Алексей Автономов. МСУ - система многоуровневая.Назад
Алексей Автономов. МСУ - система многоуровневая.
Иногда спорят: где самоуправление древнее - в Новгороде или германских городах? Если уж так ставить вопрос, то самоуправление, именно местное, вообще-то возникло намного раньше, чем в России и Германии. В колониях Древнего Рима было вполне нормальное самоуправление, из которого, в общем-то, выросли потом многие формы европейского городского самоуправления. Один из германских городов до сих пор носит название Колония - Кельн. И известно, что там самоуправление работало.
Нынешнее городское самоуправление в чем-то сродни самоуправлению в полисах древней Греции, где существовали все три элемента - и местное самоуправление, и государственное, и общественное. Так же, кстати, было в Новгороде и в ганзейских городах Германии. В Новгороде, как и в Пскове, существовало местное самоуправление по уровню ниже городского. Это самоуправление в отдельных концах, то есть районах города, а также на отдельных улицах - так называемое кончанское и уличанское самоуправление. Аналоги его были и в западноевропейских городах.
Мне хотелось бы обратить внимание на то, что местное самоуправление на протяжении всей истории России постоянно меняло свою роль и место в системе управления государством вообще. Если расцвет самоуправления действительно относится к самому раннему этапу развития государственности в России, то позже оно во многом стало тормозить развитие централизаторских тенденций власти и, соответственно, приходило к некоторому упадку, а затем возрождалось вновь.
У нас Ивана Грозного ассоциируют с объединительными процессами, а ведь они шли во многом за счет укрепления именно местного самоуправления. По сути дела, в противовес наместникам, назначавшимся в отдельные районы, царь и предложил развивать местное самоуправление, которое занималось уголовными делами - губное самоуправление, городовое самоуправление...
Замечу, что решение было интересное. Ведь наместники сами собирали все полагающиеся им доходы, часто злоупотребляя этим. Контролировать их из центра было трудно. Поэтому те области, которые хотели вместо наместника, посаженного на кормление, получить самоуправление, должны были доходы, которые полагались наместнику, отправлять в государственный бюджет. И при этом становились независимыми от решений наместника, вступая в прямые отношения с центральными органами государственной власти.
Затем самоуправление опять пришло к некоторому упадку. Петр Первый пытался его возродить, предлагая выкупить самоуправление в городах, но эта попытка не удалась. Тогда он уже в обязательном порядке ввел так называемые магистраты по голландскому и германскому образцу.
До реформ Екатерины II крестьянское и дворянское самоуправление существовали раздельно. Земское же самоуправление свело все сословия в одни земства, хотя при этом и сохранялось деление на курии. Городское же самоуправление, напротив, ушло от сословности и деления на курии, - во всяком случае серьезный шаг в этом направлении был сделан.
Впрочем, земства были сильно ограничены в своих действиях - и хотя их бюджет постоянно возрастал, но следует иметь в виду, что земства не имели права собирать налоги в полном смысле этого слова. Это было скорее самообложением: на что община соглашалась давать деньги, на то они и собирались. Известный московский градоначальник Алексеев, брат знаменитого театрального деятеля Станиславского, собирал деньги, пуская шапку по кругу, и поощряя стремление купцов показать, кто из них богаче. Он был сам купец и вкладывал деньги. Говорил: "я даю на больницу столько-то" - и начиналось соревнование, кто больше даст. Ничего другого не оставалось делать.
Кроме того, земство было ограничено и в принятии решений. Для того, чтобы решение стало обязательным к исполнению, необходимо было согласие государственных органов власти, губернатора или земского начальника, в зависимости от того, какой уровень самоуправления мы рассматриваем.
Очень интересный период развития местного самоуправления был между Февральской революцией и Октябрем. Процесс шел как бы по трем путям, которые пересекались лишь частично. Во-первых, оставались еще земства; во-вторых, возникали новые органы, именовавшиеся комитетами общественного спасения или комитетами общественных организаций, куда входили отчасти земские деятели, отчасти новые выдвиженцы, которые ранее не могли избираться по причине соответственного имущественного ценза. И, наконец, появлялось советское самоуправление, которое строилось тогда снизу, и лишь постепенно складывалось в централизованную систему.
В какой-то мере все эти органы конкурировали. Иногда в некоторых небольших поселениях - например, на Урале - советы, как ни странно, формировали не советские органы. Причина была проста: поскольку советы не признавались в качестве органов власти, постольку для того, чтобы получать финансовую поддержку из центра, они такие органы и создавали.
Пожалуй, единственным успешным действием Временного правительства было как раз принятие законодательных актов о местном самоуправлении. И хотя их не удалось реализовать, они представляли немалый интерес. Но самое интересное, что выборы в органы местного самоуправления по законам, принятым Временным правительством, прошли в основном уже при советской власти.
Как бы то ни было, до середины 1918 года две системы самоуправления существовали параллельно. Кстати, в 1918-м по инициативе эсеров был учрежден наркомат местного самоуправления. Впоследствии централизаторская тенденция окончательно превратила советы в придаток партийных и центральных государственных органов. Хотя определенная местная инициатива все-таки сохранялась и многое строилось "снизу".
Закон СССР о местном самоуправлении в полной мере реализован не был. Закон Российской Федерации, принятый в 1991 году, действительно положил начало развитию местного самоуправления, но события развернулись так, что в 1993-м оно практически прекратило существовать - либо самораспустилось, либо было распущено президентом по причине несоответствия новой Конституции. На некоторое время самоуправление опять пришло в упадок и стало развиваться заново уже по новому закону 1995 года.
Многие говорили о том, что дал нам новый закон в нынешней ситуации. Хотелось бы обратить внимание, что в новом законе есть некоторые возможности именно для развития общественной инициативы, и этим он выгодно отличается от старого закона "Об общих принципах организации местного самоуправления". В частности, новым законом прямо предусмотрены публичные слушания по бюджету; существенный "плюс" и в том, что многие вопросы будут решаться на референдуме. Но что, на мой взгляд, может иметь негативные последствия, так это некоторые ограничения в хозяйственной деятельности органов местного самоуправления, поскольку до 2009 года им необходимо либо приватизировать, либо передать другим структурам имущество, которое прямо не связано с управленческой деятельностью.
Здесь, однако, не учитывается такое имущество, которое прибыльным не является, но способствует обеспечению насущных нужд населения.
Все, кто живет в Москве, знают, что на Ленинском проспекте сегодня невозможно найти булочную, потому что это не самое прибыльное торговое предприятие. Между тем я знаю многих мэров, которые вынуждены держать муниципальные магазины именно для торговли низкорентабельными товарами, - такими как спички, хозяйственное мыло и пр. То есть, держать не ради бизнеса как такового, но для обеспечения насущных нужд населения.
Что касается взаимодействия, то закон "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" в этом смысле дополняется и другими законодательными актами, в том числе местного уровня. Скажем, в Приволжском округе есть такая форма привлечения некоммерческих организаций, дополнительных ресурсов к местному самоуправлению, как Тольяттинский городской благотворительный фонд. Здесь есть, о чем поговорить, тем более, что по примеру Тольятти сходные фонды создавались и в других городах.
Как раз на местном уровне такие формы взаимодействия, как социальный заказ, ярмарки социально-значимых проектов, городские гранты и прочее должны быть предусмотрены в актах либо уровня субъектов федерации, либо муниципального уровня.
О некоторых формах упоминает и закон об общественных объединениях. В Москве, в частности, был принят закон о взаимодействии органов власти с негосударственными некоммерческими организациями. Мне привелось участвовать в подготовке этого закона. Не могу сказать, что я полностью удовлетворен им, хотя знаю, что в регионах к этому закону присматриваются: кое-где в переработанном виде он уже либо принят, либо вынесен на рассмотрение соответствующих законодательных органов. На мой взгляд, это существенный шаг вперед именно в плане законодательного обеспечения взаимодействия.
АВТОНОМОВ Алексей Станиславович,
заведующий сектором сравнительного права
Института государства и права Российской Академии наук
