После принятия Государственной Думой Федерального конституционного закона "О порядке образования в составе РФ нового субъекта Федерации" (17 декабря 2001 года) и первых шагов по его применению, некоторые аналитики стали склоняться к мнению, что укрупнение субъектов Федерации приобрело характер общенациональной политической кампании.
Между тем я не был бы столь категоричен в оценках.
Должен сказать, что тема укрупнения субъектов Федерации появилась в повестке дня довольно давно, поэтому нелепо было бы утверждать, что она обязана своим появлением некой новой политической конъюнктуре и начала реализовываться, образно говоря, по сигналу стартового пистолета. Еще в конце 1990-х разными специалистами был проведен ряд серьезных исследований, которые достаточно основательно доказали необходимость укрупнения или, говоря иначе, изменения существующих административных границ внутри Российской Федерации.
Логика
В чем логика этого процесса? Административная структура любого государства является формой его существования: каждое общество обустраивает и фиксирует свою государственную структуру, в том числе с помощью административных границ и системы регионального управления. Между тем, та форма, которую мы имеем сегодня, создавалась в сталинский период и была рассчитана на сталинскую же административную систему, плановую директивную экономику, политический монополизм КПСС и конкретные принципы организации советской власти. Действительно, ведь даже административное деление на районы должно было соответствовать определенному количеству райкомов (а, следовательно, и членов) партии на той или иной территории. Поскольку именно партия директивно управляла страной, расчеты делались такие, чтобы в рамках этой модели можно было, как говорится, "дойти до каждого" члена общества. Райкомы партии представляли собой, по сути, первичные ячейки бюрократической административной структуры страны, над ними были обкомы партии и так далее...
Когда Н.С.Хрущев в конце 1950-х годов попытался провести известную реформу по внедрению совнархозов (которая содержала элемент укрупнения структур управления), он прежде всего и наткнулся на противодействие упомянутых "ячеек" - обкомов, райкомов, горкомов партии, руководители которых фактически смели Хрущева, поддержав его оппонентов на октябрьском пленуме ЦК 1964 года. Другими словами, именно косная, относительно инертная структура управления, созданная в СССР, отвергла хрущевские новации.
Согласен, одна из задач любой административной структуры - выполнять стабилизирующие функции. Между тем, предоставленная самой себе, она начинает консервировать ситуацию, сдерживая объективно назревшие и здоровые в своей основе модернизационные процессы.
Следует признать, что объективная неравномерность развития, в принципе присущая российским регионам, только усугубляется той административной сеткой, которая зафиксировала ситуацию - в том числе демографическую и политическую - середины прошлого века. Между тем сегодня в стране развивается рыночная экономика (как бы к ней ни относиться), многопартийный политический уклад, кардинально изменилась вся система организации государственной власти... Поэтому прежняя государственно-административная структура, безусловно, должна быть приведена в соответствие в реалиями постиндустриального общества, с новой системой отношений между государством, обществом и бизнесом.
Автономии - на выход!
Идеологам и разработчикам законопроектов, связанных с укрупнением административных единиц в составе Российской Федерации, показалось наиболее приемлемым идти "от простого к сложному". То есть не менять административные границы везде и всюду, а попытаться из существующих административно-территориальных единиц составить конструкции, которые были бы сегодня наиболее эффективными.
Первоочередное внимание было обращено на так называемые автономные округа. Напомню: автономии были рождены в 20-30-е годы прошлого века в целях реализации сталинской национальной политики. Между тем в настоящее время в автономиях коренное (титульное) население составляет, как правило, не самый большой процент от общего числа населения; кроме того, в значительной степени изменились и экономические обстоятельства. Особо подчеркну, что вопросы культурной автономии, сохранения языка требуют отдельного подхода и не должны тормозить или блокировать решение вопросов развития единого экономического и единого бюджетного пространства - там, где такое единство напрашивается.
Заметим, что в советское время старая конструкция срабатывала: директивная экономика и централизованный управленческий аппарат исключали возможность создания барьеров между различными регионами страны. В условиях же нового федерализма, когда субъекты Федерации получили равные права по отношению друг к другу и к власти, возник целый ряд проблем, связанных с появлением так называемого "регионального иждивенчества". Регионы-локомотивы оказались вынуждены значительную часть своих средств передавать регионам-реципиентам, а в этих последних с усилением федеральной помощи стали падать собственные экономические показатели...
Ясно, что государство не может терпеть подобную ситуацию. Одним из решений в этой связи и стало укрупнение регионов. Словом, это не кампания, не прихоть высокопоставленных чиновников, а отражение глубинных процессов, идущих в стране.
Стайеры против спринтеров
В декабре 2001 года Государственная Дума приняла рамочный закон "О порядке принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации". Но дело заключалось не только в наличии соответствующей правовой базы для объединения тех или иных российских регионов, а в готовности самих регионов - населения и политических элит - к такому объединению, а также в его экономической целесообразности.
Первыми в списке оказались Коми-Пермяцкий автономный округ и Пермская область. Я - депутат от Коми-Пермяцкого автономного округа и могу с абсолютной уверенностью сказать, что с конца 1990-х годов - в течение десяти лет! - население округа фактически требовало от политиков всех уровней объединения с Пермской областью. В любом трудовом коллективе можно было услышать мнение, что, мол, хватит ерунду городить, давайте воссоздавать единый субъект Федерации с единым бюджетным пространством, нормативами социальной обеспеченности и так далее...
Пока не было федерального закона, нельзя было к этому объединению подступиться, после того, как закон появился - стали готовить референдум. На это, кстати, ушло два года. Кроме того, пришлось делать серьезные экономические расчеты, договариваться с элитами, а также внимательно следить, чтобы не возникало недоразумений в области национальных отношений, развития языка, культуры. Словом, ни о каком "ускорении" и речи не шло. Более того, многим казалось, что мы тормозим процесс - хотя мы лишь пытались создать максимальные удобства всем заинтересованным сторонам, сделать так, чтобы в результате объединения не пострадала ни экономика, ни национальные отношения (кстати сказать, в Коми-Пермяцком округе титульная нация составляет 62 процента от общего числа населения - уникальный случай в России).
В результате на референдуме подавляющее большинство населения и округа, и области высказалось "за" - и 23 марта 2004 года Государственная Дума приняла федеральный конституционный закон о создании Пермского края. Замечу, однако, что Пермский край появится на карте страны только 1 декабря 2006 года. О какой же спешке можно говорить, когда год оставлен специально для того, чтобы еще раз все досконально проверить! В данный момент Комитет Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике занимается изучением поправок к закону, поступивших с территорий. Мы выявили узкие места, провели огромное количество внутренних консультаций - именно для того, чтобы закон был максимально адаптирован к жизненным реалиям...
Кстати, мы сказали о хрущевских временах, попытке создания совнархозов и противодействии партийно-бюрократического аппарата на местах, которое и стало непреодолимым барьером на пути тогдашних реформ. Если сравнивать с нынешними процессами, отмечу важный нюанс. Хрущев пытался провести "свое укрупнение" одновременно по всей стране - так же, как кукурузу сеял: обвально и в приказном порядке. Концепция, в рамках которой мы сегодня работаем, состоит в том, чтобы выявить места, где процесс уже назрел, аккуратно его оформить с учетом всех демократических процедур и двигаться дальше.
Сегодня, благодаря некоторым думским инициативам, отношения между автономиями и теми территориями, в состав которых они формально входят, таковы, что бюджетный процесс зависит от основной территории - республики, края, области. Поэтому для многих автономий наиболее разумно идти по пути Красноярского края или Перми...
Конечно, кадровые вопросы при этом приобретают острейший характер, люди хотят понимать, где и как они дальше будут работать. Еще и поэтому спешка тут вредна. Но я уверенно могу сказать, что никто на высших уровнях государственной власти не пытается искусственно педалировать этот процесс. Напротив, при обсуждении данной проблематики я неоднократно слышал пожелания не торопиться. Другое дело, что ситуация не стоит на месте, и уже не я, и не высокие государственные чиновники, а люди с мест начинают подталкивать нас к более динамичным шагам.
Между тем конституционная процедура объединения регионов такова, что "нахрапом" сделать что-либо просто невозможно. Надо дать возможность договориться элитам, потом написать представление президенту, который тщательно изучает ситуацию и дает добро на проведение референдума. В случае успеха референдума Государственная Дума не менее чем двумя третями голосов депутатов должна принять соответствующий закон, за который голосует также и Совет Федерации (уже тремя четвертями голосов!). Потом закон поступает на подпись президенту - и лишь после этого может начаться процедура фактического объединения. Согласитесь, это никак не похоже на "бег на короткую дистанцию".
Равнение на "федералов"?
Зачастую возникает вопрос о взаимосвязи системы федеральных округов и процесса укрупнения регионов. Несомненно, связь есть, но она не такая жесткая, как кому-то хотелось бы представить.
Создание федеральных округов - оформленное указом президента, но не зафиксированное каким-либо специальным законом - преследует цель упростить управление федеральными структурами на всей территории страны. Однако придание таким территориям статуса субъектов Федерации - или, говоря иначе, сокращение числа субъектов Федерации до 15-20 - было бы, на мой взгляд, губительным. Мы говорим об укрупнении субъектов как о логичном и закономерном процессе, но если конвертировать федеральные округа в некие субстанции "а-ля субъекты Федерации", это будет крайне опасно для России. Объединив такие территории в рамках жесткого регионального административного управления (а не как федеральные конструкции для управления отдельными службами), мы рисковали бы получить ситуацию, которая в перспективе могла бы привести к дезинтеграции страны. Проще говоря, интеграция внутри территорий перевесила бы общероссийские связи, и территории трудно было бы удержать.
Если же говорить об управлении процессами на территории страны из федерального Центра, то федеральный округ - как сетка, способ воздействия на собственно федеральные структуры, наверное, один из правильных вариантов.
Без сомнения, нынешние федеральные округа и их руководство связаны с объединительными процессами: с их помощью президент страны оценивает реальную ситуацию на местах, в частности, готовность к референдумам. Где-то полпреды являются сторонниками укрупнения, где-то, напротив, не считают укрупнение повсеместно необходимым, хотя с точки зрения академической науки оно вроде бы назрело... Словом, мнение полномочных представителей президента чрезвычайно важно, поскольку помогает главе государства лучше ориентироваться в ситуации.
Балансир местного самоуправления
Могут спросить: каким образом руководство укрупненными территориями будет сочетаться с проводимой сейчас реформой местного самоуправления?
Логика заключается в том, что любой процесс должен быть сбалансирован. Мы говорим: надо приблизить власть к народу. Здесь нет противоречия: мы централизуем бюрократическое региональное управление - и децентрализуем ту публичную власть, которая именуется местным самоуправлением. Мы передаем полномочия, вводим бюджетирование, вводим особую выборность руководителей и депутатов - с учетом уровня пешей доступности. Укрупняя региональные бюрократические аппараты до норм, необходимых для нормального функционирования больших экономических систем, мы в то же время приближаем конкретную публичную власть к человеку. И здесь как раз введение двухуровневой системы местного самоуправления позволяет компенсировать издержки, которые теоретически могут возникнуть...
Кстати, одна из поправок в закон о Пермском крае заключается в том, что ограничение по пешей доступности для объединяемых территорий будет снято, потому что в противном случае сложно сконструировать некое муниципальное управление, совпадающее по границам, допустим, с Коми-Пермяцким округом. Но наличие там муниципальной власти дало бы возможность сохранения всех атрибутов власти на этой территории: свой парламент, бюджет. Хотя статус был бы уже не как у субъекта Федерации, а как у муниципального образования.
В Красноярском крае и Таймыр, и Эвенкию реструктуризировали именно по этому принципу. У нас было такое же предложение по Коми-Пермяцкому округу, но там элиты не смогли договориться. Тем не менее, чтобы этот процесс в будущем мог получить развитие, мы сейчас делаем поправку в закон о Пермском крае, которая дает возможность на месте построить такую конструкцию власти, чтобы упомянутая двухуровневая система полностью вписывалась в конфигурацию Коми-Пермяцкого округа, но уже без слова "автономный".
Подобное сочетание местного самоуправления и регионального государственного управления мы учитываем сейчас и будем учитывать впредь.
Субъекты "haute couture"
В каком-то смысле мы действуем на ощупь. Но, как говорил в свое время Мао Цзэдун, чтобы плавать, надо плавать. Мы не можем позволить себе бесконечно теоретизировать в кабинетах, обсуждая по 15-20 лет явно назревшие вопросы. С одной стороны, плохо, что многие наши реформы совпали во времени, с другой стороны - времени-то нам не так много отпущено. И если мы не хотим, чтобы начались необратимые процессы, чреватые распадом государства, мы должны "играть на опережение".
Повторю еще раз: мы ведь укрупняем территории не одновременно и не повсеместно, и коллизии, о которых мы говорим, не везде случаются. А там, где случаются, они не имеют неразрешимого характера. Кроме того, подчеркну, что по каждому случаю укрупнения принимается свой - индивидуальный - федеральный конституционный закон. Образно говоря, это не фабрика по выпуску готового платья стандартного размера. Это, скорее, ателье, где с учетом мнений всех заинтересованных сторон кроится такая форма, которая удовлетворяет требованиям и населения региона, и элит. Это предполагает очень сложные компромиссы. И если где-то что-то не срабатывает, то срабатывает не потому, что неправильно предложили, а потому, что что-то не разъяснили людям. Ну и, конечно, есть люди, обиженные ситуацией, которые свою личную обиду пытаются выплеснуть в политику.
Деэтнизация федерализма
Некоторые исследователи говорят о деэтнизации российского федерализма. Действительно, в связи с порядком укрупнения субъектов Федерации мы постепенно уходим от национально-территориальных государственных образований в старых советских формах. Между тем при реформировании Коми-Пермяцкого АО мы не исключили существования Коми-Пермяцкого округа как такового (с учетом того, что там титульное население составляет свыше 60 процентов) и специально записали в законе: в составе Пермского края существует Коми-Пермяцкий округ - административно-территориальная единица с особым статусом. То есть экономика и бюджет двух регионов объединяются, а все, что связано с национально-культурными особенностями территории, фиксируется и защищается федеральным конституционным законом, имеющим после Конституции второе значение.
Вообще, если рассуждать непредвзято, мы - моноэтническая страна: 80 процентов населения России русские. С точки зрения опыта других стран, предмета для разговора вроде бы нет вообще, как нет и не было бы никаких проблем в этой области, если бы иной раз их с микроскопом не выискивали или искусственно не создавали. Конечно, каждый народ думает о самоидентификации. Но на поверку часто оказывается, что - в отличие от ограниченного круга лиц из местной элиты - простые люди дивидендов от политической "самоидентификации" не получают. Как следствие, жители, в том числе принадлежащие и к "титульной нации", нередко стремятся уехать из "суверенных", но отсталых регионов.
Показателен пример, связанный и с развитием национального образования. Мы тратим на это немалые средства, печатаем учебники, готовим учителей, чуть не заставляем людей изучать свою культуру... Но если зайти в иную национальную школу, оказывается, что в классе, рассчитанном на 30 учеников, фактически учатся 4-5! Ну, не хотят люди там учиться - они хотят получить образование на русском языке и уехать из своей автономии в Москву, Санкт-Петербург или Нижний Новгород. Такова жизнь.
Другими словами, задача не в том, чтобы шить лоскутное одеяло из множества национально-государственных образований, а в том, чтобы люди могли свою историю и культуру сохранять и развивать в общем экономическом пространстве. Как бы то ни было, в России - в отличие, кстати, от подавляющего большинства "цивилизованных" европейских стран - многие малые народы имеют ту или иную форму государственности. Поэтому "проблемы малых народов", которые наши европейские "друзья" время от времени подбрасывают нам, в значительной степени ничего общего с реальной жизнью не имеют. На этих темах строится большая политическая игра, подчиненная решению совершенно иных вопросов и проблем, которые никак не связаны с вопросами этническими.
Жизнь не обманешь. Еще во времена Платона говорили, что государственные границы рисуют природа и общество. Думаю, не ошибусь, если скажу, что сегодня в России идет восстановление основ национально-государственного и административного устройства страны, которые были в значительной степени нарушены не только в советский период, но и в эпоху радикальных реформ первой половины 1990-х годов.
