Принятие странами Европы Хартии местного самоуправления в 1985 году исторически совпало с началом реформирования государственного устройства СССР, основной задачей которого была децентрализация государственного управления. Именно в этот период в России стала оформляться идея развития местного самоуправления как средства повышения эффективности управления территориальным развитием.
Опыт стран западной Европы свидетельствовал о том, что развитие местного самоуправления является решающим фактором в преодолении послевоенного кризиса и одним из необходимых условий устойчивого и эффективного развития государства.
В декабре 1993 года в Конституции Российской Федерации был закреплены принципы местной власти как власти народа и для народа, власти, основное предназначение которой - решение социально-экономических проблем, защита интересов граждан. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" 1995 года должен был заложить правовые основы построения системы местного самоуправления в нашей стране на принципах и нормах Конституции 1993 года. Однако практика реализации закона привела к искажению не только принципов местного самоуправления, но и конституционных основ. Типичным стало постепенное укрупнение муниципальных образований (а значит ослабление связи населения с властью), а также определение вопросов местного значения и полномочий по их реализации, соотношения их с полномочиями государственных органов. Развернулась практика передачи функций или полномочий органов государственной власти под видом вопросов местного значения на исполнение органам местного самоуправления без обеспечения их ресурсной базой.
Несоответствие задач местного самоуправления имеющимся в его распоряжении ресурсам - одна из основных причин разработки и принятия 6 октября 2003 года федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Реализация новой редакции федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предполагает приведение структуры управления финансами в соответствие со структурой территориальной организации местного самоуправления и введение еще одного уровня бюджетной системы. Вместо 11 тысяч появится около 30 тысяч местных бюджетов. Само по себе увеличение количества единиц управления не приводит к усложнению системы, а, наоборот, делает ее более стройной и управляемой.
Важный момент реализации новой редакции закона - создание и введение (начиная с 2006 года) новой системы межбюджетных отношений на основе уточнения и разграничения бюджетных и налоговых полномочий между органами власти разного уровня, изменения бюджетного устройства и общих принципов организации бюджетной системы Российской Федерации, разграничения налоговых доходов между бюджетами разных уровней.
Указанные аспекты являются основополагающими в реформе федеративных отношений и местного самоуправления, требуют внесения изменений в налоговое и бюджетное законодательство, что позволит муниципалитетам "жить по средствам", то есть расходные обязательства местных бюджетов будут соответствовать их доходам. Однако прежде необходимо разграничить полномочия и ответственность между органами власти всех уровней, изменить бюджетное устройство и общие принципы организации бюджетной системы России и, наконец, разграничить налоговые доходы между бюджетами всех уровней.
Переход к новой системе межбюджетных отношений необходим в связи с тем, что ресурсы местных бюджетов не соответствуют необходимым расходам для реализации полномочий муниципальных органов власти. В результате вынужденного "урезания" необходимых расходов муниципалитетов происходило ухудшение социально-экономической ситуации в стране. Федеральный центр принимал социальные законы, реализация которых "спускалась" на места, где не было для этого необходимых финансовых средств. Одновременно бюджеты большинства муниципальных образований превращались в "ведомости на выплату заработной платы". Таким образом, финансовое положение 97 процентов муниципальных образований накануне реформы местного самоуправления иначе как кризисным назвать нельзя.
В результате реформы часть расходов с местных бюджетов будет перенесена на федеральный бюджет и региональные бюджеты. Это расходы на предоставление льгот для федеральных служащих, адресные жилищные субсидии, финансовое обеспечение учебного процесса в школах, финансовое обеспечение школ-интернатов, домов ребенка, детских домов, воинский учет и призыв, субсидирование сельскохозяйственного производства, обеспечение противопожарной безопасности, платежи за неработающее население в системе обязательного медицинского страхования.
При этом предполагается, что на федеральный бюджет возлагаются и не финансируемые в настоящее время расходы местных бюджетов.
В соответствии с проектом новой редакции Бюджетного и Налогового кодексов, принятым Государственной Думой в первом чтении в ноябре 2003 года, расходные обязательства местных бюджетов в 2005 году сокращаются на 321,2 миллиарда рублей - до 0,96 триллиона; расходные обязательства региональных бюджетов возрастают на 304,6 миллиардов - до 1,7 триллиона рублей, а федерального бюджета - на 16,6 миллиарда, то есть до 2,8 триллиона рублей.
Поправки Правительства РФ, внесенные к рассмотрению новой редакции Бюджетного и Налогового кодексов во втором чтении в связи с уточнением финансовой оценки расходных обязательств каждого уровня бюджетной системы, предполагают определенное перераспределение расходных обязательств между бюджетами разного уровня. В частности, предполагается сокращение расходных обязательств бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов по выплате начислений на заработную плату соответственно на 26,7 и 13,3 миллиарда рублей в связи с планируемым снижением ставки ЕСН и перераспределением указанных ресурсов в федеральный бюджет для частичного возмещения выпадающих доходов Пенсионного фонда РФ. Немаловажное значение для социальной сферы муниципальных образований будет иметь и предлагаемая Правительством передача расходных обязательств по социальной поддержке инвалидов, ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны (за исключением льгот по оплате жилья и коммунальных услуг), с регионального на федеральный уровень в объеме 97,3 миллиарда рублей - с предоставлением гражданам права выбора между пакетом льгот и заменяющей его денежной компенсацией, выплачиваемой за счет и в пределах указанных средств Пенсионным Фондом.
Каков будет порядок формирования и исполнения местного бюджета при недостаточной налоговой базе?
Это будет зависеть от ряда показателей, установленных изменениями, вносимыми в бюджетное и налоговое законодательство. Так, в соответствии с принятыми в первом чтении проектами новой редакции Бюджетного и Налогового кодексов, предусматривается покрытие расходных обязательств местных бюджетов (960 миллиарда) на 42 процента за счет финансовой помощи и на 50 процентов - за счет налоговых доходов. С учетом поправок Правительства РФ ко второму чтению указанных законопроектов это соотношение будет составлять соответственно 30 и 60 процентов. Следовательно, в среднем по стране основным источником доходов местных бюджетов будут налоговые доходы.
Из каких налоговых доходов будет формироваться доходная часть местных бюджетов в целом по России? В основном это налог на доходы физических лиц, а также налог на малый бизнес, единый налог на вмененный доход для определенных видов деятельности, единый сельскохозяйственный налог, транспортный налог, земельный налог, налог на имущество физических лиц. Неналоговые доходы могут быть значительными доходными источниками бюджетов лишь 100-120 наиболее крупных муниципальных образований. Таким образом, недостающие для покрытия расходных обязательств местных бюджетов финансовые средства субъекты Федерации должны будут передать местным бюджетам в виде финансовой помощи.
Важнейшей задачей по реализации Закона о местном самоуправлении является установление порядка перераспределения имущества между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями, а также порядка разграничения имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными районами, поселениями и городскими округами.
Разграничение объектов муниципальной собственности - сложный многоэтапный процесс, лежащий в основе всех последующих операций с недвижимостью. Правительство Российской Федерации в срок до 1 января 2005 года должно утвердить порядок разграничения имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными районами, городскими округами и поселениями. Таким образом, в каждом субъекте Федерации появится необходимость разработки ряда нормативных правовых актов, направленных в том числе на установление законодательных норм и правил, регулирующих разграничение объектов муниципальной собственности.
В свою очередь до 1 января 2006 года органы местного самоуправления обеспечивают безвозмездную передачу в федеральную собственность и собственность субъектов Федерации находящегося в муниципальной собственности имущества, предназначенного для осуществления полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ.
В целях реализации указанных положений требуется принятие федеральных законов, устанавливающих порядок отчуждения имущества, особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядок учета муниципального имущества. Кроме того, в связи с изменением территориального устройства местного самоуправления, Правительству Российской Федерации необходимо установить и основания разграничения обязательств, возникающих у органов местного самоуправления в порядке правопреемства.
