С какими проблемами столкнулось местное самоуправление за десять с небольшим лет своего существования? Наиболее острыми, на мой взгляд, были проблемы его финансового обеспечения. Ухудшение материально-технической базы муниципальных образований, все возрастающий объем необеспеченных федеральных мандатов, принимаемые на федеральном уровне решения о повышении заработной платы работникам бюджетных учреждений преимущественно за счет средств субъек-тов Федерации и муниципальных бюджетов, - все это постоянно обостряло си-туацию в местном самоуправлении, вызывая критику как со стороны населе-ния, так и со стороны органов государственной власти.
Федеральные законы либо вообще не разграничивали большинство полномочий между государственным и муниципальным уровнями власти, либо прописывали эти полномочия как совместные. В результате местное самоуправление - в силу его непосредственной близости к населению - оказалось перегруженным ответственностью, которую федеральные и региональные власти не хотели брать на себя по финансовым или другим причинам.
Местные бюджеты фактически формировались субъектами Федерации: ими устанавливались нормативы отчислений от основных бюджетообразующих налогов, доходы сокращались исходя из дефицита бюджета субъекта Фе-дерации, жестко закреплялись не только нормативы расходов бюджетных средств, но и направления расходования каждого рубля местного бюджета. В результате местные бюджеты представляли собой скорее сметы доходов и расходов, чем самостоятельно формируемые бюджеты.
С другой стороны, муниципальные образования, не предпринимающие усилий по развитию своей экономической базы, жили за счет перераспределе-ния финансовых ресурсов от более сильных муниципалитетов, что порождало иждивенчество. В субъектах Федерации практически не работали региональные программы социально-экономического разви-тия муниципальных образований.
Хотя на местные бюджеты возложена основная нагрузка по содержанию социальной сферы, на муниципальном уровне так и не был сформирован механизм финансирования капиталовложений в объекты жилищно-коммунальной сферы, образования и здравоохранения. Доходы местных бюджетов обычно недостаточны даже для покрытия текущих расходов, не го-воря уже о капиталовложениях. За последнее десятилетие бюджеты развития муниципальных образований снизились с 22 процентов от их общих расходов практиче-ски до нуля. До последнего времени из местных бюджетов финансировалось почти 100 процентов расходов на среднее образование, 85 процентов - на здравоохранение, 60 процентов - на содержание детских садов, жилья, расходов на коммунальные услуги.
Органы местного самоуправления, прежде всего ответственные за наполнение социальной политики государства конкретным содержанием, до сих пор не наделены соответствующими возможностями. Наиболее ярким тому подтверждением является ситуация, связанная с предоставлением гражданам разнообразных льгот и субсидий. Льготы и суб-сидии отдельным категориям граждан предусмотрены более чем в 150 феде-ральных законодательных актах. Местным властям было вменено в обязан-ность оплачивать из своих бюджетов 37 видов льгот, причем по отдельным ви-дам льгот категории граждан, которые могли на них претендовать, охватывали практически все население. Наиболее обременительными для ме-стных бюджетов стали льготы, предусмотренные федеральным законом "О ветеранах". В результате местные органы власти не имели возможности заранее прогнозиро-вать свои бюджетные доходы и практически не могли нести ответственно-сти за формирование и исполнение собственного бюджета, а в конечном итоге - и за качество и количество предоставляемых населению бюджетных услуг.
Все это потребовало проведения в стране реформы федеративных отношений и местного самоуправления. Новый закон о местном самоуправлении позволяет обеспечить тесную взаимосвязь между территориальной организацией местного самоуправления и ее финансовой основой.
Ключевые положения закона связаны с изменением принци-пов территориальной организации местного самоуправления. Устанавливается обязательное формирование муниципальных образований на двух территориальных уровнях - в поселениях и муниципальных районах. Преимуществен-ное развитие в результате реформ должны получить в России посе-ленческие муниципальные образования. Муниципальные районы формируют-ся из совокупности поселений для выполнения государственных полномочий и межмуниципальных функций. Часть крупных городских поселений получают статус городского округа, который предполагает выполнение полномочий как поселения, так и муниципального района.
Создание двух типов муниципаль-ных образований потребовало законодательно разграничить полномочия меж-ду поселенческими муниципальными образованиями и муниципальными рай-онами.
Основным итогом разграничения полномочий для местного самоуправ-ления явилось их сокращение и распределение между двумя бюджетными уровнями - поселенческим и районным. Впервые разграничение по важней-шим для местного самоуправления отраслям (образованию, здравоохранению, жилищно-коммунальному хозяйству) было проведено на уровне экономиче-ской классификации бюджетных расходов.
Все расходные полномочия местного самоуправления предполагается разделить на две части - полномочия по реализации вопросов местного значе-ния, которые финансируются за счет средств местных бюджетов, и полномо-чия федерального и регионального уровней власти (государственные полномо-чия), которые могут делегироваться местному самоуправлению и финансиру-ются за счет субвенций соответствующих уровней государственной власти.
За поселенческими муниципальными образованиями по новой редак-ции закона остаются полномочия только по вопросам местного значения. Наи-более затратными из них являются следующие:
- организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;
- обеспечение малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством;
- содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений местного значения в границах поселения;
- обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов;
- планирование застройки территории поселения, территориальное зонирование земель, организация благоустройства и некоторые другие.
Большинство остальных полномочий предполагает в основном организационную деятельность органов местного самоуправления поселений, в них нет полномочий по дошкольному воспитанию, общему среднему образованию и здравоохранению. Таким образом, не только сельские поселения и поселки те-перь не будут предоставлять населению услуги по образованию и медицин-скому обслуживанию, но и большинство городов - малых, средних и больших, не получивших статус городского округа. Правда, при этом сохраняется возможность взаимного делегирования полномочий между поселением и районом.
Среди вопросов местного значения муниципального района, требую-щих значительных финансовых затрат, необходимо назвать:
- содержание и строительство дорог, мостов и иных транспортных инженерных сооружений вне границ населенных пунктов в границах муниципального района;
- организация предоставления бесплатного общего среднего образова-ния, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образования;
- организация предоставления дополнительного образования, бесплат-ного дошкольного образования, организация отдыха детей в каникулярное
время;
- организация скорой медицинской помощи, стационарной и амбулатор-ной первичной медико-санитарной, медицинской помощи женщинам в период
беременности, родов и послеродовый период.
Одним из кардинальных изменений в разграничении полномочий для муниципальных образований является передача финансирования заработной платы и статей по обеспечению образовательного процесса при организации начального и общего среднего образования с уровня местного самоуправления на государственный уровень. На уровень субъектов Федерации переда-ются также полномочия по финансовому обеспечению платежей за нерабо-тающее население в систему обязательного медицинского страхования и по установлению и финансовому обеспечению выплаты адресных жилищных суб-сидий. Эти полномочия становятся государственными, они могут делегировать-ся только муниципальным районам и соответственно городским округам с соответствующей передачей финансовых средств в виде субвенций.
Предлагаемая модель значительно упорядочит наделение местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; ее реализация создаст необходимые условия для введения эффективного механизма контроля за исполнением переданных полномочий, включая меры административного воздействия. Появляется базовый уровень мест-ной власти, который может стать опорой федерального центра в решении со-циальных вопросов жизнедеятельности населения (муниципальный район). На основании федеральных законов местной власти могут быть переданы на долгосрочной (по-стоянной) основе полномочия органов государственной власти в социальной сфере (например, в сфере здравоохранения, образования и так далее).
Следует отметить, что при формировании местных бюджетов вопрос об оптимальном для того или иного региона соотношении между налоговыми доходами и объемом финансовой помощи (степень выравнивания бюджетной обеспеченности) должны решать органы законодательной власти субъектов Российской Федерации. Особенно сильна эта роль в таких субъектах Федера-ции как Москва и Санкт-Петербург, являющихся городами федерального зна-чения..
Осуществление политических, экономических, законодательных мер в соответствии с новой системой межбюджетных отношений позволит существенно продвинуться в направлении гармоничной, эффективной, соответствующей современным требованиям системы взаимодействия всех уровней публичной власти в нашей стране.
