничего не получилось, зато в Бамберге развилась фантастическая коррупция. В своих попытках определения этого явления я буду апеллировать к этому историческому казусу как модельному примеру.
Существует чрезвычайно много определений коррупции, и не потому, что все они неверные или неточные, а потому, что коррупция - явление чрезвычайно многоплановое и многоуровневое. Мы узнаем, что чиновник получил взятку от бизнесмена, и говорим - это коррупция. Мы слышим, что одна страна коррумпированнее другой, и в этом случае тоже мыслим себе коррупцию, но на некоем более высоком уровне социального порядка. Поэтому в последние годы в научной литературе чаще всего даются определения не коррупции вообще, а определения коррупционного поведения.
Для этого используется так называемая агентская модель человеческих отношений. В этой модели действует несколько персонажей. Первый персонаж именуется "принципал", в переводе на обычный язык - начальник, обладающий как набором целей и задач, так и некими ресурсами для того, чтобы эти задачи решать. Но поскольку в реальной жизни задач всегда сразу много, один субъект (это может быть не только один человек, но и конкретная организация, в данном случае это неважно) не в состоянии решить все эти задачи сразу и толково распорядиться всеми своими ресурсами. Поэтому он нанимает приказчиков, помощников, которые в нашей модели называются "агенты". Принципал задает агенту некую задачу, а для того, чтобы агент был в состоянии ее решать, ему передают и некие ресурсы и, конечно, назначают ему вознаграждение за то, чтобы агент задачу решал.
На самом деле уже этой простой схемы достаточно для того, чтобы вводить определение коррупции, но давайте прежде внимательней посмотрим на саму модель. В ней, равно как и в реальной жизни, действует эффект, известный как "информационная асимметрия". Это значит, что, как правило, агент разбирается в порученной ему задаче лучше, чем принципал. Вы как принципал можете вызвать водопроводчика, чтобы тот решил одну из ваших задач - починить кран. Для этого вы на некоторое время передаете ему свой властный ресурс - право распоряжаться вашим собственным испорченным краном. Кран - ваша собственность, и только вы носитель права этой собственности, но чтобы нанятый вами агент мог починить кран, вы временно передаете ему ваши властные полномочия и даете агенту вознаграждение за то, чтобы тот не украл этот кран, а починил его. Почему вы агента наняли? Потому что он разбирается в кранах лучше, чем вы. Может быть, и вы разбираетесь в кранах, но вам нужно одновременно чинить кран, писать диссертацию, общаться с друзьями, и вы считаете, что вам выгоднее нанять агента для того, чтобы освободить себе время на другие свои дела. В любом случае важно, что вы можете передавать свои ресурсы сверху вниз и давать вознаграждение.
Но, как правило, агент разбирается в задаче лучше вас. Он развинтил ваш кран и видит все, что там внутри. Вы не знаете, что там внутри, а он знает, потому что вы перепоручили ему решение этой задачи. Это и называется информационной асимметрией. Фактически она всегда сопровождает агентские отношения и всегда складывается в пользу агента.
Теперь представьте себе, что вы назначили этому агенту, в данном случае водопроводчику, слишком маленькое вознаграждение. Что при этом может произойти? Он может обидеться и подумать: "Чего я буду корячиться за ваши три рубля, я лучше..." - он развинтил ваш кран и увидел, что там вполне хорошая прокладка - "я лучше эту прокладку заберу себе и использую для починки другого крана, а ваш кран заверну обратно, скажу, что теперь все в порядке, и уйду с тремя рублями". Что при этом произошло? Агент воспользовался переданными ему временно полномочиями распоряжаться вашим краном не в ваших интересах починки крана, а в собственных интересах - украсть вашу прокладку. В науке это называется "оппортунистическое поведение" - от слова opportunity, "возможность". Агент-водопроводчик воспользовался возможностью, связанной с информационной асимметрией, и предпринял некие действия в своих интересах, но за ваш счет: во-первых, получил от вас ваше вознаграждение, во-вторых, присвоил вашу прокладку, и, в-третьих, задача не решена. То есть вы понесли некие потери.
Представим другую ситуацию. Вы - начальник отделения ГАИ. Вы располагаете властными полномочиями, часть из которых передаете конкретному сержанту, стоящему непосредственно на трассе, чтобы тот обеспечивал безопасность движения, в том числе пресекая нарушения. Вы назначаете сержанту вознаграждение и тем самым вступаете в отношения "принципал - агент". При этом вы сами не знаете, что происходит на дороге, а он все видит и все знает. Снова возникает асимметрия информации. Сержант пользуется этой асимметрией, например, не в целях обеспечения безопасности движения, а для, как ныне говорят, "машинного доения": он собирает взятки с тех, кто нарушает правила движения или даже не нарушает. Тот властный ресурс, который вы ему передали, он использует не в ваших целях, не в целях принципала, а в своих целях - в целях личной наживы. Перед нами опять оппортунистическое коррупционное поведение.
Научное определение его таково: коррупционное поведение агента состоит в том, что агент нарушает цели принципала и использует переданные ему ресурсы в личных целях.
А если выражаться проще, коррупционное поведение агента можно разложить на две части: первая - это предательство, а второе - это воровство. Агент предает интересы принципала и крадет его ресурсы.
Теперь разовьем эту модель. Очень часто агент осуществляет свое оппортунистическое поведение не в одиночку, а в сговоре. Так в агентской модели появляется третий персонаж, известный как "клиент". Если вы живете в обычном доме, который стоит на казенном обслуживании, то ваш водопроводчик получает свою зарплату в ДЭЗе Тем самым принципалом является сама эта контора, а водопроводчик - ее агентом. Он получает от своего принципала зарплату и задание: "чинить систему водоснабжения во всем этом доме с помощью регулярных осмотров и по первому требованию жильцов". Жильцы в данном случае - клиенты. Жильцы регулярно платят налоги государству, часть этих налогов через бюджет государства попадает в ДЭЗы, еще меньшая часть в виде зарплаты к самому агенту-водопроводчику. Когда вы звоните в ДЭЗ, он должен прийти и починить ваш кран. В этом случае вы находитесь с этим агентом в клиентских отношениях: вы посылаете запрос - он должен оказать услугу от имени государства.
Английский философ Иеремия Бентам (1748-1832) в свое время ввел понятие "отношения-услуги": агент через ваши налоги, через власть, переданную вами государству и спущенную с частью налогов и частью этих властных полномочий агенту, является вашим слугой, вы его вызываете, когда вам нужно. Но вместо этого он приходит к вам весьма неохотно и начинает канючить, что у него не хватает того и этого, что его мучает похмелье и если вы ему не приплатите, то кран он починить не в состоянии. Вы, конечно, ему приплатите. Вы забыли о том, что уже заплатили налоги, что когда-то проголосовали за эту власть на выборах для того, чтобы она оказывала вам услуги, в том числе за счет ваших налогов. Вы обо всех этих понятиях "отношения- услуги" забыли и вступаете с водопроводчиком в совершенно другие отношения - в патриархальные отношения дарения: он дарит вам свое благоволение, а вы дарите ему дополнительный взнос в виде взятки, бутылки или еще чего-нибудь ценного.
В этом случае этот агент использует переданные ему полномочия и ресурсы (ведь он пришел не со своими собственными инструментами и запчастями - они уже оплачены из ваших налогов, но об этом вы тоже забыли). Вы его подмасливаете, а он оказывает вам ответное благодеяние и вроде бы чинит кран. Но беда в том, что водопроводчик не заинтересован в том, чтобы починить хорошо. Ему выгодно, чтобы вы вызвали его снова, чтобы снова можно было канючить дополнительное незаконное вознаграждение и чтобы вы снова забыли, что он нанят на ваши налоги.
Но на этот раз вы не забыли и возмутились, написав жалобу в ДЭЗ. Начальник ДЭЗа решает пресечь безобразие и вводит еще одного агента, "агента контроля": его задача - контролировать работу водопроводчика. Помня историю Бамберга, нетрудно догадаться, что теперь водопроводчики начнут делиться с агентами контроля. Причем с вас водопроводчик теперь станет брать больше: ему нужно и не потерять в своих доходах, и поделиться с контролерами.
Перед нами те же отношения агента и принципала, та же асимметрия информации, но здесь властные полномочия по контролю и наказанию переданы агенту контроля. И теперь агент и агент контроля могут вступить в сговор.
На Дальнем Востоке в изобилии водится рыба. Там, где много рыбы, есть и ее незаконный отлов. И есть специальный орган (Рыбнадзор), одна из функций которого состоит в контроле за незаконным отловом и продажей рыбы. Лет семь назад местная милиция выяснила, что дальневосточный рыбнадзор получает огромные взятки от браконьеров, и попросила у центра дать ей дополнительные полномочия - контроль за Рыбнадзором. После этого взятки стала получать и милиция, которая теперь контролирует Рыбнадзор. Это стало известным местному УФСБ, которое доложило в Москву и получило оттуда дополнительные полномочия по контролю и за Рыбнадзором, и за милицией. После чего само стало начало получать взятки по полной программе. Это не анекдот, а реальная и нормальная жизнь, точно так же, как и в Бамберге.
Есть ключевая проблема: человек всегда действует исходя из своих интересов, и если оказывается, что в данной конкретной ситуации есть возможность нарушить интересы принципала и поработать в своих интересах, человек, как правило, ею воспользуется. Это, увы, объективная данность: человек слаб, а искушение велико. Поскольку несовершенен человек, постольку несовершенны и все институты, которые он создает - и законы, и организации. Проявлением несовершенства этих организаций и оказывается коррупция. Однако вернемся к нашим клиентам.
Мы рассматривали бытовые ситуации, но можно взять и деловую. Например, когда принципал - это министерство, которое должно закупить для своих нужд, допустим, бумагу. По идее должна создаваться тендерная комиссия, которая объявляет конкурс, получает от разных фирм заявки и выбирает наиболее выгодное для министерства предложение. Если и бумага хорошая, и цена приемлемая, то выигравшая тендер фирма получает выгодный заказ. Но вот к председателю тендерной комиссии (тендерная комиссия здесь - агент принципала, в роли которого выступает министерство) приходит его приятель и говорит: "Братан, у меня бумага очень дешевая, но давай мы продадим ее вам подороже, а из разницы в цене мы тебе хорошо откатим". Председатель соглашается, и вместо честного тендера происходят некие махинации, в результате которых выигрывает именно эта фирма, которая в данном случае находится с агентом в клиентских отношениях. В такой ситуации, когда агент работает в сговоре с клиентом, агент тоже предает интересы принципала. Агент использовал переданные ему полномочия - выбрать поставщика - не в интересах министерства, которому нужно купить подешевле и получше, а в своих интересах. Он купил похуже и дороже, но зато сам получил хороший куш под названием "откат".
Обратите внимание на важный нюанс. Принципал-министерство одновременно является и агентом: над ним есть кабинет министров. Кабинет министров - принципал министерства. Но кабинет министров, будучи принципалом, тоже является агентом; в зависимости от того, как устроена политическая система страны, он может быть агентом парламента или агентом президента, в нашем случае это неважно. Допустим, что принципалом по отношению к кабинету будет парламент, который этот кабинет сформировал. Но парламент - тоже агент. Наш, общества, избирателей. А чьим агентом являются избиратели? Ничьим - вспомните нашу Конституцию, согласно которой "носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ... народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления". Иначе говоря, первый уровень агентов - это избранные представители. Сами эти представители могут нанимать кого-то еще по цепочке "принципал - агент", "принципал - агент" и т. д. и т. д. Итак, при демократии верховным принципалом является народ. Зафиксируем это обстоятельство, очень важное для понимания проблемы коррупции.
Коррупцию часто называют "преступлением без жертв". Но из нашего определения ясно, что это не так. Когда гаишник за взятку отпускает пьяного водителя, а тот через некоторое время сбивает старушку, то эта старушка становится не жертвой ДТП, а жертвой коррупционной сделки. И так обстоит дело при любой коррупционной сделке. Важно здесь и другое. Как вы помните, коррупционное поведение - это предательство и кража: предательство интересов принципала и кража его ресурсов. И если агент осуществил коррупционное действие, то он одновременно украл ресурсы своего принципала. Значит, принципал всегда является жертвой, за исключением случаев, когда агент делится с принципалом, вступив с ним в сговор. Такое тоже бывает. Но в этом случае кража ресурса просто передается выше, на уровень следующего принципала. Иначе говоря, если в результате коррупционной сделки где-то украдены ресурсы, то можно всегда дойдем по цепочке "агент - принципал" до самого верха. А кто на самом верху? Мы, избиратели. Отсюда теорема: конечной жертвой коррупции в демократическом государстве всегда является народ.
Этот чисто логический вывод имеет множество конкретных и очевидных проявлений. За счет каких средств бизнесмены дают взятки чиновникам - из своего кармана или из бюджета фирмы? Естественно, из бюджета фирмы. А как они компенсируют эти потери? Через цену своих товаров и услуг. Значит, в конечном счете коррупционные затраты бизнеса закладываются в цену товара, и покрываем их мы, конечные потребители. Мы платим за товар больше, чем могло бы быть без коррупции. Значит, мы опять оказываемся жертвой.
В социологии есть понятие "непреднамеренные последствия". Представьте себе: Москва, лето, вечер пятницы. Все рвутся из города, и каждый стремится достичь своей индивидуальной цели - быстрее добраться до дачи. Что для этого нужно? Попробовать обогнать соседей по дороге и ехать, например, со скоростью не 60, а 80 километров. Но в результате возникает многочасовая пробка, и вы добираетесь не за один час, а за пять. Вот если бы каждый из водителей не пытался обогнать другого, а все ехали нормально и спокойно, то каждый доехал бы до своей дачи пусть и не за час, но, допустим, через два часа. Однако в реальности все доезжают лишь за пять часов. Это типичное непреднамеренное последствие индивидуально рациональных действий.
То же самое с коррупцией. Когда вы даете взятку гаишнику, вы решаете свою индивидуально рациональную задачу - минимизируете свои потери, будь то потеря денег (потому что сумма взятка меньше, чем штраф), или потеря времени, которое нужно затратить на выплату штрафа и прочие заведомо обременительные процедуры. Вы решаете индивидуально рациональную задачу, но в результате непреднамеренного последствия совокупности таких действий общая безопасность на дорогах снижается. Тем самым ГАИ меняет свою функцию. Мы платим налоги, на которые ГАИ содержится, для того, чтобы этот институт обеспечивал безопасность на дорогах. Но в результате совместных усилий всех нас - и гаишников, и водителей, которые дают взятки для того, чтобы минимизировать свои потери, уменьшается безопасность на дорогах, и для каждого из водителей возрастает индивидуальный риск закончить свою жизнь раньше. Это одна из возможных иллюстраций к формальному выводу о том, что конечной жертвой коррупции всегда оказывается главный принципал под названием народ.
Теперь вернемся в Бамберг. Там не было никакой демократии, епископ не отчитывался перед горожанами, и назначали его не они. Верховным принципалом в Бамберге был сам епископ, а чиновники были его агентами. Движимый вполне добрыми побуждениями, епископ предписывал им конкретное поведение, но чиновники вместо этого брали взятки, то есть не решали задачи своего принципала, а вели себя оппортунистически. Но кто же тогда виноват в появлении в Бамберге взяточничества? Сам епископ, поскольку пытался решить экономическую проблему административными методами. Вначале была управленческая ошибка принципала. Он пытался действовать своими указами, ограничениями, штрафами против коренных экономических интересов, преодолеть которые невозможно - они сильнее любой бюрократии.
В СССР были запрещены свободная рыночная деятельность, свободное предпринимательство. В результате там еще в довоенные времена развились фантастические по масштабам теневой бизнес и теневой рынок. В замечательной монографии Елены Осокиной "За фасадом сталинского изобилия" это подробно показано. И так было всегда, просто в позднесоветские времена все вышло на поверхность.
В целом страны с эффективной демократией менее коррумпированы и более богаты. Коэффициент корреляции между степенью коррумпированности и экономической эффективностью - больше 0,8. Иначе говоря, это не субъективное ощущение, а объективная взаимосвязь. Недемократические страны могут быть как эффективными, так и неэффективными, как коррумпированными, так и некоррумпированными, здесь четких связей не прослеживается. В отдельные периоды в отдельных странах существовали авторитарные режимы, обеспечивавшие достаточно эффективное функционирование бюрократической системы. Но все это были страны небольшие. В больших странах, таких, как Россия, подобное абсолютно нереально. Россия может стать эффективной страной только в условиях демократии.
Международная общественная организация Transparency International ежегодно публикует индекс коррупции. Среди 133 попавших в последний индекс стран Россия делит 86-87 места с Мозамбиком. Первое место в мире по честности занимает Финляндия; последние места - Гаити, Нигерия и Бангладеш. Прямо перед Россией (честнее нас) стоят Индия, Малави и Румыния; после нас (коррумпированнее нас) - Алжир, Мадагаскар, Никарагуа и Йемен. Так что мы - не самые коррумпированные. Но мы сильно коррумпированные, отсюда вытекает и наша неэффективность.
Бамбергский епископ не был экономистом и не знал, что нужно искать не административные, а экономические решения проблемы. Например, финансовые ресурсы, которые он тратил на дополнительный административный контроль, можно было использовать для дотирования цен на городском рынке и сделать торговлю на нем более выгодной. Тогда не понадобились ни контроль, ни штрафы - крестьяне сами повезут свою продукцию туда, куда выгоднее, и значит, нужно помочь им это сделать. В крайнем случае, можно было собрать горожан и объяснить им: "Если вы хотите, чтобы на рынке были продукты, соглашайтесь платить более высокие цены". И прилавки бы заполнились, и коррупции бы не было. Бамберг - классический пример того, как неверное управленческое решение, неверный метод регулирования порождает коррупцию.
Другой пример. В 2001 году в России вступил в силу новый кодекс об административных правонарушениях. Его нормы регулируют нашу повседневную жизнь, предписывая переходить улицу в положенном месте, правильно вести себя за рулем, не ругаться матом в общественных местах и т. д. Но после введения в действие этого кодекса в России резко возросла бытовая коррупция. Потому что разработчики заложили в кодекс ошибочный принцип, хотя двигали ими опять же самые добрые намерения. Вот как они объясняли свою позицию: "Ведь главное - справедливость. Например, гаишник останавливает за превышение скорости грузовик, который везет кирпич. Нужно выяснить все обстоятельства дела. Если это кирпич на строительство детского садика, то штраф один, низкий, а если на строительство личной дачи самого шофера, то штраф другой, высокий". Казалось бы, логика законодателя абсолютно безобидная: он хочет справедливости. Но для этого он предоставляет агенту-чиновнику, который должен устанавливать факт нарушения и налагать штраф, так называемые дискреционные полномочия. Иначе говоря, чиновник должен по личному усмотрению разобраться в обстоятельствах дела, определить тяжесть нарушения и наложить штраф: пятьдесят рублей, или пятьсот, или пять тысяч, или передать дело в суд - все на его усмотрение.
Теперь представьте, что гаишник остановил вас и говорит: "Мне нужно выбирать, на сколько вас оштрафовать - на сто рублей или на тысячу. Что будем делать?". "Может, как-нибудь решим?" - отвечаете вы и предлагаете гаишнику двести рублей без всяких квитанций. Это заведомо меньше тысячи. Выиграли и вы, избежав тяжелого наказания, и гаишник, пополнив свой личный карман. Почему это стало возможным? Потому что у агента был неоправданно широкий выбор между ста рублями и тысячью. То есть неоправданные дискреционные полномочия заведомо приводят к повышению вероятности вступления сторон в коррупционные сделки.
Правда, законодатель возразит вам: "Но ведь в суде за одно и то же преступление можно получить от трех до восьми лет - суд разбирается в обстоятельствах дела и именно в зависимости от них назначает наказание". Однако нормальное судопроизводство - это конкурентная и открытая процедура, в ней есть обвиняющая и защищающая стороны, которые публично спорят друг с другом. И именно в этом их споре должна рождаться истина. Но когда чиновник налагает штраф, нет ни конкуренции, ни открытости - он принимает решение один, самолично, на свое усмотрение. И в этом случае завышенные дискреционные полномочия агента стимулируют коррупцию. Так законодательная безграмотность создает условия для дополнительного развития коррупции.
Проблемой является не сама по себе коррупция. Коррупция - это, как говорят философы, эпифеномен, то есть не явление, а его след. А действительным феноменом, действительной проблемой являются дисфункции, ошибки в управлении: некачественное законодательство, неверные административные решения, порождающие дополнительные возможности для оппортунистического поведения агентов.
Предположим, большинство избирателей на выборах проголосовало за того кандидата в президенты, который говорил: у нас такие скверные чиновники, что они не заслуживают высокой зарплаты. Это уже наше решение, управленческое решение общества как принципала. И избранный нами президент реализует такую программу. Низкая зарплата чиновников как наше управленческое решение - это дополнительный стимул для коррупции. Если чиновник нищий, это стимулирует его оппортунистическое поведение. Он делает рациональный выбор между скудным казенным вознаграждением и весьма приличными взятками. Это нормальный рациональный выбор, ему своих детей кормить надо.
В данном случае перед нами такое управленческое решение, которое не порождает коррупцию непосредственно, но порождает некие пороки в системе, в которой мы живем. Это может быть система государственного управления, система социального обеспечения, это может быть экономика. Наши неэффективные решения в этих или других сферах порождают условия, при которых коррупция становится вероятнее и распространеннее.
Здесь возможна аналогия с человеческим организмом. У вас что-то болит - это неприятно. Один из вариантов - глотать болеутоляющие таблетки до тех пор, пока боль не исчезнет. Но он не слишком разумен - мы сбиваем боль, но не занимаемся ее причиной. Если мы не лечим самой болезни, дело может кончиться очень плохо. Боль подает мозгу сигнал, что в организме нечто работает не так, как надо. Поэтому разумен другой вариант поведения: пойти к врачу, который сделает анализы, поставит диагноз и назначит лечение. В результате лечения болезни исчезают и все ее неприятные симптомы, в том числе и боль.
То же и с социальным организмом. Время от времени в нем возникают некие дисфункции (социальные болезни), и эти дисфункции тоже дают о себе знать сигналами, которые мы фиксируем, как фиксирует наш мозг боль от перелома в ноге ноги. Один из самых распространенных и легко распознаваемых обществом сигналов - это коррупция. Епископ принял неверное управленческое решение, и в общество пошел сигнал в виде коррупции. Но епископ не воспринял этот сигнал как следствие управленческой дисфункции. Он отреагировал совершенно по-другому: есть хороший епископ, движимый благими намерениями, и есть плохие перекупщики и чиновники, которые противятся его правильной политике, в том числе вступая между собой в сговор и вымогая взятки. И раз они нормального человеческого языка не понимают, нужно ужесточать за ними контроль. Но коррупция все растет. Это результат неверно интерпретированного сигнала.
Епископ стал бороться не с проблемой, породившей коррупцию - например, не пригласил экспертов, не попросил проанализировать ситуацию и дать рекомендации. Он начал бороться с коррупционерами: ввел штрафы и дополнительный контроль, потом послал драгун, и т. д. и т.п. Иначе говоря, начал глотать болеутоляющее. Отсюда важный вывод: нельзя путать борьбу с коррупцией и борьбу с коррупционерами.
Безусловно, аксиома "вор должен сидеть в тюрьме" не обсуждается. Если нарушен закон, должна работать карательная машина. Но как и в случае с многими другими видами преступлений, уголовное преследование коррупционеров не слишком снижает сам уровень преступности. В случае с коррупцией это отсутствие желаемого конечного эффекта особенно ярко. Для серьезного руководителя гораздо важнее не посадить конкретного Иванова-Петрова-Сидорова, а снизить уровень коррупции как явления.
Китай тоже находится в переходном периоде, и там не менее масштабная коррупция. В отличие от России в Китае очень интенсивно отлавливают коррупционеров и публично их казнят. В одну из своих поездок туда я лично наблюдал по телевизору расстрел двух человек, виновных в том, что в одной из провинций рухнул мост. Причиной была коррупция: к некачественному строительству привел тендер, выигранный за взятки. В другой раз по делу о контрабанде фантастических масштабов, на десятки миллиардов долларов, было осуждено три тысячи человек, из которых триста приговорили к расстрелу. Расстреливают в затылок, транслируют это по телевизору - но коррупция в Китае не уменьшается.
И это не китайская специфика. В России второй половины XIX века карательная машина работала очень эффективно. Не считая самых высших чиновников, которых не сажали никогда, и чиновников самого низкого уровня, которым взяток просто никто не давал, то из наличного состава чиновников среднего уровня ежегодно попадало в тюрьму по коррупционным статьям 8 процентов. По два чиновника из каждых двадцати пяти, по нашим меркам - цифра просто фантастическая. Но не помогало это, коррупция все равно росла.
И здесь мы переходим к собственно антикоррупционной политике. Безусловно, один из аспектов противодействия коррупции - повышение риска разоблачения, наказания и проч. Однако снизить уровень коррупции можно, лишь разобравшись с вызывающими эту болезнь дисфункциями управления и устранив их. Тем самым мы повышаем общую эффективность системы. Например, на рынке в Бамберге наконец появляются продукты, а коррупция в городе уменьшается вследствие адекватных управленческих решений, в результате которых крестьянам вновь стало выгодно торговать на городском рынке. Мы становимся более эффективными, исправляя социальные болезни, точно так же, как после того, как мы вылечились, мы можем снова заниматься спортом, ходить в институт и т. д. Ведь пока мы болеем, мы ничего этого делать не можем.
Мы видели, как в результате ошибок законодателей возникают завышенные дискреционные полномочия, усиливающие коррупцию. Значит, один из важнейших аспектов антикоррупционной политики состоит в создании качественного законодательства. Российские законодатели вообще очень любят сочинять законы-пожелания. В обобщенном виде типичный закон-пожелание выглядит следующим образом. "Статья 1. Хорошо бы, чтобы все было хорошо. Статья 2. Как сделать, чтобы было хорошо, определяется подзаконными актами". Как вы знаете, подзаконные акты выпускает исполнительная власть. То есть, принимая закон-пожелание, законодатель передает свои законодательные полномочия исполнительной власти, чем фактически нарушает Конституцию.
Но не только в этом дело. Законотворческая процедура конкурентна (если, конечно, есть политическая конкуренция, парламентская оппозиция, контроль общества через СМИ и т. д.) и открыта, то есть обладает теми же самыми преимуществами, как и судебный процесс. Тем самым парламентская демократия обеспечивает условия для того, чтобы, принимая законы, законодатели учитывали общественные интересы и работали качественно.
Принятие же подзаконных актов в правительстве или в каком-нибудь конкретном министерстве - это процедура закрытая и неконкурентная. Как и в случае с личным усмотрением агента при наложении штрафа, это еще не коррупция, но уже условие для ее возникновения. Чиновник, готовящий некую инструкцию, всегда находится между двумя полюсами интересов: на одном полюсе - наши с вами интересы, а на другом - его интересы как чиновника, причем это необязательно желание получить взятку. Но в любом случае чиновник напишет эту инструкцию так, чтоб было удобно ему, а не вам. Именно таковы, например, процедуры получения паспорта, разрешения на строительство и т. п. Нам они не слишком удобны. А что мы делаем, когда сталкиваемся с препятствиями? Даем взятку, чтобы ускорить процедуру и избавить себя от излишних мытарств. Цепочка таких действий и приводит к коррупции. Причем необязательно при наличии чьих-то заранее обдуманных гнусных намерений. Законодатель поленился написать нормальный закон, принял закон-пожелание, передал нормативные полномочия чиновникам; чиновники написали удобную для себя инструкцию; результатом и того, и другого стала коррупция. Значит, нужна иная стилистика законодательства, нужны законы-процедуры, какие существуют в нормальных цивилизованных странах. Не законы-пожелания, а законы-процедуры.
Наше действующее законодательство о выборах фантастически коррупциогенно. Верхняя планка избирательного фонда не соответствует реальным затратам на избирательную кампанию. Значит, вы неизбежно должны манипулировать черным налом; значит, уже на этапе выборов вы неизбежно становитесь преступником; а если попадаете в Государственную Думу, или в московскую Городскую думу, или в областное законодательное собрание, то на вас уже заведомо есть потенциальный компромат. Торговлю депутатскими местами облегчает и наш вариант смешанной избирательной системы. Сами процедуры сбора средств, проведения выборов и т. д. - все, что материализует политическую конкуренцию, у нас сопровождается коррупцией. А коррупция в политической сфере имеет, может быть, самые тяжелые последствия, потому что такая коррупция деформирует столь важную политическую функцию, как целеполагание. Если политики на высшем уровне зависят не от граждан, а от тех или иных групп влияния, значит, они и работают на эти группы влияния, а не на общественный интерес. Это фундаментальная проблема.
Следующий аспект антикоррупционной политики связан с государственной службой. Какой смысл стоит за самим этим термином? Кому именно служит чиновник? Не нам с вами. Это на Западе сам термин public service, "гражданская служба" подразумевает, что чиновник служит гражданам. У нас - нет. Не так давно наш генеральный прокурор на расширенной коллегии Генеральной прокуратуры с раболепием говорил президенту: "Мы - государевы люди". Это в начале XXI века, в стране, которая строит демократию... "Государевы люди". Но на чьи налоги они живут? Конституцию они читали или нет? Такова уж универсальная психология и нашего чиновничества, и водопроводчика, о котором мы говорили вначале, да и нас с вами тоже. Мы не понимаем, что находимся с чиновником в отношениях услуги (согласно Бентаму), а не в каких-то других, например, в отношениях обмена (ты мне услугу, а я тебе взятку) или дарения.
Мы исследовали эмоции, которые испытывали граждане, давая взятки, причем с учетом того, кто именно проявил инициативу при сделке. В социологии есть "метод контрастных групп", когда сравнивают поведение социальных групп, полярных по своим позициям. Мы и сопоставили две таких группы: первая - сельские необразованные бедные старушки, вторая - преуспевающие образованные молодые люди из мегаполисов. Оказалось, что старушки, давая взятки, чаще испытывают положительные эмоции по сравнению с богатыми молодыми горожанами, а также чаще являются инициаторами коррупционных сделок. Причина этого проста - обе группы взаимодействуют с властью в разных системах отношений.
Молодые образованные люди считают, что находятся с властью в отношениях услуги, и помнят, что уже заплатили налоги. Конституцию они, скорее всего, не читали, но понимают, что государство - это их агент. А если этот агент еще и взятку тянет - какие эмоции это должно вызывать? Ненависть. Что и наблюдается. Старушки же взаимодействуют с властью в патриархальной системе отношений дарения: "он ко мне с добром, и я его должна отблагодарить. Если не отблагодарю, то он потом меня или другую старушку тоже не одарит". Это просто совершенно разные психологии.
Если общество не чувствует себя принципалом, а чиновники не ощущают себя его агентами, они неизбежно будут вступать в коррупционные отношения. Кстати, отсюда вытекает еще один аспект антикоррупционной политики - пропаганда: людям нужно объяснять, как именно они соотносятся с государством.
Теперь вернемся к повышению зарплаты чиновникам. Есть наивная точка зрения, согласно которой повышение зарплаты ведет к уменьшению коррупции. Но это отнюдь не так. В 1870-х, уже после судебной реформы в России, выяснилось, что судьи в массовом порядке берут взятки. Тогда царь резко повысил им жалованье. Но коррупция еще больше возросла. Так что уровень зарплаты и уровень коррупции однозначно не связаны. Однако повышение зарплаты создает другой, гораздо более надежный и важный эффект, и этот эффект лежит в сфере психологии общества.
Общеизвестно, что граждане нашей страны весьма терпимо относятся к коррупции в учебных заведениях и медицинских учреждениях. Взятки врачам и преподавателям у нас дают с легким сердцем, потому что знают - они нищие. Еще более ярко такое снисходительное отношение ко взяткам проявляется в Армении, где бизнесмены открытым текстом говорили: "Наши чиновники получают гроши, просто безнравственно не давать им взяток".
Какой же эффект способно вызвать резкое повышение заработной платы чиновникам? Самый главный эффект оно производит не на чиновников, а на граждан. Граждане начинают задумываться над тем, а откуда, собственно, берутся деньги на зарплату чиновникам? Тем более, если чиновники и при высокой зарплате продолжают вымогать взятки. И тогда терпимое отношение к коррупции меняется на противоположное. А ведь чиновников мало - зато граждан много.
Не менее важна и система отбора и продвижения чиновников. На Западе это называется merit system, "система заслуг": и зарплата чиновника, и его карьера зависят от того, что и как он делает. У нас пока, к сожалению, все обстоит наоборот: чем больше на тебя компромата, тем успешнее твоя карьера. На Западе существует колоссальное число норм, даже перечислить которые сейчас у нас не хватит времени. Например, запрет на тот или иной вид карьеры чиновника после его ухода с публичной службы: он не имеет права идти в те сферы бизнеса, которые подлежали его чиновничьему регулированию. Или множество страховочных механизмов внутри государственной службы, когда чиновнику не дают долго сидеть на одном месте, поскольку это повышает вероятность его обрастания коррупционными связями, и т. д., и т. п.
Выписывая вам рецепт, врач обычно говорит: "Будете принимать три раза в день до или после еды, но учтите, что это лекарство поможет, только если вы бросите курить, будете по утрам делать зарядку, а вечером гулять". Иначе говоря, есть собственно лечение, но есть, помимо этого, и условия, при которых оно способно дать эффект. То же самое и с антикоррупционной политикой: есть длинный набор рецептов и есть условия, при которых должны применяться лекарства. Условия эти очень просты, даже банальны, но архиважны: нормальная политическая конкуренция, прозрачность власти и свобода СМИ.
Этот абстрактный ценностный тезис прямо связан с формальной агентской моделью. Представьте себе схематическую картину нашего государства. Сверху мы; дальше под нами - разветвленная система принципал-агентских отношений, наши законодатели, президенты, чиновники и т. д. В этой системе воруют, а нам это невыгодно, мы - конечная жертва этой коррупции и больше всех заинтересованы в ее ослаблении. Допустим, государство, желая по нашей просьбе уменьшить коррупцию, вводит еще одного контролера - тоже, кстати, за счет наших налогов. Но коррумпируется и этот контролер, коррумпируется и следующий, которого поставили следить за предыдущим.
Система становится практически неуправляемой и пожирает все больше ресурсов. Все больше денег уходит на контроль за коррупцией и все меньше - на реализацию наших с вами целей, на социальные программы, на здравоохранение, на образование и т. д. Кто же тогда может эффективно контролировать систему? Только мы с вами как единственный надежный контролер системы принципал-агентских отношений. Это и называется общественным и политическим контролем за бюрократией.
Политический механизм общественного контроля за бюрократией - это выборы. Текущий непосредственный контроль осуществляется через СМИ. Нормальные свободные СМИ - это единственный инструмент общественного контроля, способный уменьшить информационную асимметрию между нами и бюрократами. Партии вынуждены политически контролировать бюрократов в силу межпартийной конкуренции, а мы - просто потому, что нам, обществу, это нужно. Партии осуществляют политический контроль над бюрократией через парламент, парламентские расследования счетные палаты и т. д. Но при каких условиях возможен этот контроль над бюрократией? Когда есть политическая конкуренция, когда власть действует прозрачно, когда есть возможность узнать, что, как и почему она делает.
Таким образом, три названных условия - политическая конкуренция, прозрачность власти и свобода СМИ - это условия технологические, а не ценностные. Именно при этих условиях возможен общественный контроль за бюрократией. В отсутствие такого контроля бюрократия предоставлена сама себе, а когда бюрократия предоставлена сама себе, она работает на свои интересы, а не на наши.
