Сергей Шахрай: Приватизация: итоги и перспективы.Назад
Сергей Шахрай: Приватизация: итоги и перспективы.
В современном мире процесс приватизации считается составной частью институциональных изменений, сопровождающих демократические реформы. Успехи Российской Федерации на пути построения демократического, правового, экономически развитого государства - равноправного партнера ведущих держав мира - оцениваются на международной арене по целому комплексу индикаторов, среди которых важное место занимают показатели, связанные со становлением основ рыночной экономики, возникновением частной собственности и слоя эффективных собственников.
Мы должны учитывать все эти обстоятельства, но, разумеется, с поправкой на нашу российскую специфику.
Результаты работы Счетной палаты РФ подтвердили тезис о том, что российская приватизация 1990-х годов является беспрецедентной не только по своим масштабам, но и по содержанию. Как известно, приватизация в условиях развитой рыночной экономики нужна для того, чтобы решить локальные задачи, связанные с повышением экономической эффективности отдельных предприятий. Главной же задачей российской приватизации стало радикальное изменение отношений собственности, то есть - изменение экономического базиса общества в целом. Следовательно, российскую приватизацию в принципе нельзя рассматривать в отрыве от общего контекста социально-экономических реформ в нашей стране.
Во-первых, надо учитывать, что в начале 1990-х годов не было полноценной законодательной базы, которая соответствовала бы новым экономическим отношениям. Во-вторых, не были сформированы необходимые рыночные институты. В-третьих, продолжался активный экономический спад, последствия которого нам удалось преодолеть только в последнее время.
Кроме того, уже в конце 1980-х началась стихийная приватизация. Например, по данным Госкомстата РСФСР, к началу 1991 года форму собственности сменили более трех тысяч крупных объектов. При этом получение контроля над российскими предприятиями осуществлялось вне правового поля, а нередко и криминальными методами.
В такой ситуации переход к массовой приватизации, основанной на формальных процедурах, был попыткой хоть как-то прекратить спонтанный захват собственности. Однако это решение оказалось недостаточно подготовлено как с точки зрения стратегии и тактики, так и с точки зрения создания необходимых правовых и институциональных условий.
Большинство экспертов сходятся в том, что выбор "ваучерной" модели массовой приватизации был, скорее всего, ошибкой. Но история не знает сослагательного наклонения. Поэтому Счетная палата в своей работе анализировала не виртуальную реальность ("что могло быть, если бы..."), а конкретные факты - насколько точно, законно и эффективно органы государственной власти осуществляли приватизацию в соответствии с действовавшим на тот момент законодательством и принятыми политическими решениями.
Итак, какие результаты зафиксировало наше исследование?
Первое. Оценивая общие итоги 1993-2003 годов, необходимо сказать, что приватизация в России - как смена форм собственности - совершилась. Она стала одним из важнейших системно-институциональных преобразований в экономике страны.
В результате приватизации в России в короткие сроки сформировался негосударственный сектор экономики и новые рыночные институты. Произошло перераспределение формальных прав собственности на приватизированное имущество при относительном минимуме социальных конфликтов.
Второе. Несмотря на то, что задача изменения форм собственности в целом была решена, многие стратегические цели приватизации - формирование широкого слоя эффективных собственников, повышение эффективности работы предприятий, рост инвестиций и так далее - достигнуты не были. А если говорить точнее, реальная практика развеяла многие мифы, связанные с приватизацией. Стало ясно, что смена форм собственности не может автоматически привести к повышению экономической эффективности предприятий, не порождает в массовом порядке эффективных собственников и не приводит к немедленному росту производительности труда.
Более того, в силу разных обстоятельств приватизация не обеспечила привлечение достаточного количества инвестиций для того, чтобы начать широкомасштабную модернизацию предприятий. Реально этот этап наступает только сейчас, когда бюджет Российской Федерации исполнен с профицитом и задача "латания бюджетных дыр", стоявшая в середине 1990-х годов, уже не является актуальной.
Третье. До последнего времени законодательная база постоянно отставала от реальных процессов приватизации, не обеспечивала возможностей для контроля приватизационных сделок, не позволяла эффективно противодействовать новым формам экономической преступности. Между тем недостаточность и неполнота законодательной базы не является основанием для отмены либо пересмотра итогов приватизации 1993-2003 годов. С правовой точки зрения здесь работает правило презумпции законности нормативного акта: если нормативный акт был действующим, не был оспорен и не утратил силу ввиду установленного судом несоответствия Конституции Российской Федерации, то принятые в соответствии с ним решения являются законными.
Четвертое. Вывод о легитимности и объективной необходимости приватизации как одного из ключевых элементов экономических реформ не означает объявления "заочной амнистии" всем лицам, совершившим нарушения в этой сфере. Другими словами, незыблемость итогов приватизации и прав добросовестных приобретателей государственной собственности не означает, что мы должны отказаться от проверки законности осуществления конкретных сделок. Если факты доказывают, что приватизация конкретного имущества или актива была осуществлена с нарушением закона, в результате чего пострадали права государства как собственника, то эти права могут и должны быть восстановлены в судебном порядке.
Счетная палата РФ обобщила материалы контрольных проверок более чем по 250 крупным объектам. Да, были проблемы, вызванные пробельностью законодательства и неразвитостью внешнего контроля приватизационных процессов. Но мы обнаружили и откровенные нарушения законности, в связи с чем материалы по ряду конкретных сделок были направлены в Генеральную прокуратуру и правительство РФ. В частности, грубейшие нарушения законодательства в части приватизации были вскрыты в НПО "Геофизика", ОАО "Мурманское морское пароходство", ОАО "Авиастар", ОАО "Трансаммиак". По этим сделкам окончательное решение будут выносить судебные органы.
Пятое. Необходимо отметить, что сегодня в законодательном урегулировании вопросов, связанных с процедурами восстановления нарушенных прав государства как собственника, у нас наблюдается явный пробел. Такое положение дел противоречит конституционному принципу равной защиты всех форм собственности, в том числе государственной и муниципальной (часть 2 статьи 8 Конституции РФ). Исходной посылкой соответствующего закона может стать норма статьи 301 Гражданского кодекса, согласно которой каждый законный собственник вправе истребовать свое имущество из чужого незаконного владения.
Шестое. Что касается собственно нарушений в ходе приватизации, то их можно систематизировать по наиболее характерным видам.
Во-первых, следует указать на серьезные недостатки в деятельности органов исполнительной власти - превышение полномочий или, наоборот, неисполнение прямых обязанностей, повлекшие нарушения законности в ходе конкретных приватизационных сделок. Такого рода нарушения зафиксированы как на федеральном, так и на региональном уровне.
Во-вторых, целая группа нарушений связана с необоснованным занижением цены продаваемых государственных активов, бесконтрольным распоряжением нематериальными активами и интеллектуальной собственностью, а также низкой результативностью продаж. Например, по данным Госкомстата, продажная цена приватизированного предприятия в среднем по России в 1993 году составляла 5,8 процента от первоначальной, в 1994 году - 3,7 процента, а в 1995-1996 годах - всего лишь 1,2 процента! Это наглядно иллюстрирует отношение к нашему национальному богатству.
В-третьих, недооценка активов сочеталась с таким явлением, как "притворность" многих инвестиционных конкурсов. Когда мы изучали соответствующие факты и документы, постоянно вспоминалась крылатая фраза: "правильно по форме - издевательство по существу".
Наконец, необходимо назвать такие факторы, как отсутствие внешнего независимого контроля предприватизационной подготовки государственных активов и результатов приватизационных сделок, а также коррупцию в органах власти и отсутствие системы противодействия криминалу в сфере приватизации.
Безусловно, уместен классический русский вопрос: "Кто виноват?"
Что касается конкретных фактов нарушений законности, то виновники будут определяться обычным способом - в ходе следствия и судебного разбирательства. Если же вести речь о негативных последствиях приватизации в целом, то, согласно общепризнанным международно-правовым принципам, которые неоднократно подтверждались и в решениях Конституционного Суда РФ, вся ответственность за них полностью лежит на публичной власти.
Таким образом, если государство недостаточно полно обеспечило возможности реализации гражданами права на приватизацию, а также равную защиту всех форм собственности, включая государственную, то вместо поиска виноватых необходимо сосредоточиться на конструктивных решениях - наметить пути совершенствования законодательной базы и приватизационной практики, включая развитие современной системы внешнего финансового контроля.
Согласно международным стандартам аудита приватизации, органы внешнего государственного финансового контроля обязаны анализировать приватизационные сделки на всех этапах - от разработки планов приватизации до оценки того, насколько полно и эффективно новые собственники выполняют условия сделок. Более того, контрольные органы обязаны оценивать также качество и результативность государственных программ, направленных на просвещение рядовых граждан в сфере приватизации, на обучение их новым знаниям и умениям.
Между тем, в российских условиях массовая приватизация была в основном завершена еще до момента создания Счетной палаты. Это означает, что три четверти предприятий были проданы в отсутствие какого-либо внешнего финансового контроля. Да, конечно, существовали правоохранительные органы, прокуратура, система внутреннего мониторинга в федеральных органах исполнительной власти... Но и масштабные нарушения законности в ходе приватизации - тоже были налицо. Даже после создания Счетной палаты ее аудиторов привлекали к оперативному контролю сделок по приватизации не более десятка раз. А чаще в качестве "независимых" внешних экспертов приглашались аффилированные и заинтересованные юридические лица. В результате бюджет недополучал миллиарды рублей.
Сегодня, несмотря на то, что правовая база приватизации приобрела вполне современные черты, государственный контроль в этой сфере по-прежнему носит внутренний характер. Я говорю "внутренний" потому, что и контролеры, и контролируемые входят в единую систему исполнительной власти. Более того, закон о приватизации, принятый предыдущим составом Государственной Думы, фактически отстранил от непосредственного влияния на процессы приватизации и законодательные органы власти. Может быть, такое решение является технически целесообразным и "удобным" для исполнительной власти, но в стратегическом плане отсутствие эффективной системы внешнего финансового контроля может привести к самым негативным последствиям.
В заключение коротко изложу ряд проблем, которые вырисовались в результате нашей работы по анализу приватизации, но в какой-то мере выходят за его рамки. Связаны эти проблемы, главным образом, со стратегическим видением будущего российской приватизации, нашего экономического развития в целом, а значит, и с оценкой рисков и возможностей для инвесторов.
Первая проблема - это проблема формирования эффективного собственника и повышения эффективности работы предприятий. Это вопрос принципиальный: именно эти задачи не были решены в ходе приватизации 1993-2003 годов, и именно их нам предстоит решать сейчас.
Очень интересные мнения высказывали на этот счет ведущие ученые и академики Российской Академии наук. Например, был предложен такой алгоритм: сначала провести общую инвентаризацию производственных фондов, как государственных, так и негосударственных, чтобы оценить общую рыночную стоимость производственного потенциала страны. Потом - ввести налог на имущество. Размер этого налога должен соответствовать нормативу минимальной эффективности, который общество требует от использования тех или иных производственных ресурсов. Методика таких расчетов давно уже существует. Кто может платить налог и получать дополнительную прибыль, тот эффективный собственник. Кто не может - пусть от имущества освобождается, либо через продажу, либо через процедуры банкротства. Таким образом, формирование эффективного собственника произойдет естественным рыночным путем, без какого бы то ни было пересмотра итогов приватизации.
Конечно, могут быть и другие подходы, но предложенный метод, безусловно, заслуживает внимания, в том числе и со стороны правительства.
Другая проблема - защита прав добросовестных приобретателей. Как я уже говорил, в случае выявления фактов нарушения законности при проведении приватизационных сделок, государство может оценить свой ущерб и возбудить соответствующий иск. Но как быть с теми, кто стал третьим или пятым по счету приобретателем бывшей государственной собственности, причем приобрел ее добросовестно? Очевидно, что этот вопрос должен быть законодательно урегулирован.
Крайне важная тема - так называемый "вопрос об обремененной собственности". Известно, что после приватизации нередко разрушаются сложившиеся производственные и социальные комплексы, "сбрасываются" разного рода социальные обязательства и "непрофильные активы". В ряде случаев подобные решения экономически оправданы, но чаще всего влекут за собой крайне негативные социальные и экономические последствия.
Исходя из этого, представляется целесообразным обсудить вопрос о возможности продавать государственную собственность, предварительно сформулировав разного рода обременения - экономические, экологические, социальные. Такой принцип "работает" при продаже земли; думаю, он вполне может быть использован и при продаже предприятий.
Еще одна достаточно сложная и острая проблема - учет стоимости интеллектуальной собственности и нематериальных активов в целом. Безусловно, нематериальные активы имеют свою цену, - и эта цена не учитывалась при приватизации предприятий, что привело к занижению их стоимости. Следовательно, государство ни копейки не получило за технологии, разработки, результаты НИР, созданные на бюджетные деньги, поскольку они перешли к новому собственнику в качестве своеобразного "бесплатного приложения". Понятно, что такое положение дел надо менять.
Но понятно также, что подобная задача не имеет простых решений. Идеи, вроде того, что нужно все "осметить", заставив новых собственников заплатить многолетние штрафы за незаконно используемый государственный актив, могут привести к трудно прогнозируемым результатам. Тем более, что вопрос с законодательным урегулированием прав на интеллектуальную собственность, созданную на средства государства, еще до конца не решен. Особую остроту этот вопрос приобретает и в связи с предстоящим вступлением России в ВТО.
В общем, может получиться, как в пословице: "гладко было на бумаге, да забыли про овраги". В любом случае, все это - темы для детального обсуждения и законодательной проработки.
Наконец, последнее. Сейчас в России сложилась парадоксальная ситуация - несмотря на постоянный профицит бюджета и "разбухание" Стабилизационного фонда, стране остро не хватает денежных средств для финансирования программ обновления инфраструктуры, диверсификации экономики и решения острейших социальных проблем. По оценкам экспертов, для осмысленной модернизации российской экономике необходимо примерно втрое больше инвестиций, чем она имеет сегодня. Но инвестиционные компании уверены, что внутренний рынок не выдержит таких денег. Для освоения долговременных иностранных инвестиций в стране пока не созданы необходимые рыночные институты.
Поэтому России требуются не только новые методы привлечения большого объема капитала, но и инструменты для освоения долговременных инвестиций российскими предприятиями. Это потребует абсолютно нового формата отношений с иностранными инвестиционными компаниями, банками, стратегическими инвесторами и всеми, кто может оказаться полезным в решении этой задачи.
Масштабная перестройка инвестиционного процесса в стране невозможна без создания экономических, политических и организационных условий для партнерства государства, общества и частного бизнеса. Выработка ответа на этот вызов неразрывно связана с преодолением негативных последствий приватизации, которые мешают формированию климата общественного доверия к бизнесу и государству, а также созданию массовой базы поддержки российских экономических реформ.
