В середине июня 2005 года в Айзенахе (Германия) состоялась конференция "Реформирование и модернизация федеральной системы в Германии и России". Ее организаторами выступили Фонд "Германское общество внешней политики", Межрегиональный Фонд информационных технологий (Москва) и журнал "Стратегия России". В работе конференции приняли участие руководители комитетов Государственной Думы и Совета Федерации РФ, депутаты Германского Бундестага и ландтагов, ведущие эксперты двух стран.
Говоря об основных чертах современного российского федерализма и возможных направлениях его дальнейшего развития, нужно заметить, что федерализм в России выступал, прежде всего, инструментом преодоления кризисных ситуаций, сохранения политической и территориальной целостности страны. Именно "антикризисное" предназначение федерализма определяло базовые характеристики конкретной конструкции, конкретной модели федеративных отношений, выбираемой Россией. Именно это обстоятельство дает ключ к пониманию специфики российского федерализма, проделанной им или предстоящей эволюции.
ФЕДЕРАЛИЗМ ПРОТИВ КРИЗИСА
Чтобы лучше понять особенности современной модели федеративных отношений в нашей стране, нужно совершить экскурс в новейшую историю России. Начать следует с периода перестройки, когда в союзных республиках, а вслед за ними и в республиках автономных, развернулся процесс противостояния федеральному центру. В 1988-1989 годах о своей независимости заявили Эстония, Латвия, Азербайджан. Фактически на тот же путь встали Грузия и Литва. Переломным стало принятие Верховным Советом РСФСР 12 июня 1990 года Декларации о суверенитете РСФСР. Декларация провозглашала верховенство Конституции РСФСР и законов РСФСР на всей территории республики и приостанавливала действие на ее территории актов СССР, вступающих в противоречие с суверенитетом РСФСР. После этого распад Советского Союза принял лавинообразный характер. В декабре 1991 года после того, как главы России, Украины и Белоруссии подписали соглашение об образовании СНГ, а также заявили о прекращении действия Союзного договора 1922 года, Советского Союза не стало. Он исчез и как государство, и как геополитическое образование.
Суверенизация распространилась также на Российскую Федерацию. Так, Татарстан и Башкортостан в своих декларациях о суверенитете ни прямо, ни косвенно не упоминали о своем вхождении в состав России. Ряд бывших автономных республик провозгласил верховенство своих законов. О своем суверенитете заявила Вологодская область. Свердловская область провозгласила себя Уральской республикой. Приняли свои конституции Тульская и Кировская области. Короче, только что обретшая самостоятельность Россия столкнулась с реальной угрозой повторить участь Советского Союза: утратить свою политическую и территориальную целостность.
В этих условиях реформирование государственно-территориального устройства, учитывающее возросшие политические и властные притязания республик, других субъектов Федерации, стало единственным способом сохранения государственной и территориальной целостности России. Реформа воплотилась в Федеративном договоре, подписанном руководителями республик, краев, областей, автономий 31 марта 1992 года. Немного позднее он был одобрен Съездом народных депутатов России - высшим на тот период органом законодательной власти страны.
Договор сформулировал те особенности российского федерализма, которые менее чем через два года были отражены в Конституции РФ и которые сохраняются и поныне. Это:
- воспроизведение государственно-территориального устройства Российской Федерации, которое сложилось в годы советской власти. В том числе сохранение субъектов Российской Федерации, образованных по национально-территориальному признаку - республик и автономий;
- асимметричность субъектов Российской Федерации, выразившаяся в признании разных правовых статусов ее субъектов;
- закрепление за республиками статуса государств в составе Российской Федерации. И в то же время провозглашение равноправия всех субъектов во взаимоотношениях с федеральным центром;
- введение института совместного ведения федерального центра и субъектов Российской Федерации. Нормы, регулирующие вопросы совместного ведения, были сформулированы в договоре расплывчато. Впрочем, не отличались четкостью и юридической строгостью и другие положения Федеративного договора. Забегая вперед, скажу, что этот его недостаток перешел затем и в Конституцию РФ.
Принципиально важно, что Федеративный договор не учреждал новое государство. Он был инкорпорирован в действовавшую тогда Конституцию РФ в качестве ее части, определяющей механизмы разграничения уровней власти. При всех слабостях, недостатках норм федерализма, сформулированных в Федеративном договоре и Конституции, именно федерализм явился той правовой и политической основой, которая позволила положить конец противостоянию центра и регионов, предотвратить распад России.
По моему мнению, альтернативы федеративной организации российской государственности в том ее виде, какой она обрела в Федеративном договоре и Основном Законе России, не было. Федерализм должен был разрешить государственно-политический кризис, конфликт интересов его участников, а потому он не мог не носить компромиссного характера. Компромисс же - это всегда уступки. В сложившейся системе основной уступающей стороной на тот момент стал федеральный центр.
Это наглядно показали последующие события. К концу 1990-х годов Россия втянулась в очередной государственно-политический кризис, который по своим масштабам не уступал предыдущему. Фактически произошел распад единого правового пространства страны. А вместе с ним - и почти полный распад системы государственной власти и управления. Примерно треть законодательных актов, принятых в 1990-е годы в субъектах Российской Федерации, противоречила Основному Закону России, федеральному законодательству. Некоторые республики прекратили обязательные отчисления в федеральный бюджет. Иные из них вполне серьезно обсуждали вопросы открытия за рубежом своих дипломатических представительств, введения собственной валюты. В ряде регионов экономические и политические реформы практически остановились.
В итоге Россия начала дрейфовать в сторону конфедерации. Над страной нависла реальная угроза полной потери государственного управления, политического и территориального распада.
Современный российский федерализм
Уже первые шаги президента Владимира Путина были направлены на собирание российского государства, собирание страны. В решении этой задачи мы шли по пути уточнения и конкретизации норм Конституции РФ, совершенствования федерального законодательства, регулирующего федеративные отношения, а также осуществления мер, направленных на восстановление и укрепление вертикали исполнительной власти.
Эта работа растянулась на целых пять лет. Важнейшими вехами здесь стали:
- приведение регионального законодательства в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством;
- создание федеральных округов и введение института полномочных представителей президента РФ в федеральных округах;
- принятие новых редакций федеральных законов "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";
- введение нового порядка наделения полномочиями глав администраций субъектов Российской Федерации.
Вся эта работа позволила, оставаясь на почве Основного Закона, в очень большой степени устранить неясности и пробелы, которые имелись в конституционно-правовых нормах, регулирующих федеративные отношения, восстановить единое правовое пространство, конкретизировать полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти регионов, органов местного самоуправления. И, что было особенно важно в тех условиях, - сделать более четким и продуктивным взаимодействие органов власти всех уровней.
Сегодня можно подвести итоги пятилетней работы.
Главным итогом стало формирование качественно новой модели федеративных отношений.
Первая и главная ее суть - сильный федеральный центр. Он доминирует над субъектами Российской Федерации и по властным полномочиям, и по финансовым ресурсам.
Вторая существенная черта действующей в настоящее время модели состоит в том, что взаимоотношения между федеральным центром и субъектами Российской Федерации строятся не на договорной основе, как это было в 1990-е годы, а на основе федеральных законов, регулирующих эти отношения. И в первую очередь, - на основе законов, устанавливающих разграничение между уровнями власти по вопросам совместного ведения центра и регионов. Полномочия субъектов Российской Федерации в этой сфере устанавливаются федеральными законами.
Третья черта - введение института федерального вмешательства. Это инструмент не повседневного пользования. Но в кризисных ситуациях только он позволяет оперативно обеспечить верховенство и соблюдение Конституции РФ, федерального законодательства, принятие мер, восстанавливающих порядок, нормальные условия жизни на территории того или иного субъекта Российской Федерации.
В определенном смысле создание данной модели явилось реваншем федерального центра: он осуществил такое уточнение конституционно-правовых норм, регулирующих федеративные отношения, которое, по сути, аннулировало часть уступок, сделанных центром в Федеративном договоре и Конституции РФ.
Можно ли считать данную модель соответствующей, так сказать, мировым стандартам федерализма?
На мой взгляд, она отступает от них. Прежде всего, модель явно не вписывается в мировую тенденцию децентрализации, делегирования все более широких административных и финансовых полномочий на более низкий уровень государственной власти и органам самоуправления.
Во-вторых, созданная модель слабо стимулирует субъекты Российской Федерации к максимально полному использованию своего экономического и социального потенциала. Об этом свидетельствует довольно скромное место, занимаемое в мире Россией по показателям своего технологического, экономического и социального развития. Наше отставание от передовых государств, похоже, не сокращается.
И, наконец, в-третьих, наша модель не справляется с решением чрезвычайно важной проблемы - сокращением чрезмерного разрыва в уровнях экономического и социального развития регионов. Больше того, по оценкам экспертов, этот разрыв усиливается.
И все же вывод о полной неэффективности данной модели был бы излишне категоричным. Степень централизации или децентрализации не есть некая общемировая константа. Она определяется условиями и задачами конкретной страны, традициями и культурой конкретного общества. Россия проходит этап осуществления институциональных и структурных преобразований стратегического масштаба. Характер этих задач таков, что они требуют концентрации как властных, так и финансовых ресурсов страны. У нас недостаточно развитое гражданское общество. Поэтому проблемы, задачи, которые в других странах решают институты и организации гражданского общества, местное самоуправление, у нас ложатся на плечи государства. И это тоже требует высокой степени централизации в организации государства и власти.
Перспективы российского федерализма
Можно ли считать нынешнюю модель федеративных отношений базовой в том смысле, что дальнейшее совершенствование федерализма должно проходить на ее основе?
Мой ответ на этот вопрос отрицательный. Считаю, что нынешняя модель российского федерализма является переходной. Ибо она, повторю, создавалась, прежде всего, для преодоления политического кризиса, предотвращения окончательного распада государственности, сохранения целостности страны.
Вот почему сегодня на повестке дня иной вопрос. Это вопрос о том, каким должен быть федерализм в России в обозримом будущем. Поскольку сейчас жизнь ставит совсем иную задачу - задачу превращения России в прочное, хорошо управляемое, конкурентоспособное государство с развитыми демократическими институтами. Ее решение требует преодоления нынешней модели, создания новой конструкции федеративных отношении в нашей стране.
Что я конкретно имею в виду?
В нашей огромной стране никакая спущенная сверху стратегия
социального и экономического развития не может рассчитывать на успех, если она не отражает интересов территорий, не стимулирует их к максимально полному использованию собственного интеллектуального, технологического, производственного, социального, кадрового потенциала. Вот почему права и возможности регионов следует постепенно, поэтапно расширять. Соответствующие предложения властью уже готовятся.
Следующая проблема - укрепление финансовой базы регионов.
Необходимо вести дело к формированию такого бюджетного федерализма, при котором финансовое положение региона тесно привязано к результатам его экономического и социального развития, во-первых, и обеспечивает возможность качественного оказания услуг населению за счет собственных ресурсов - во-вторых.
Вместе с тем мы отдаем себе отчет в том, что многие существующие субъекты Российской Федерации в принципе не располагают и не будут в обозримой перспективе располагать экономической базой, способной обеспечить соответствие доходных полномочий и расходных обязательств. Я вижу выход в формировании таких субъектов Российского Федерации, которые способны выполнять свои полномочия, функции преимущественно за счет собственных ресурсов. В условиях нашей страны магистральный путь создания таких экономически самодостаточных регионов - укрупнение нынешних субъектов Российской Федерации путем их объединения. Оно должно быть тщательно просчитано, обосновано, потому что его цель - создание самодостаточных, то есть экономически мощных и социально благополучных, регионов.
Этот процесс идет, однако процедуру объединения отличает юридическая и организационная громоздкость. Мое мнение таково, что Конституция РФ содержит в себе возможность иного подхода к процедуре укрупнения. Нужна норма Конституции РФ, определяющая субъект Российской Федерации, задающая его признаки, критерии.
Часть 5 статьи 66 Основного Закона России предусматривает принятие федерального конституционного закона, регулирующего порядок изменения статуса субъекта Российской Федерации. Данный закон пока не принят. Думаю, что он должен включать в себя норму, устанавливающую в качестве необходимого признака территории, претендующей на статус субъекта Российской Федерации, ее экономическую самодостаточность,
У меня нет твердой уверенности, что оптимальный вариант федерализма может быть реализован при сохранении института совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в его нынешнем виде. Конституция РФ определяет институт совместного ведения весьма туманно и с большими пробелами.
Этот недостаток в определенной мере сглаживают принятые недавно законы. Но и в таком, улучшенном, виде они не выводят нас на сбалансированное, оптимальное разграничение уровней власти. Ведь по всем вопросам, вошедшим в перечень полномочий регионов, могут приниматься федеральные законы. То есть высший арбитр здесь - федеральный законодатель, федеральная власть. А ее интересы не во всем и не всегда совпадают с интересами регионов, интересами общества в целом. В то же время действенных механизмов, которые бы позволяли регионам, обществу уравновешивать, сдерживать эту тенденцию, Конституция не предусматривает. Их отсутствие способно привести к фактической централизации власти при сохранении формальных признаков федерализма.
Мое мнение таково, что лучше было бы вообще отказаться от института совместного ведения как инструмента разграничения полномочий между федеральным центром и регионами, воспользоваться другими способами разграничения уровней власти, которые успешно используются многими федеративными государствами. Но поскольку совместное ведение закреплено Конституцией РФ, то, возможно, стоит подумать над тем, чтобы в решении проблемы разграничения полномочий по предметам совместного ведения пойти по пути формулирования полномочий федеральной власти по каждому предмету. Все в этой сфере, что не является полномочием федеративного центра, является "по умолчанию" полномочием субъекта Российской Федерации.
Программа действий
В завершение попробую сформулировать основные направления развития российского федерализма в обобщенном виде. На мой взгляд, речь должна идти о решении следующих задач:
- установление порядка, при котором функции, отнесенные к исключительному ведению Российской Федерации, осуществляются только федеральными органами государственной власти;
- роль федерального центра в сфере совместного ведения должна быть регулирующей, координирующей и контрольной;
- продолжение укрупнения субъектов Российской Федерации, совершенствование правовой и методической базы этого процесса с тем, чтобы превратить российскую федеративную государственность в систему экономически самодостаточных регионов;
- проведение курса на постепенное делегирование исполнительно-распорядительных полномочий федеральных органов власти в сфере совместного ведения органам власти субъектов Федерации. Это и будет расширением полномочий регионов на практике;
- формирование системы бюджетного федерализма, органично сочетающей принцип экономической и финансовой эффективности с принципом социальной справедливости. Иными словами, системы, которая, с одной стороны, стимулирует территории к эффективному использованию собственного потенциала, собственных ресурсов, а с другой, - обеспечивает снижение чрезмерных разрывов в уровнях развития регионов, уровнях и условиях жизни их населения.
КАЗАКОВ Александр Иванович,
Председатель Комитета Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике
