Александр Аринин. Коррупция - это болезнь общества.Назад
Александр Аринин. Коррупция - это болезнь общества.
Коррупция в России, являясь системой общественных отношений, несет угрозу коренным национальным интересам страны. Чтобы отвести эту угрозу, России необходима комплексная и эффективная антикоррупционная политика, осуществляемая государством и обществом. Суть такой политики заключается в разработке и осуществлении разносторонних и последовательных мер по устранению причин и условий, порождающих и стимулирующих коррупцию в разных сферах жизни, а также мер по привлечению коррупционеров к гражданско-правовой и уголовной ответственности.
Поскольку коррупция - это деформация общественных отношений, сигнализирующая о болезни общества, постольку искоренение этого социального недуга возможно только путем ликвидации причин, которые его порождают. Ужесточение системы выявления и наказания коррупционеров - это лишь часть борьбы с коррупцией. Она необходима, но она не будет иметь большого значения, если не искоренить системные причины и условия, порождающие коррупцию. Пример Китая весьма показателен. Борясь с коррупционерами самым беспощадным образом, власти Китая так и не сумели искоренить коррупцию. Если причины и стимулы коррупции остаются в неприкосновенности, устранение одного стада "паршивых овец" приводит только к возникновению нового "поголовья" коррумпированных чиновников и взяткодателей. В связи с этим будет ошибкой полагать, что все проблемы можно решить только принятием специального закона о противодействии коррупции.
Основной целью государственной и общественной антикоррупционной деятельности следует считать комплексную работу, направленную на устранение главных причин и стимулов, порождающих коррупцию, а не ужесточение системы выявления и наказания коррупционеров.
ПРИЧИНЫ КОРРУПЦИИ
Коррупция, ее характер, масштабы и особенности развития - это не только следствие нерешенных государственно-политических, социальных и экономических проблем страны, ее корни уходят глубоко в историю России. Но коррупция, как показывает мировой опыт, всегда растет в условиях трансформации общественных отношений. Это относится и к нынешнему переходу России от тоталитарного государства к демократическому и правовому, переходу от централизованной экономики к рыночной, от закрытого, подавленного государством общества к открытому, демократическому. Противоречия этого перехода обусловили возникновение взаимосвязанного комплекса причин стремительного роста и масштабного распространения коррупции.
Главными причинами широкого распространения коррупции в России сегодня являются слабость и неэффективность государства, неразвитость гражданского общества, сырьевая направленность и теневой характер экономики, так сказать, взяткоемкость законодательства, моральная и духовная деградация российского общества. Остановимся на главных причинах коррупции.
Сила государства состоит не в его способности доминировать во всех общественных сферах. Сила государства - в его способности обеспечивать неукоснительное соблюдение законов, в его ответственном служении народу. Слабое государство нарушает законы, не исполняя свои конституционные обязанности по соблюдению и защите прав и свобод человека. Нарушая, например, экономические права и свободы - право частной собственности, право на свободу предпринимательской деятельности, на равенство прав в конкуренции - слабое государство тем самым, с одной стороны, порождает коррупцию, так как административные барьеры предприниматели преодолевают взятками. А с другой - слабое государство препятствует становлению и развитию малого и среднего бизнеса, который является основой среднего класса, главной движущей силы гражданского общества. Отсутствие в стране развитого и активного малого и среднего бизнеса, в свою очередь, препятствует подъему экономики, снижению уровня бедности, росту благосостояния россиян.
Следствием слабости государства является замедление процесса модернизации страны. Потому что слабое государство не может пресечь произвол чиновников, которые, защищая свои источники получения статусной ренты, всячески препятствуют осуществлению необходимых стране преобразований.
Так, в регионах по-прежнему не выполняются законы, что во многом обесценило проведенную федеральной властью работу по приведению регионального законодательства в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством. Реформа государственной службы фактически свелась к законодательному закреплению "табели о рангах". Государственная служба по-прежнему остается закрытой, непрозрачной для общества, а, следовательно, неподконтрольной гражданам. Административная реформа по существу не привела к разграничению правоустанавливающих и правоприменительных функций, к реальному сокращению объема избыточных государственных функций, которые являются благоприятной средой для коррупции.
Судебная реформа, в рамках которой были приняты новые законы и улучшено финансирование судов, так и не привела к главному - доступному, скорому и объективному правосудию. Более того, общество увидело, что гораздо откровеннее стал попираться сам смысл правосудия. Вместо равенства всех перед законом и судом превалирует административный ресурс. Значительная часть судебных решений определяется не конкуренцией обвинения и защиты, а конкуренцией взяток. И как показывает практика, граждане, потерявшие надежду добиться справедливости в суде, ищут другие, далеко не правовые, методы решения своих проблем. И зачастую убеждаются, что незаконным, теневым путем они имеют больше шансов добиться по существу справедливого решения. Все это подрывает доверие к власти, препятствует формированию правового государства и сильного гражданского общества, закрепляет в общественном сознании старые стереотипы: "где суд, там и неправда", "судьям то полезно, что в карман полезло". Поэтому без успешного проведения судебной реформы вообще невозможна модернизация страны.
До сих пор не началась реформа правоохранительной системы. Органы охраны правопорядка по-прежнему работают неэффективно. Оставаясь неподконтрольными обществу, они не способны защитить безопасность граждан.
Практически нет серьезных продвижений в реформах систем образования, здравоохранения, пенсионного обеспечения и жилищно-коммунального хозяйства. Между тем, сфера социальных услуг по-прежнему закрыта, непрозрачна и неэффективна, а потому коррумпирована и несправедлива.
По данным экспертов, уже сейчас пробуксовка работы госаппарата сокращает темпы роста ВВП на 1,5-2 процента в год. В ближайшие пять лет из-за этого рост может резко замедлиться или прекратиться. Причина, по которой модернизация экономики оказалась заблокированной, заключается в том, что от перераспределения природной ренты дивиденды правительственных чиновников несравнимо выше, чем от попыток вести преобразовательную, ответственную экономическую политику.
Безответственная, некомпетентная коррумпированная бюрократия не заинтересована в реальной модернизации экономики. Ориентируясь на экстенсивные факторы роста бюджетных доходов - высокие мировые цены на нефть, увеличение доли отчислений из регионов в пользу федерального центра, сохраняющийся значительный налоговый пресс, - неэффективная, коррумпированная исполнительная власть до сих пор не реализовала имевшиеся благоприятные возможности для структурных реформ экономики, создания и внедрения новых технологий и развития наукоемких производств. В результате Россия не в состоянии составить конкуренцию развитым странам мира.
Процесс искоренения причин коррупции заключается в строительстве современного демократического, правового государства, эффективной рыночной экономики, формирования сильного гражданского общества, создании условий для развития свободной, созидательной, активной и ответственной личности.
Данный процесс должен начаться с исполнения законов. Беззаконие власти - это неисполнение государственной властью своих обязанностей. Беззаконие лишает главный субъект рыночных отношений - малый и средний бизнес - возможности свободного и эффективного развития. Беззаконие лишает личность - главную движущую силу гражданского общества - возможности развивать свои способности, права и свободы. Соблюдение же законов позволяет развивать созидательный потенциал человека, открывает возможности для широкого развития малого и среднего бизнеса, позволяет работать конкуренции, внедрять инновации и наукоемкие технологии. В итоге соблюдение законов создаст благоприятные условия для роста экономики, ликвидации бедности, формирования сильного среднего класса, эффективного государства, конкурентоспособной страны. Чтобы государственная власть добросовестно исполняла законы, общество должно ее постоянно контролировать. Важнейшим условием такого контроля является информационная прозрачность органов власти.
ИНФОРМАЦИОННАЯ ОТКРЫТОСТЬ И ПРОЗРАЧНОСТЬ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
Главным направлением антикоррупционной деятельности государства и общества является установление информационной прозрачности в функционировании исполнительной, законодательной, судебной власти, правоохранительных органов и органов местного самоуправления.
Важно подчеркнуть, что в современном мире движущей силой социального прогресса является движение информации. В связи с этим любая система контролируется такой подсистемой, которая обладает большим информационным потенциалом и потребляет при этом наименьшее количество энергии.
Информационный обмен в современном обществе способствует формированию новой среды обитания, новых социальных и моральных ценностей, нового образа жизни и новых принципов управления. Информационно закрытые системы сегодня неконкурентоспособны. Поэтому информационная прозрачность - движущая сила общества и власти. Она не только влияет на изменение правил поведения власти, повышая ее ответственность и эффективность работы на благо общества, но и способствует качественному изменению самого общества.
В тех странах, где люди имеют полноценную информацию о деятельности власти, нет коррупции, а государство соблюдает законы, то есть права и свободы человека, работает ответственно и эффективно на общее благо. С другой стороны, именно закрытость, утаивание правды, монополия на информацию есть основное оружие бюрократии, с помощью которого она пытается навязать обществу свою волю, оставаясь при этом без контроля. Следствием является ее безответственность, беззаконие, коррумпированность, некомпетентность и недееспособность в служении людям.
Вот почему такие успешные страны, как Финляндия, Дания, Исландия, Новая Зеландия, где, по данным "Трансперенси Интернешнл", практически нет коррупции, занимают первые места по уровню свободы прессы в рейтингах международной организации журналистов "Репортеры без границ". Информационная прозрачность, таким образом, модернизирует страну, создает условия для роста ее конкурентоспособности, укрепления государства, гражданского общества, а в конечном итоге, искоренения коррупции.
Задача гражданского общества состоит в том, чтобы ускорить этот процесс. В связи с этим Общественный антикоррупционный комитет разработал законопроект "О гарантиях предоставления информации о деятельности и решениях государственных органов и органов местного самоуправления". Цель законопроекта - установить правовые процедуры общественного контроля над деятельностью органов госвласти и органов местного самоуправления посредством обеспечения открытости, информационной прозрачности их деятельности. Действие закона должно распространяться на исполнительную, законодательную, судебную власти, другие государственные органы, а также органы местного самоуправления и их должностных лиц в целях усиления их подотчетности гражданскому обществу.
В стране не должно быть ни для кого монополии на информацию. Информация только тогда обретает общественную пользу, когда она открыта для всех, сокрытие правды наносит обществу вред. Доступ к информации органов государственной власти нельзя делать платным. Наконец, информация должна быть полной, исчерпывающей и постоянно обновляемой.
Законопроект закрепляет гарантии реализации права на информацию, определяет порядок ограничения доступа к информации, устанавливает порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением информации. Определяет способы получения официальной информации. В частности, путем опубликования информации на сайтах государственного органа, органа местного самоуправления в сети Интернет, опубликования в средствах массовой информации, обеспечения непосредственного доступа к документам и материалам, а также к заседаниям соответствующих органов, предоставления документов и материалов на основании запроса.
Законопроект вводит порядок опубликования официальной информации, информации о текущей деятельности, принимаемых решениях и официальных событиях. Закрепляются нормы, стимулирующие распространение официальной информации в негосударственных СМИ. Устанавливаются конкретные процедуры непосредственного доступа к документам и материалам госорганов и органов местного самоуправления. Принципиально важным в данных правовых процедурах является обеспечение доступа к информации на основе технологий сети Интернет.
Впервые в законодательстве устанавливается, что все властные учреждения обязаны сообщать для всеобщего сведения полную информацию о своей деятельности за исключением секретной, перечень которой определен в этом законопроекте.
Все принимаемые органами исполнительной, законодательной и судебной власти и органами местного самоуправления решения, в том числе коллегиальные, должны иметь автора, то есть ответственное лицо, которое эти решения подготовило. Это является условием повышения ответственности и компетентности государственных и муниципальных служащих, судей, депутатов, работников правоохранительных органов. Все принимаемые органами власти решения вступают в силу только после опубликования, размещения их в Интернете и соответствующих информационных источниках.
Обнародование сведений федеральными и региональными органами исполнительной власти об исполнении бюджета, о реализации целевых программ, об открытых конкурсах, аукционах, тендерах, экспертизах и условиях их проведения, безусловно, будет способствовать повышению ответственности и компетентности работы госслужащих, устранению причин и условий коррупции. Раскрытие содержания всевозможных распоряжений, инструкций, экспертиз на поставку товаров поможет изжить лоббизм коррумпированных чиновников. Обнародование информации о размере и источниках предоставления иностранной помощи, о международных организациях, с которыми сотрудничают исполнительные органы власти, позволят защитить граждан от теневых финансовых махинаций.
Полная публикация с помощью Интернета не только всех принятых законодательных и нормативных актов, но и их проектов, принятых и вносимых поправок, актов, обжалованных в суде и отмененных судом, будет препятствовать уводу в тень законотворческой деятельности исполнительной власти. Обнародование всех отзывов должностных лиц на законодательные инициативы поможет обнаружить механизмы лоббизма, который зачастую выходит за рамки правового поля. Принципиально важным в подготовке законопроектов исполнительной властью является введение практики служебной антикоррупционной экспертизы в министерстве юстиции, результаты которой также должны публиковаться.
Особенно важно обеспечение прозрачности и открытости в связи с инициативами о новом порядке избрания губернаторов. Существует такая точка зрения, что новая система выборов руководителей регионов депутатами региональных законодательных собраний по представлению президента России еще больше усилит коррупцию. Многие опасаются, что при этой системе лоббистские группировки будут предлагать свои кандидатуры, их выбор будет непубличным, фактически назначенные таким образом руководители регионов будут работать на интересы выдвинувших их лоббистских группировок, а не на государство и его граждан. Отсюда делается вывод, что при новой системе выборов руководители регионов будут всю ответственность за свои действия перекладывать на президента России, а ответственности перед гражданами у них не будет никакой.
Чтобы этого не произошло, необходимо всю деятельность высших должностных лиц регионов сделать информационно прозрачной, а следовательно, подконтрольной обществу. И тогда уже не важно, лоббистские группировки привели к власти того или иного руководителя региона, избран он с подачи президента России депутатами законодательной власти субъектов федерации регионов или на прямых выборах всеми гражданами. Принципиально важно, что граждане будут иметь возможность контролировать деятельность высшего должностного лица субъекта федерации постоянно, а не раз в 4-5 лет во время выборов. Тем самым во многом снимается проблема коррупции.
Доступной и прозрачной должна быть деятельность законодательной власти. Федеральный парламент, законодательные собрания субъектов Российской Федерации, представительные органы местного самоуправления должны размещать на своих сайтах не только все принятые законодательные акты, но и их проекты, принятые и внесенные поправки, постановления, а также все отзывы должностных лиц исполнительной власти на законодательные инициативы. Необходимо размещать и информацию о поименном голосовании депутатов.
В этом случае будет видна деятельность каждого депутата, и, следовательно, четко определена его персональная ответственность за принимаемые решения. Ответственной может быть только та деятельность, которая информационно открыта, а значит, предметна и видима. Информационная прозрачность законодательного процесса позволит снизить степень отчуждения между властью и гражданами, повысить ответственность депутатов федерального и регионального уровней и представительных органов местного самоуправления за качество и эффективность законотворчества.
Как результат, информационная прозрачность позволит предотвратить появление законодательства, порождающего коррупцию, добиться, чтобы юридические нормы и правила устанавливались в интересах человека и благополучия общества, были ясными и недвусмысленными, способствовали формированию эффективной и конкурентоспособной экономики, служили процветанию России.
Чрезвычайно важное значение имеет информационная прозрачность для эффективной работы судов. В нашей стране суд во многих случаях пока не стал ни скорым, ни правым, ни справедливым. Установление прозрачности в деятельности судов позволит во многом решить эти проблемы. Для этого все судебные органы различных уровней должны полностью размещать на своих сайтах открытые материалы судебных заседаний, судебные решения и постановления. Информационная открытость будет содействовать обеспечению подлинного равенства всех перед законом и судом и повышению ответственности и компетентности судей. Именно информационная прозрачность, устанавливающая общественный контроль, а не только повышение зарплаты судьям и обеспечение их неприкосновенности, будет способствовать справедливости и эффективности всей судебной системы, освобождению ее от коррупции и зависимости от исполнительной власти. Ибо в процесс общественного контроля над деятельностью судов обязательно включатся различные институты гражданского общества - общественные объединения юристов, средства массовой информации, правозащитные организации, союзы предпринимателей, профсоюзы, партии и общественные структуры. Важно подчеркнуть, что прозрачность суда обусловит компетентность и ответственность милиции, прокуратуры, таможенных органов, МЧС, спецслужб. Именно это является принципиальным фактором в деятельности судебной системы и правоохранительных органов.
Принятие данного законопроекта с одной стороны создаст качественно новые правовые условия деятельности государства и общества, установив повседневный общественный контроль над государственными институтами. С другой стороны - процесс осуществления общественного контроля посредством прозрачности деятельности власти модернизирует само гражданское общество.
Таким образом, информационная прозрачность деятельности государственной и муниципальной власти будет создавать качественно новую среду в общественных отношениях, устанавливать принципиально иные правила поведения для власти. А именно - главной обязанностью всех представителей власти должны стать соблюдение законов, защита прав и свобод человека, эффективная работа на общее благо. А это уже означает новую культуру влияния общества на власть. Суть ее в верховенстве права, демократических ценностях, а фундамент - информационная прозрачность как основа процедур контроля гражданского общества над властью.
ПРОВЕДЕНИЕ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫХ ПРЕОБРАЗОВАНИЙ
Принципиально важной задачей в осуществлении антикоррупционной политики является проведение институциональных преобразований, а именно: административной реформы, реформы естественных монополий, ЖСК, налоговой и банковской реформы.
Административная реформа
Ее цель - создать систему госвласти, которая ответственно, компетентно и эффективно служит людям. Для проведения административной реформы необходимо, во-первых, модернизировать государственную службу. Во-вторых, следует разделить функции ведомств по принципу правоустанавливающих, правоприменительных, надзорных, оказания услуг. В-третьих, надо оптимизировать и модернизировать исполнение государственных функций.
Вся деятельность государственной службы должна быть прозрачной для гражданского общества. Это позволит ему установить публичный контроль над ее деятельностью. Именно в этом должен состоять основной смысл модернизации государственной службы. Общественный контроль позволит предупреждать, выявлять и устранять обстоятельства, которые способствуют коррупции и злоупотреблениям на госслужбе. Общественный контроль над деятельностью государственных органов и госслужащих позволит одновременно повысить качество и эффективность их работы.
Все эти преобразования должны способствовать повышению эффективности деятельности государственных органов и государственных служащих. Критерием здесь служит удовлетворенность потребителей услугами. Чиновник должен служить гражданам - вот требование общества.
РЕФОРМА ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЙ
Финансы структуроообразующих компаний: "Газпрома", РАО "ЕЭС", АО "Российские железные дороги" - остаются крайне непрозрачными не только для внешних наблюдателей, но и для совладельцев-акционеров. Это касается как издержек, так и финансовых потоков, анализ которых затруднен сложной и во многом запутанной системой внутреннего учета, перекрестным субсидированием, большим количеством дочерних и аффилированых структур, непрофильных активов. Многое остается неясным и в части мотивов принимаемых инновационных решений. В то же самое время происходит постоянное давление со стороны этих монополий, направленное на регулярное и значительное повышение цен и тарифов на их продукцию услуги.
В связи с этим внедрение финансовой и административной прозрачности в работу естественных монополий позволит оздоровить их финансовое состояние, навести порядок в их финансовой отчетности, отсечь структуры, которые заняты коррупционной деятельностью.
Реформа жилищно-коммунального хозяйства
В реформе ЖКХ так же, как и в реформах естественных монополий, первоочередным шагом должно быть обеспечение прозрачности этой сферы. Это позволит обществу контролировать и вести анализ функционирования жилищно-коммунального хозяйства. Следствием общественного контроля станет неизбежная ликвидация бизнес-структур, паразитирующих на объектах ЖКХ. Следующий шаг - отмена любых льгот для коммерческих организаций, оказывающих коммунальные услуги населению. Это должно быть обязательным условием лицензирования подобных организаций, так как они эксплуатируют теневые отношения в этой сфере услуг.
Необходимо также формирование системы учета реальных объемов потребляемых населением услуг, определение минимального набора услуг, при отсутствии которого не может взиматься плата за коммунальные услуги. Прозрачность деятельности ЖКХ, таким образом, является основой всей реформы, суть которой в ликвидации причин коррупции, теневых отношений в этой сфере.
Налоговая реформа
Настоящая налоговая реформа в современных условиях - это система мер, которые обеспечивают для налогоплательщика открытость и прозрачность всех форм налогообложения. Необходимо создать эффективные антистимулы для неплательщиков, вплоть до фактического блокирования их предпринимательской активности. Следует способствовать снижению налогового бремени до оптимального уровня. Налоговая система должна стимулировать создание новых рабочих мест, новых производств, малого и среднего бизнеса. Одним из главных условий налоговой реформы является повышение эффективности налоговых служб, искоренение коррупции в их рядах. Решить эти проблемы возможно только в условиях гласности и открытости их деятельности.
Реформа финансового сектора
Важной сферой, где существующие институты требуют срочных усилий со стороны государства по искоренению условий для коррупции, является финансовый сектор. В этой сфере необходимо быстрее добиваться большей прозрачности кредитных учреждений, включая перевод их на международную систему финансовой отчетности в бухгалтерском учете. Следует раскрывать информацию о структуре собственности, о владельцах банков, открытой оценки капитала. Это будет способствовать устранению теневых финансовых операций в банковском секторе. Между тем в настоящее время в Москве функционирует 700 банков, а в Нью-Йорке - центре финансового мира - только 60. О чем говорит это сопоставление количества банков? Только об одном - об отмывании банками в Москве "грязных" денег.
Необходимо вносить в законодательство требования о четко определенной ответственности владельцев за обязательства их кредитных учреждений, начать работу по сбору информации о кредитной истории заемщиков. Принципиально важно работать по восстановлению доверия вкладчиков к банковской системе, в том числе и ведя отбор банков для включения в систему гарантирования вкладов населения. Между тем многие частные банки не умеют, да и не желают трудиться для достижения такого доверия. Поэтому люди в этих условиях выбирают крупные государственные банки для хранения своих сбережений. Частным банкам, чтобы выстоять в конкурентной борьбе, придется радикально улучшать свое корпоративное управление и следовать принципам открытости и прозрачности.
ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИОННЫМ НОРМАМ ПРАВА
Главным фактором противодействия коррупционным нормам права является гласность. Вместе с тем государство имеет возможность не допускать принятие подобных норм права. Решающую роль здесь может играть правовая антикоррупционная экспертиза законопроектов в период их разработки и обсуждения. Данная экспертиза может осуществляться специальными антикоррупционными комиссиями в Государственной думе и Совете Федерации. В случае, если законопроекты готовятся Правительством Российской Федерации, правовая антикоррупционная экспертиза может проводиться Министерством юстиции России. Значительную роль в антикоррупционной экспертизе может сыграть Общественная палата.
Антикоррупционная экспертиза представляет собой комплекс мероприятий по выявлению норм права, способных устанавливать такие рамки взаимоотношений между субъектами, которые повышают вероятность их вступления в коррупционные отношения.
Высокий уровень коррупции в стране объективно требует от государства и общества проведение обязательной антикоррупционной экспертизы, которая должна стать одной из составных черт законотворческого процесса.
Таким образом, российская государственная власть, открывая свою деятельность, становясь прозрачной, а, следовательно, подконтрольной обществу, проводя институциональные преобразования, противодействуя коррупционному законодательству, способствует ликвидации причин коррупции. Однако искоренить коррупцию как систему общественных отношений государство способно только в совместной деятельности со структурами и институтами гражданского общества. Без общественного контроля над деятельностью органов государственной власти и органов власти местного самоуправления, без модернизации самого гражданского общества победить коррупцию невозможно.
АРИНИН Александр Николаевич,
директор Института федерализма и гражданского общества,
председатель Совета Общественного антикоррупционного комитета
