В России объявлена бюджетная революция. Происходит переход от сметного формирования бюджета к целевому, от индексации сложившихся затрат к их определению по схеме "цели - задачи - показатели достижения целей и решения задач - бюджетные программы - затраты на реализацию программ - расходы по ведомствам".
Главный вопрос - приоритеты правительства при определении целей и задач субъектом бюджетного планирования. Если считать субъектом такого планирования государство, вопрос становится особенно сложным. Как собирается действовать правительство в ситуации, когда на уровне высшей государственной власти цели и задачи развития страны не вполне сформулированы?
Попытка изменить принципы формирования бюджета предпринималась еще на рубеже 1970-х годов в Госплане СССР, когда разрабатывалась система целей и оценочных показателей. Началом же нынешней, третьей за последнюю четверть века, попытки перейти к бюджетированию можно считать май 2004 года, когда Минфин предложил концепцию реформирования бюджетного процесса по трем составляющим. Во-первых, это переход от годового к трехлетнему циклу бюджетного планирования. Во-вторых, разделение всех обязательств бюджета на действующие и принимаемые, при сохранении действующих обязательств вне процедуры годового пересмотра, то есть возможность формирования действующих обязательств продолжительностью от двух до десяти лет. В-третьих, собственно переход от сметного формирования бюджета к целевому, предполагающему, что расходы предстоящего периода будут распределяться не исходя из базы с индексацией и коррективами, вносимыми по ходу взаимодействия различных ведомств, а на основе внятно сформулированных целей, выбранных приоритетов и оценок затрат на продвижение к той или иной цели.
Создаваемый механизм выглядит достаточно просто. Каждое из министерств готовит доклад о результатах основных направлений своей деятельности, в котором фиксируются: цели, задачи, решение которых необходимо для достижения этих целей, измеримые показатели, по которым можно оценить степень достижения целей или решения задач, программы, посредством которых предполагается решать задачи, стоящие перед министерством, наконец, расходы, необходимые для реализации этих программ. Все программы делятся на две части: одна - действия в пределах тех расходов, которые существуют в базовом 2005 году, другая - цели, требующие дополнительных расходов, то есть бюджетные претензии министерств. Минэкономики от лица правительства готовит сводный доклад, в котором пытается совместить цели, которые стоят перед правительством, и цели, которые ставят перед собой министерства, и соотнести программы с существующими ресурсными ограничениями.
При этом финансовые ресурсы - один из важнейших, но не самый важный инструмент. Поскольку сводный доклад включает три составляющих (доклады таких субъектов бюджетного планирования, как министерства; предложения по реализации структурных и институциональных реформ; крупные национальные проекты инвестиционного характера), то существуют и ограничения по политическому ресурсу. Например, из предлагаемых в среднесрочной программе МЭРТ двух десятков реформ в течение ближайшего периода можно осуществить лишь две-три, - на большее просто не хватит политического потенциала.
Есть ограничения по организационному ресурсу. Такая реформа, как монетизация льгот, вошла в более-менее управляемый правительством режим только тогда, когда была создана соответствующая организационная структура в виде еженедельных совещаний у премьера, на которых обсуждались и принимались текущие решения. Но очевидно, что потенциал правительства в части управления подобными реформами объективно ограничен. Есть две-три реформы, требующие глобальной координации деятельности, жесткого принятия решений по проведению, управления в режиме реального времени. Но все прочие, относительно локальные, реформы могут и должны реализовываться на уровне министерств.
Распределение подобных ограниченных ресурсов и представляет собой основное содержание подготовки сводного доклада. Параллельно готовится трехлетний перспективный финансовый план, в котором распределяются собственно финансовые ресурсы, и идет работа над федеральными программами и институциональными преобразованиями, формулируемыми в виде программ, как, например, программа административной реформы.
Приступив к соответствующей работе, мы сразу же столкнулись с проблемой формулирования целей. Оказалось, что ни министерства, ни правительство в целом не слишком готовы разговаривать на новом языке. Например, МВД сформулировало одну из своих целей как "реализация эффективной миграционной политики". Но какой именно политики? С какой целью проводимой?
Ответов на подобные вопросы не было. Во-первых, участники бюджетного процесса достаточно быстро поняли, что новая процедура для них не вполне комфортна: появляются достаточно жесткие формулы конечного результата, который необходимо получить в результате осуществления своей деятельности, и измеримые показатели, по которым можно эту деятельность оценить и спросить с исполнителя. Поэтому возникло не то что бы сопротивление или саботаж, но - явное нежелание конкретизировать свою деятельность.
Во-вторых, ведомства действительно не вполне представляют себе те конечные результаты, к которым должно приводить осуществление тех или иных возложенных на них функций. На вопрос "зачем?" нам очень часто отвечали: "Мы всегда это делали, и десять лет назад, и двадцать, и сорок".
Сегодня для большинства министерств (в большей степени для гражданских, в меньшей - для силовых) уже сформулированы относительно внятные цели и показатели деятельности. Сейчас идет разработка ведомственных программ, структуризация расходов по таким программам, когда каждая составляющая расходов привязывается к конечным результатам, а эти конечные результаты - к целям, которые стоят перед министерством.
В качестве общей системы координат, в которой можно было бы сравнивать планируемые конечные результаты деятельности министерств, была разработана и система целей правительства. Правительство в широком смысле слова отвечает за все происходящее в стране. Поэтому система его целей, направленная на создание условий, в которых субъекты рынка и субъекты гражданского общества реализуют деятельность, необходимую для общества, должна быть максимально полной.
Практическая разработка системы целей правительства заключалась в том, что для каждого периода выбираются приоритеты, исходя из которых и оцениваются деятельность, вклад в достижение этих целей субъектов бюджетного планирования - министерств, агентств, служб. На базе системы целей правительства производится и оценка, сопоставление тех предложений по распределению ресурсов, включая бюджетные, которые вносят министерства. В зависимости от выбранных приоритетов (например, снижение уровня бедности или создание условий для экономического роста) различаются и критерии оценки, и определение локальных задач, стоящих перед отдельными министерствами.
Формулировка целей включает две составляющие: словесное, текстовое описание цели и набор показателей, по которым можно оценивать динамику продвижения, поскольку от выбора показателей в значительной степени зависит и содержание цели. Сами показатели отчетливо распадаются на две разные группы. Одна - субъективная оценка населением степени продвижения к намеченному результату, вторая - статистически измеряемые параметры, по которым можно оценить социально-экономическую динамику, степень продвижения к цели. Например, показателем уровня бедности в первом случае будет количество людей, которые считают себя бедными, а во втором - количество людей с доходами ниже прожиточного минимума.
Опыт, который мы накопили, показывает, что, с одной стороны, процесс идет довольно быстро. С другой стороны, остается очень много проблем. Крайне трудно ломать существующие стереотипы борьбы за распределение финансовых средств и стремление отчитываться совершенными действиями, а не конечными результатами. Мы рассчитываем в целом завершить реформу в течение трех лет, один год из которых уже прошел. К этому времени при распределении бюджетных ресурсов можно будет точно сказать, какие конечные результаты предполагается получить.
Сам выбор целей должен быть прерогативой не правительства, а гражданского общества в лице его различных институтов. Правительство - инструмент реализации этих целей посредством распределения ограниченных ресурсов, находящихся в руках государства. Но на сегодняшнем этапе правительство вынуждено заниматься полным циклом, начиная от формулирования целей и заканчивая анализом динамики продвижения к ним.
В предлагаемой системе есть сложные вопросы, требующие ответов. Первый касается рисков недостижения целей. Мы пытаемся перейти не только и не столько к бюджетированию по целям, сколько к планированию по целям, при котором бюджет - лишь один из ресурсов. В руках правительства есть еще и нормативное регулирование, и прямое администрирование, и управление федеральной собственностью, и еще много разных инструментов. Мы хотим все эти инструменты "завязать" на цели.
Риски, понятно, существуют. Главный из них - в отсутствии заинтересованности у субъектов бюджетного планирования в реализации такого подхода применительно к ним самим. Каждому субъекту нравится реализовывать его вниз, по отношению к тем, кем он управляет. И каждый очень не заинтересован в том, чтобы им самим управляли через механизм планирования по целям. Единственный "пряник", который мы сейчас можем им предложить - это расширение полномочий ведомства, большая его свобода в распределении финансовых средств в обмен на ужесточение контроля за достижением конечного результата. Но для этого нужно точно знать, как выглядит конечный результат, и уметь его измерять, контролировать и соотносить с деятельностью ведомства.
Второй вопрос - о соотношении ответственности правительства и других ветвей власти. Говоря о правительстве в широком смысле слова, я имею в виду, что деятельность других ветвей власти тоже так или иначе бюджетируется. А коль скоро так, то конечный результат от расходования бюджетных средств можно оценивать и применительно к этим ветвям. Поэтому доклады о результатах основных направлений своей деятельности готовят все субъекты бюджетирования, включая, например, и прокуратуру.
Здесь возникают две проблемы. Первая - распределение инструментов, то есть полномочий, по вертикали власти. Ее решение относительно просто. Значительная часть целей является целями сквозными. На каждом уровне - у Федерации, субъекта Федерации, муниципального образования - есть свои интересы, свои инструменты и свои ограничения по тем инструментам, которые они могут использовать. Но по сквозным целям взаимодействие между ними и необходимо, и возможно.
Например, такая цель, как снижение детской смертности. Это цель Федерации в лице Министерства здравоохранения, цель субъекта Федерации в лице соответствующего департамента или регионального министерства, и это цель муниципии. На каждом уровне - свои инструменты, но цель - одна. Например, Минздрав отвечает за снижение показателя детской смертности с 12 до 8 случаев на тысячу человек по стране в целом. Но поскольку этот показатель сильно колеблется от региона к региону, то у каждого субъекта Федерации есть свои собственные задачи по снижению детской смертности и, соответственно, разные инструменты.
Вторая проблема связана с распределением полномочий по горизонтали, между ветвями власти. Несколько упрощая, я бы назвал оптимальной такую модель, в которой одним из показателей деятельности той же прокуратуры была бы волотильность (относительная скорость колебания цен) фондового рынка. Чтобы прокуратура сознавала нежелательность действий, которые наносят ущерб капитализации рынка в целом. Эта проблема много более сложная и плохо проработанная, но в течение ближайших двух лет ее нужно будет решить.
Наконец, третий вопрос - о взаимной противоречивости целей. Основные группы целей, который мы сформулировали - текущее качество жизни; экономический рост; потенциал для будущего - действительно впрямую конкурируют между собой за ресурсы.
Например, детские пособия сегодня рассматриваются как чистая нагрузка на экономику. Но они влияют на уровень рождаемости. А это - один из ключевых показателей с точки зрения стратегических перспектив страны в ближайшие 50-100 лет. Поэтому сегодня следует обсуждать не то, как бы избавиться от этого механизма, но то, как его трансформировать для обеспечения позитивной динамики рождаемости, чтобы получить возможность замещать трудоспособное население не иммигрантами, а уроженцами России.
Противоречия между целями связаны не только с их конкуренцией за ресурсы, но и с конкуренцией за направленность нормативного регулирования. Это естественная ситуация, избежать ее не удавалось никому. Но способом разрешения подобного конфликта между целями как раз и является выбор приоритетов.
Каково оптимальное для сегодняшней России соотношение между целевым и сметным распределением бюджета? И как оно может измениться в будущем?
В ближайшие три года мы хотели бы довести долю распределения по программам до 60-70 процентов. В идеале и до 90 процентов. Ведь если расход нельзя увязать с конкретной целью, значит, что-то с этим расходом неладно. Тот же пример с детскими пособиями. Теоретически это чисто сметная статья, которая существует лишь потому, что несет социальную функцию. В реальности же перед нами важнейший инструмент решения важнейшей проблемы. Может быть, инструмент несовершенный, - так давайте его совершенствовать.
Если говорить об опыте других стран, то все они до сих находятся на стадии реформирования и уточнения бюджетных процедур. Никто из них не может сказать, что процесс завершен и дальше двигаться незачем. Другое дело - опыт корпораций в части целевого распределения денег. Они научились разносить практически все расходы, включая расходы на обслуживающие подразделения, по подразделениям продающим, которые обеспечивают конечные результаты. И такие подходы, существующие в бизнесе, постепенно просачиваются оттуда в бюджетную политику государств. Поэтому можно говорить о стратегической - не исключено, что недостижимой - перспективе, когда все 100 процентов бюджетных расходов будут распределены по целям.
В концепции бюджетной реформы смета - это некое отражение расходов, распределенных по целям, способ распределения расходов по программам, которые привязываются к целям. Если удастся распределить все 100 процентов, будет очень хорошо. Но все они так или иначе являются расходами бюджета. Все они сидят в бюджете, как в единой расширенной смете. И контроль за ними осуществляется и как контроль за конечным результатом, и как контроль за тем объемом средств, который затрачен каждым ведомством на каждый проект. Уже начиная с бюджета следующего, 2006 года, отдельные ведомственные программы будут фигурировать отдельной строкой, а внутренняя структура расходов внутри каждой такой программы станет делом ведомства. Увеличить НИОКР и сократить "капиталку", или увеличить "капиталку" и сократить еще что-то - это вопрос ведомства. Правительство будет контролировать только общий объем затрат и конечные результаты, полученные в результате этой деятельности.
За основу нашей системы целей в значительной степени взяты те разработки, которые на рубеже 1970-х велись для Госплана в Центральном экономико-математическом институте. Но есть и существенные отличия.
Инструментарий, который находится сегодня в руках правительства, существенно ограничен. Более того, ключевой предпосылкой для того, чтобы можно было начать наш проект, стал первый шаг административной реформы, в рамках которого были очень жестко зафиксированы все полномочия каждого из ведомств. В отличие от ситуации двухлетней давности в положениях о ведомствах теперь зафиксированы только их полномочия. Общая формула "функции, которые реализуются", и далее - исчерпывающий перечень полномочий данного министерства. И ничего больше.
На рубеже 1970-х считалось, что мы должны планировать все, вплоть до количества гвоздей каждого сорта для каждого предприятия. Сегодня же, повторю, роль правительства в достижении каждой цели - это создание условий, при которых субъекты рынка или субъекты общества могут эффективно реализовывать свои цели, обеспечивая достижение целей, которые ставит общество. Именно создание условий. Ничего другого правительство делать не может.
Насколько сегодняшняя система полномочий благоприятствует продвижению к нашим целям? Достаточны эти полномочия или, напротив, избыточны? На эти вопросы ответов пока нет. Возможно, нынешние полномочия существенно избыточны, возможно, их можно сократить еще вдвое, и оценочная работа в этом направлении сейчас ведется. Сам такой подход отвечает идеологии административной реформы с формулой перехода к сервисному государству: государство оказывает лишь те услуги, которые не могут оказывать другие субъекты рынка. Дело в качестве таких услуг и регламентах их предоставления. А все прочее - прерогатива субъектов общества. Эти субъекты живут, работают, и они обеспечивают друг друга всем необходимым.
Значительная часть целей, о которых я говорил, достигается деятельностью, в том числе, бизнес-сообщества. По большому счету, именно оно ставит перед государством те или иные цели и задачи и оценивает качество их выполнения.
Роль и место субъектов рынка в реализации бюджетных проектов могут быть разными в зависимости от конкретных целей. Если бизнес умеет и хочет нечто делать, если такая деятельность приносит прибыль, то бизнес занимается ею и без помощи государства. Государство должно только регулировать, и, возможно, надзирать за тем, чтобы эта деятельность не выходила за определенные рамки. Однако некоторыми видами деятельности бизнес не занимается и заниматься не хочет. Именно они и составляют непосредственную функцию бюджетных учреждений.
В существующей сегодня сметной системе заложены определенные пропорции: грубо говоря, столько-то на оборону, столько-то на управленческую деятельность и т.д. Как изменятся эти пропорции при переходе к целевому планированию? Просчитываются ли политические риски, возникающие при совпадении ее следующих этапов с переходом к новому способу планирования? Наконец, существует ли контрольная структура, которая, собственно, и будет оценивать результаты деятельности?
Опыт стран, которые проводили подобные реформы, показывает, что сходу изменить пропорции расходов невозможно. Это вызывает такое сопротивление ведомств, что реформы останавливаются. Поэтому мы исходим из иной логики. Мы перераспределяем расходы между ведомствами и хотим решить две задачи.
Во-первых, внутри каждого ведомства начать перераспределение от менее эффективных направлений использования к более эффективным. Мы хотим создать для министерств внутренние стимулы; на сокращение же их расходов мы не претендуем.
Во-вторых, распределять по такой процедуре все вновь принимаемые расходы. Уже с текущего бюджетного цикла процедура становится жестче. Конкурс между ведомственными программами за вновь принимаемые расходы и оценка для каждой из программ ее вклада в достижение тех приоритетных целей, которые стоят перед страной.
Возьмем как пример борьбу с терроризмом. Условно говоря, ФСБ просит денег на то, чтобы установить больше камер слежения в московском метро, а Минсельхоз - на восстановление сельского хозяйства на Северном Кавказе. Что предпочтительнее? Нужно оценивать.
Или миграционные потоки в контексте большой геополитики. Возможно, программы Минсельхоза по восстановлению и развитию сельского хозяйства на приграничных территориях Дальнего Востока окажутся здесь гораздо эффективнее, чем вся работа МВД по мигрантам. Есть цели, есть варианты действий, и распределение вновь принимаемых расходов происходит по критерию вклада этих расходов в те цели, которые сегодня кажутся приоритетными.
Изменение процедуры бюджетирования - это изменение одной из составляющих текущей деятельности ведомств. Мы понимаем административную реформу в широком смысле как изменение институтов и технологий государственного управления. Первый шаг административной реформы затронул формы. Содержание практически не изменилось, потому что изменить то содержание деятельности ведомств, которое устоялось за последние сто или даже двести лет, крайне сложно. Его еще предстоит менять по многим направлениям. В том числе менять устоявшиеся за десятилетия способы действий каждого чиновника. Бюджетировать по смете умеют все, умеют закладывать туда необходимые зазоры, умеют отстаивать и бороться. Но вот по новой процедуре "бюджетирования по целям" чиновники работать не готовы. И переход к планированию управления по целям в течение ближайших трех лет - одна из составляющих административной реформы.
ГОЛОВКОВ Алексей Леонардович,
заместитель руководителя Аппарата Правительства РФ
